土地登記的歷史沿革與登記制度

一、土地登記的歷史沿革
　　（一）國外土地登記歷史沿革
　　歷史上許多國家對土地登記都有一個重視和實施的過程。古希臘、古羅馬、古埃及等很早就有地籍管理和土地登記方面的記載。 
　　古埃及早在公元前3000年~公元前2700年，國王（尊稱法老）每兩年就派人清查全國的人口、土地等財富，以確定租稅數額。清查是當時國家的一件大事，在古代的編年史中，往往把它作為年代的名稱，如“第一次清查之年”、“第二次清查之年”。另據《舊約•創世紀》記載，從古代埃及早期以來，即已建立起來的對全國土地財富進行普查的制度，并為古王國歷朝法老所沿襲。法老對土地的普查，被視作國家對領土的統治權和對土地的所有權的綜合體現。

　　約在公元前9世紀~8世紀被系統編成的荷馬史詩，其中就描述了這個時期的土地所有制；古希臘著名思想家柏拉圖，在他著名經濟著作《法律篇》第八卷規定：不管是鄰近邊界的本國公民還是外國人（即他擁有毗鄰邊界的土地），任何人不得移動土地的邊界標志。公元前450年，反映早期羅馬共和國社會經濟關系的羅馬最古老的成文法——十二銅表法編定，全文現存104條，其中第七表為土地權利法，明確在地界訴訟中，必須遵循十二銅表法的規定。可見當時的土地經界分明，權屬明確。
　　隨著經濟社會的發展，世界各國開始了比較先進的地籍調查和登記。法蘭西于15世紀開始定平民賦稅之制，把土地測量當作最緊急事務。當時有許多王朝官吏及諸州政府開始進行土地調查，現在多芬烈仍保存有古代的測地簿。

　　德國地籍始建于1656年，19世紀初普遍開展，歷經40年之久，全面完成全國土地經界。目前，德國各市、縣都設有地籍局，具體負責土地登記的變更、地籍資料的維護等管理工作。 
　　英國早在1862年就設置了政府土地登記局，統一管理英國城鄉土地權屬。1896年發布法令，規定土地買賣必須登記。從此，土地登記局成為政府統一從事土地所有權的審查、確認、登記、發證以及辦理過戶換證的部門。英國1925年完善《土地登記法》、《地產管理法》等法律，規定不論私地公地的買賣，都必須到土地登記處過戶、登記、換證，否則不受法律保護。 
　　美國在1785年5月20日，開始由國家測地總局舉行測量事業。1849年，測地總局隸屬內務部，正式頒布條例，規定凡土地登記、民間產業授受、遺產分割等，均要依土地測量條例規定。個人產業一經確定，土地所有權受法律保護。
　　日本在明治維新以前，就曾進行土地清丈。現專門制訂有《不動產登記法》、《不動產登記法施行令》等專門法律法規。 
　　縱觀歷史，世界多數國家的土地登記大體都經歷了由最初的為政府稅收服務，發展到產權保護，到現代可用于多種用途。為政府稅收服務的土地登記對應的是稅收地籍，即是各國早期建立的為課稅服務的登記簿冊，主要是地塊面積丈量和按土壤質量及產量、收入評定土地等級；以產權保護為目的的土地登記對應的是產權地籍，也稱“法律地籍”，是為了維護土地所有權，鼓勵土地交易，防止土地投機和保護土地買賣雙方的權益而建立的土地登記簿冊，產權地籍以反映宗地的界限和界址點的精確位置及產權登記準確面積為主要內容；現代的多用途土地登記對應的是多用途多目的地籍，也稱“現代地籍”，是為課征稅收、產權登記、土地利用、土地后備資源等多目標服務的地籍，是稅收地籍和產權地籍的進一步發展，其目的不僅為課稅或產權登記服務，更主要的是為各項土地利用和土地保護措施及全面、科學管理土地資源提供信息和基礎資料。 
　　（二）我國土地登記歷史沿革 
　　我國的土地登記有著悠久的歷史，它是歷代土地管理的基礎，和封建政府的立國之本。據史料記載，早在公元前4000年至公元前2000年的黃帝、大禹時即有平水土，劃九州，辨土質，定田等，制賦則的記載，已開創清理地籍訂定賦則之先河。并設置了名曰“太常”的負責繪制人文地理圖、丈量劃分田地的官員。《周禮》、《禹貢》等書都有關于土地分類和土地評價思想的記載。
　　秦始皇曾大規模清查地籍，“令黔首自實田”。黔首自實田，是秦代清查土地數量、擴大賦稅來源的辦法。秦始皇31年（公元前216年），宣布命令“黔首自實田”，即令平民自報所占土地面積，自報耕地面積、土地產量及大小人丁。所報內容由鄉出人審查核實，并統一評定產量，計算每戶應納稅額，最后登記入冊，上報到縣，經批準后，即按登記數征收。此前著名的改革家商鞅還在秦國推行了包括土地制度在內的改革。提出了“算地”和“定分”的主張。“算地”就是對土地進行全面的調查核算，以作為制定土地政策的客觀依據；“定分”就是用法律形式確認地主或平民對土地占有的“名分”，確認土地所有權。這些實際上都是土地登記的內容。 
　　宋代有量田之事，則方田與首實兩法，同時并舉。北宋的王安石在發起并實施著名的變法中規定：（1）以東西南北各千步為一方，相當41頃66畝160步，四周立標確界；（2）每年9月，由縣令、縣佐分地計量，根據土質劃為五等，半年后制成土地憑證；（3）以后各家分產、買賣等，均以所方之田為證。此做法與現今的調查、確權、登記、發證十分相似。 
　　元代行經理之法。經理法是元時清查土地的方法。元仁宗延佑元年（1314年），采納鐵木迭奏議，實行經理法。通過張榜，做到家喻戶曉。限40天內，各家將所有田產及應納田賦自行向官府呈報。并規定若有隱瞞，許人告發，告發屬實，或杖或流，所隱田產沒收歸官。 

　　明朝初期，令民自實田，匯為圖籍。朱元璋舉行了大規模的土地丈量和人口普查，按照田地土丘塊，要求業主登記、定稅、編制圖冊。把全國各個地區被分割成零碎小塊的土地，都按地權所有將其四至、形狀、土質等級等詳細地登記下來，形成了具有歷史意義的魚鱗圖冊和賦役黃冊制度，完成了六百年來若干朝代若干政治家所不能做到的事情。 
　　清朝進行了大量的地形測量和地圖編繪工作。康熙四年（1665年），各地奉文清丈，歷時五年，填造魚鱗圖冊，歸戶辦糧。為在全國推行地丁合一、攤丁入畝提供了條件，為“康乾盛世”創造了基礎
　　辛亥革命結束了中國兩千多年的帝制，孫中山先生提出“平均地權”的主張。1914年民國北洋政府成立了“經界局”；1922年頒布“不動產登記條例”；1927年開始注意土地測量和登記； 1930年6月30日公布《土地法》，該法第二編專門規定土地登記內容，如，明確要對土地及其定著物的權利進行登記和變更登記，登記的土地權利包括土地所有權、地上權、永佃權、地役權、典權和抵押權；土地權利在登記程序進行中發生爭議由土地裁判所裁判等。

　　同期，中國共產黨一直高度重視農民的土地問題，把土地登記工作擺在重要位置。1921年7月中共“一大”通過的黨綱中提出了土地問題；1927年中共“五大”通過《土地問題決議案》；1928年中華蘇維埃政府頒布《井崗山土地法》；1929年出臺《興國土地法》；1931年中央人民委員會第41次常委會通過《土地登記法》，決定“頒發土地證，確定土地所有權。1931年11月27日，中央土地人民委員會（土地部）在瑞金成立，設立“調查登記局”；1947年7月，中共中央制定了《中國土地法大綱》；1949年11月7日，中央人民政府內務部正式成立地政司，把土地清丈、登記、土地證發放作為重要職能。1950年，頒布了《城市郊區土地改革條例》，開始建立以土地清查、地權登記發證等為主要內容的地籍管理體系；1953年6月，中央人民政府委員會通過了《中華人民共和國土地改革法》；1982年5月，決定農業部下設土地管理局，開始在不同類型的縣開展了土地調查、土地登記、土地統計工作試點工作；1986年6月25日，《中華人民共和國土地管理法》公布，明確了土地所有權和使用權的確認、登記、發證規定；1986年8月1日，國家土地管理局正式成立。設立了地籍管理司等職能司室，統一管理城鄉地籍工作，新的土地登記制度開始構建。1998年4月8日，國務院機構改革組建國土資源部，內設地籍管理司，組織指導土地登記是其重要職能之一。1998年8月29日，九屆全國人大常委會第四次會議通過修訂后的《土地管理法》，進一步明確國家建立土地調查制度和土地統計制度，依法登記的土地所有權和使用權受法律保護。目前，已初步形成了包括土地登記持證上崗制度、土地證書定期查驗制度、土地登記公開查詢制度、土地登記代理制度等在內的土地登記工作制度。土地登記工作開始向依法有序的法制化、規范化和信息化的方向發展。 
　　二、土地登記制度
　　當今世界各國的不動產登記制度，雖在具體做法上不盡一致，但大體可分為契約登記、權利登記和托倫斯登記三種基本制度。 
　　（一）契約登記制度

　　契約登記制度由法國首創，故又稱“法國土地登記制度”，英國、美國及我國的香港地區均采用這種土地登記制度。其主要特點為： 
　　1、采用意思主義立法。土地權利變動當事人雙方只要意思表示一致，訂立了契約，就發生土地權利變動的法律后果，以契約為生效要件。土地登記只是對抗第三人的要件，即未經登記的土地權利不得對抗第三人。 
　　2、采取形式審查主義。土地登記機關對土地登記申請不進行實質性審查，而只進行形式審查，完全按照土地登記申請人提交的文件資料予以審查，不過問土地權利是否真實等事項。
　　3、登記無公信力。已經登記完畢的土地權利變動事項，當有第三人主張其權利時，仍應按照實體法律決定該土地權利的歸屬。 
　　4、登記無強制作用。土地權利變動事項是否登記，依當事人雙方意愿，政府無強制要求。
　　5、登記簿的編成采取人的編成主義。由于不是強制登記，所以土地登記簿的編成不采用物的編成主義，即不是以土地為標準，而是以土地權利人登記的次序為標準編成。 
　　6、不頒發權利憑證。土地登記機關只在土地登記簿上登記，不向土地權利人頒發權利憑證。 
　　7、土地權利以動態登記為主。土地登記包括土地權利和土地權利變動事項的登記，僅對土地權利現在狀態的登記為靜態登記，對土地權利變動事項的登記為動態登記，后者為登記的主要狀態。