2011年房地產經紀人制度與政策輔導：國有出資的企業出資人制度

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    物權法解釋：第五十五條「國有出資的企業出資人制度」

    第五十五條　國家出資的企業，由國務院、地方人民政府依照法律、行政法規規定分別代表國家履行出資人職責，享有出資人權益。

    「解釋」本條是關于國有出資的企業出資人制度的規定。

    國有企業是我國國民經濟的支柱。改革開放以來，特別是黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制、十四屆三中全會提出建立現代企業制度以來，國有企業迅速地發展，繼續在國民經濟中發揮著主導作用。但是，隨著國有企業改革的不斷深化，國有資產管理體制改革不斷推進，國有資產管理面臨的體制性障礙還未得到真正解決，政府的社會公共管理職能與國有資產出資人職能沒有完全分開，一方面造成國有資產出資人不到位，國有資產監管職能分散，權利、義務和責任不統一，管資產和管人、管事相脫節；另一方面導致政府對企業進行行政干預，多頭管理，影響了政企分開，制約了國有企業建立現代企業制度。為此，十五屆四中全會的決定指出：“政府對國家出資興辦和擁有股份的企業，通過出資人代表行使所有者職能，按出資額享有資產受益、重大決策和選擇經營管理者等權利，對企業的債務承擔有限責任，不干預企業日常經營活動。”黨的十六大做出改革國有資產管理體制的重大決策，提出：“繼續調整國有經濟的布局和結構，改革國有資產管理體制，是深化經濟體制改革的重大任務。在堅持國家所有的前提下，充分發揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。其他國有資產由地方政府代表國家履行出資人職責。”

    本條根據黨的有關國有資產管理體制改革的政策，對國有企業出資人制度做了規定，即：“國家出資的企業，由國務院、地方人民政府依照法律、行政法規規定分別代表國家履行出資人職責，享有出資人權益。”為了更好地理解本條的含義，有以下四個問題需要解釋：

    第一，什么是國家出資的企業。國家出資的企業，不僅僅包括國家出資興辦的企業，如國有獨資公司，也包括國家控股、參股有限責任公司和股份有限公司等。當然國家出資的企業不僅僅是以公司形式，也包括未進行公司制改造的其他企業。

    第二，誰來代表履行國有企業的出資人職權。本條根據黨的十六大有關國有資產管理體制改革的政策，規定了由國務院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責，享有出資人權益。我國是一個大國，地域遼闊，國有企業眾多，即使經過調整、改制，目前還有十幾萬戶分布在各地。為了實現有效管理，都由中央政府直接管理這么多企業是困難的。因此，適宜的做法就是通過資產的劃分和權利的劃分，由中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人的職責。十六大明確規定了，關系國家經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。其他國有資產由地方政府代表國家履行出資人職責。根據企業國有資產監督管理暫行條例的規定，國務院和地方人民政府的具體分工是：國務院代表國家對關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有及國有控股、國有參股企業，重要基礎設施和重要自然資源等領域的國有及國有控股、國有參股企業，履行出資人職責。國務院履行出資人職責的企業，由國務院確定、公布。省、自治區、直轄市人民政府和設區的市、自治州級人民政府分別代表國家對由國務院履行出資人職責以外的國有及國有控股、國有參股企業，履行出資人職責。其中，省、自治區、直轄市人民政府履行出資人職責的國有及國有控股、國有參股企業，由省、自治區、直轄市人民政府確定、公布，并報國務院國有資產監督管理機構備案；其他由設區的市、自治州級人民政府履行出資人職責的國有及國有控股、國有參股企業，由設區的市、自治州級人民政府確定、公布，并報省、自治區、直轄市人民政府國有資產監督管理機構備案。本條的規定是黨的有關政策的法律化，目的是充分調動中央和地方兩個積極性，使社會生產力得到進一步解放。同時中央政府和地方政府合理分工分別代表國家履行出資人職責，這就界定了各級政府的管理國有資產的權利和責任，改變了過去中央統一管理，地方責、權、利不明確的弊端。這有助于強化管理上的激勵和約束機制，克服“出資人主體虛位”的現象。

    需要明確的是，國家實行國有企業出資人制度的前提是國家統一所有，國家是國有企業的出資人。中央政府與地方政府都只是分別代表國家履行出資人職責，享有出資人權益。不能把國家所有與政府所有等同起來，更不能把國家所有與地方政府所有等同。

    第三，履行出資人職責的法律依據。雖然中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，但它們都必須在國家統一制定法律法規的前提下行事。有關的法律主要有憲法、公司法等。行政法規主要有2003年5月27日公布施行《企業國有資產監督管理暫行條例》。

    第四，出資人職責和權益內容是什么。簡單地說，出資人職責就是股東的職能，中央政府和地方政府通過各自設立的國有資產管理委員會，代表國家享有公司法規定的資產收益、重大決策和選擇管理者等出資人權益；對國有資產保值、防止國有資產流失負監管責任。需要注意的是，中央政府和地方政府代表國家履行出資人職責時，要尊重、維護國有及國有控股企業經營自主權。憲法第十六條中規定：“國有企業在法律規定的范圍內有權自主經營。”根據憲法的規定和國有資產管理改革所遵循的政企分開的原則，中央政府和地方政府以及其設立的國有資產管理機構不能干預國家出資的企業依法行使自主經營權。