建國60年農村土地制度四次變革的產權分析

建國60年我國農業和農村的發展始終與土地制度的變革相聯系，土地制度變革的內容是土地產權關系的調整，實質是如何實現農民對土地的財產權利。建國60年我國農村土地制度的四次變革，清晰地顯示了這樣一條改革探索的思路：如何在堅持農村社會主義集體經濟的前提下，最大限度地實現農民對土地的產權，使農村的土地產權關系既能夠充分調動農民的生產積極性，又能夠符合現代農業發展的要求。
　　一、土地改革的產權分析
　　農村土地制度改革總是涉及到兩個方面的目標：一是通過改變土地產權關系，滿足不同經濟主體(國家、集體、農民個人)的利益要求，規范它們之間的利益關系，以充分調動各經濟主體，特別是農民的生產積極性。二是通過調整土地關系，使土地制度能夠更好地符合規模經營和現代農業發展的要求，以推進農業生產力發展和農業現代化進程。但是，土地制度改革的實際效果并不總是理想的，不同經濟主體利益關系的處理與農業現代化發展之間也不總是同步的，有時甚至是相矛盾的。一種土地制度的建立，離不開當時的社會歷史條件和既定指導思想的影響，從這一意義上說，土地制度的變革又和一定歷史發展階段相聯系，是伴隨實踐發展和理論創新不斷演進的過程。
　　新中國建立以后，新生的政權面臨的最重要任務就是迅速恢復生產，為國民經濟發展提供基本的物質條件。在農村，恢復生產最簡單的辦法是使農民能夠獲得土地，實現與土地的結合。要使農民能夠獲得土地，就必須對土地制度進行改革，把地主手中的土地分給農民，“實行農民的土地所有制”。建國之初，黨在農村的政策就是實行土地改革，把土地分給農民。農民分得了土地，實現了自己的利益和愿望，當然具有極大的積極性。這對農業生產的發展起到了極大的推動作用。
　　從土地改革以后農村土地制度的基本關系來看，土地制度的基本性質是農民的小私有制。這種土地制度決定了農民是農業生產的主體，家庭是農村中的基本經濟單位，分散的農民與國家之間沒有一個中間層次的組織，農業生產是建立在分散的小農經濟基礎上的。農村土地制度的這一特征，從產權關系上看，體現的是新民主主義的性質;從生產力性質上看，體現的是傳統的小農經濟。但同時又必須看到，當時實行的農民土地所有制并不是一種完整的農民土地私有制。
　　首先，土地改革后的農地制度與真正的小農土地私有制還有較大的不同。其中最突出的是政府對土地制度有著很大的政策干預權。土地改革的政策是由政府制定的，農民分到土地后，對土地擁有的權利也要受到政府政策的影響，并不完全具有排他性的土地私有權，如對土地的自由支配和契約權。
　　其次，農民得到的并不是全部的土地產權，主要是土地的使用權。他們根據自己的身份從政府手中得到土地使用權，這種土地產權是由政府分給農民的。在政府與農民之間，政府實際上比農民對土地具有更大的權力，或者說，政府掌握著土地的最終所有權，在土地產權關系上，農民的地位是低于政府的。
　　土地改革形成的以農民土地所有制為基本特征的產權關系，實現了中國農村土地關系的歷史性變革，改變了封建階級的土地所有制，農民個人成為土地的主人，較好地解決了農民對土地的要求，滿足了農民對自身利益的訴求。這種土地產權關系，一方面突出了農民在土地產權中的主體地位;但另一方面，農民所擁有的土地權利又在政策的有效控制之下，這種土地產權關系是否發生變化主要取決于政府，而不是農民個人。這是由中國的具體國情和當時的歷史條件所決定的。
　　從土地改革以后的土地產權特點與農業生產方式的關系來看，這一土地制度變革并沒有為農業生產方式的轉變提供土地制度的條件，農業生產仍然是傳統的小農生產方式。農民的土地所有制一方面把集中在地主手中的土地分給農民，其結果一定是土地的分散化;另一方面，單個農民的經濟能力非常弱小，根本無力對農業生產進行投入，只能在沒有技術進步推動的狀況下，靠自己的手工勞動來延續農業生產的發展。土地的分散化和弱小的農業經營主體(家庭)這兩個因素的結合，決定了土地改革盡管較好地解決了農民的利益要求和生產積極性，但是對農業生產力進步所能夠起到的作用卻十分有限，并且使這種傳統的小農生產方式得到了土地制度的支持。因此，土地改革以后，我國農業生產方式呈現的特征是典型的小農經濟，這是不符合農業現代化發展要求的。
　　二、農業合作化的產權分析
　　土地改革以后中國農村的基本土地制度是土地歸農民所有的小私有經濟。這一土地制度延續時間不長，就面臨著又一次重大變革，即通過農業合作化的道路，變土地農民個人私有為集體所有。土地制度的這一變革，使中國農村土地關系的性質發生了根本性變化，由土地私有制變為土地公有制。從當時的歷史條件看，這一土地制度變革是過渡時期總路線的內容之一，因而主要是由政治因素推動的，是為了在農村奠定社會主義的經濟基礎。或者說，是在黨的路線主導下，以搞運動的方式進行的土地制度的變革，實踐中這一制度變革的速度之快、規模之大、模式之統一足以證明這一點。但同時，這一土地制度的變革客觀上也給農民土地財產權和農業生產力發展帶來了巨大的影響。
　　對農民土地財產權的影響主要表現在以下兩個方面：第一，在所有權方面，土地歸集體所有，農民作為個人不再擁有土地所有權，農民只有在作為集體經濟的一分子時才是土地的所有者。第二，在經營權方面，土地的經營權歸集體，農民個人已經失去了對土地的經營權，農民已經不是作為一個獨立經營者存在，而只是集體經濟中的一個生產者。這兩方面的變化，使農村中的經濟關系由原來國家與農民二者之間的關系變為國家、集體、農民三者之間的關系。農民個人在農村經濟中已經失去了一個獨立經濟主體的地位，農民的經濟利益是通過集體經濟來表現的。也就是說，這一土地制度的變革，使農民個人的經濟地位和經濟利益在農村經濟中被淡化了，集體經濟利益在很大程度上取代了農民個人的利益，成為國家處理與農民關系的一個中間組織。與此同時，國家的經濟利益在農村經濟中得到了顯著的強化，國家通過農村集體經濟組織這一中間環節，使農民的生產經營活動基本上納入了國家計劃的軌道。
　　土地產權關系的這一變化，確立了農村中國家、集體、個人的利益順序和基本格局，農民個人因不再是直接的土地所有者而使其經濟地位下降，從而其經濟利益也很難得到切實的保證。集體經濟組織因對土地擁有所有權而成為農村的基本生產單位，同時也是農村經濟中的基本利益主體，并成為農民經濟利益的代表。國家通過建立高度集中的經濟體制，以各種政策和行政手段，把農業生產活動納入了準計劃的軌道，實際上控制著集體經濟的生產和運行，規范著國家與集體經濟的利益關系。這一利益關系的建立是與農村土地產權關系分不開的。農村土地的集體所有，只是存在于最高層次的憲法意義上，現實中農村集體土地的任何變動，都必須經過國家的批準才具有可行性。可以說，農村土地集體所有的產權關系表現出的基本特征是：弱化了農民的土地產權，虛化了集體經濟的土地所有權，強化了國家對土地產權的實際控制。
　　從土地的集體所有和集體經營與農業生產方式的關系來看，一方面土地不再分散在農民個人手中，較好地解決了土地集中的問題，這有利于推進規模經營和農業現代化的發展。另一方面，集體經濟有條件形成比個人更大的經濟實力對農業生產進行投入，這同樣有利于農業現代化的發展。但是，土地產權制度這一變革所應該具有的對農業生產力發展的積極作用并沒有充分地顯現出來，從總體上看，農業現代化的進程仍然十分緩慢，在土地集體所有、集體經營20多年的過程中，占主導地位的仍然是傳統的小農生產方式。筆者認為，出現這種土地產權制度變革與農業生產力發展和現代化進程不相協調狀況的原因主要有三個方面：
　　第一，沒有伴隨土地產權制度的變革改變農業生產要素的結構。土地的經營權集中了，但農。業生產要素的結構，即農業勞動力與土地的組合結構沒有變化。土地的總量和勞動力的總量沒有改變，甚至在原有土地規模上勞動力的數量有了進一步增加，仍然是較多的農業勞動力與較少的土地相結合。農業生產的這一基本要素結構不發生變化，提高農業勞動生產率就缺乏基本條件，傳統農業的生產方式仍然難以突破。
　　第二，沒有伴隨土地制度的變革處理好各方面的利益關系，特別是農民的經濟利益沒有得到切實保障。農民失去了在生產中的經營主體地位，加上農村集體經濟體制存在的問題，使農民的生產積極性受到極大挫傷。作為生產主體的農民沒有生產積極性，整個農業生產只能是在低效率的狀態下運行。
　　第三，沒有伴隨土地產權制度的變革真正增強集體經濟組織的經濟實力。在國家和集體經濟組織的關系上，把國家的經濟利益放在優先的位置上，集體經濟組織的利益高度服從于國家利益。這樣的基本利益關系安排，使集體經濟組織的利益不能得到有效的保障而長期處于徘徊發展的狀態。集體經濟組織沒有足夠的經濟實力對農業生產進行投入，農業生產的基礎設施建設和技術進步與農業現代化發展的要求存在著巨大的差距，農業落后的狀況不僅沒有得到有效的改變，而且積累的問題日益突出。
　　由于這些方面的原因，盡管土地經營權的集中為規模經營和農業現代化發展創造了土地制度的條件，但因為其他方面的問題沒有得到很好的解決，整個農業生產的基本狀況并沒有得到改變，農業現代化的進程基本上處于停滯狀態。
　　總結20世紀50年代中期以后的農村土地制度變革，可以得出以下結論：
　　第一，土地集體所有制變革改變了中國農村幾千年來的土地私有制度，為建立社會主義經濟制度奠定了農村生產關系的基礎，這是具有重大意義的。
　　第二，土地集體所有制使農民失去了在土地產權關系中的主體地位，農民只擁有抽象意義上的土地產權，土地產權關系的主體由農民個人變為集體經濟組織。土地產權關系的這一變化，使農民在土地產權關系中的經濟利益受到了直接的損害，嚴重挫傷了農民的生產積極性。
　　第三，土地集體所有制變革對農業生產力發展和現代化進程產生的影響非常有限，盡管從土地產權制度變化的角度看，創造了農業規模經營的基本條件，但由于其他的問題沒有得到相應的解決，導致土地產權制度的變革并沒有帶來農業勞動生產率的提高和農業現代化的較快發展。
　　三、家庭承包責任制的產權分析
　　中國經濟體制改革是以農村集體經濟的經營模式改革為起點的。農村集體經濟經營體制的改革，從本質上說，是對原有集體土地產權制度的改革，其內容是集體土地所有權與經營權的分離，即土地所有權歸集體所有，經營權歸農民家庭所有。集體經濟這一經營方式的改革，打破了延續20多年的農村土地集體所有、集體經營的基本模式，建立了土地集體所有、家庭經營的新模式，這是我國在總結農村集體經濟實踐經驗的基礎上，在理論和實踐上的創新。這一創新的實質是把農村土地產權的重心重新落實于農民個人(家庭)。具體體現在以下兩方面：
　　首先，這一改革使農民在土地產權關系中獲得了直接的權利，這是在土地集體所有條件下，土地產權向農民個人(家庭)的回歸。家庭承包責任制與原有土地產權關系的不同在于把土地的經營權明確地歸農民家庭所有，土地產權不再集中于集體經濟組織。農村土地產權在集體經濟組織與農民之間的分離，使農村中的經營主體由集體經濟組織變為農民家庭。經營主體的這一變化，重新確立了農民家庭在集體經濟中的主體地位。這時，集體經濟組織行使的只是作為土地所有者的權利，與土地經營權相聯系的其他權利，最重要的是土地收益權都歸農民家庭所有。這就弱化了集體經濟組織在土地產權關系中的地位和作用，強化了農民家庭擁有的土地產權的權能。
　　其次，農民獲得了土地經營權以后，成為農業經營活動的實體，從而具有自己獨立的經濟利益。農民不再是通過集體經濟組織的分配來得到自身的經濟利益，而是從農業生產經營活動中直接得到收益，并以農民家庭為基本單位在集體和國家之間進行收益的分配。這是由土地產權制度變化決定的利益格局的變化，它從制度上保證了農民家庭利益在農業生產經營活動中的優先地位。這時，農民個人(家庭)的利益主要不是由集體經濟組織和國家的行為來決定(在土地承包經營合同確定的條件下)，而是由農民自身的生產經營活動和市場因素來決定，農民開始成為農村中獨立的利益實體和市場主體，這就有效地調動了農民的生產積極性。這種源于直接經濟利益的生產積極性，解放了農業生產主體——農民的生產力，并且具有很強的持續性。
　　但是，以土地集體所有、家庭經營為特征的土地產權關系對農業規模經營和農業現代化發展，更多的是負面影響。集體土地的經營權由分散的農戶來掌握，實際上是縮小了土地的經營規模，從土地產權制度上固化了農民家庭與小塊土地相結合的傳統小農生產方式，這顯然是不符合農業規模經營和現代化發展趨勢的。從農業生產要素結合的方式來看，家庭承包責任制與建國初期土地改革以后形成的小農生產方式的格局并沒有實質性區別，仍然是農民家庭與小塊土地的結合，不同的只是土地所有權歸個人所有還是歸集體所有。從土地經營方式的特性來看，對其產生直接影響的并不是土地的所有權，而是土地的經營權。土地經營權分散的結果必然是小規模經營方式。如果不對與家庭承包責任制相聯系的土地產權關系進行調整，那么，土地經營方式只能是小規模的分散經營。正是這樣的土地產權關系，成為推進農業規模經營和農業現代化的土地制度障礙。
　　以家庭承包責任制為特征的土地產權制度的變革，一方面通過土地產權關系的調整，突出了農民在土地產權關系中的主體地位，比較有效地調動了農民的生產積極性，這對農業生產起到了極大的推動作用。另一方面，土地由分散的家庭承包，又回到了傳統的小農經營方式，成為農業規模經營的障礙，這又不利于農業生產力的提高和現代化的發展。從這二者對農業生產力發展的綜合作用來看，在改革后的前期階段，調動農民的生產積極性對農業生產力發展起到的促進作用占主導地位。當農業的發展進入到主要依靠技術進步和規模經營來提高勞動生產率的階段時，傳統的小農生產方式對農業生產力發展的阻礙作用日益顯現，如果這一問題不能得到很好的解決，農業生產力的發展就必然會出現停滯的趨勢。要改變農業生產力發展的這種趨勢，必須推動土地制度的進一步變革，消除土地制度問題對農業生產力發展的阻礙作用，重點是要解決好土地經營權分散的問題，使土地產權關系有利于經營權的集中和土地的規模經營。
　　四、土地承包經營權流轉的產權分析
　　家庭承包責任制條件下土地產權關系的缺陷是經營權分散，不利于農業的規模經營和現代化發展，因而這也是深化土地產權關系改革要解決的主要問題。黨的十七屆三中全會《決定》提出的土地承包經營權流轉，就是在總結家庭承包責任制實踐的基礎上，一方面更充分地實現農民土地承包經營權的權能，使土地承包經營權真正成為農民的一種財產權利;另一方面又為實現土地經營權的集中提供了土地產權制度的保證。
　　土地承包經營權流轉是指農民可以將土地承包經營權以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式在不同的農戶或經濟組織之間進行流轉。農民的土地承包經營權可以進行流轉是對土地產權制度的又一次重大調整，其實質是把土地承包經營權真正作為一種歸農民所有的財產權利，以充分實現農民擁有的土地經營權權能。在實行家庭承包責任制以后，土地的所有權和經營權就實現了分離，所有權歸集體，經營權由農戶掌握。但由農戶掌握的土地經營權并不充分，它只限于農民有權決定在承包土地上經營什么農產品，而不是一種真正的財產權利。或者說，農民擁有的土地承包經營權權能沒有得到充分實現。農民擁有的土地承包經營權究竟是一種什么權利?是債權還是物權?它包括哪些內容和權利?對這一問題我們在實踐中有一個認識過程。
　　2002年第九屆全國人大第二十九次會議通過的《中華人民共和國農村土地承包法》第十條規定：國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。這是我國第一次把土地承包經營權列入法律保護的框架。在此基礎上，《中華人民共和國物權法》(2007年10月1日起施行)把土地承包經營權界定為用益物權。《物權法》第一百一十七條規定：用益物權的基本權利是用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利。用益物權具有以下特征：1　用益物權是由所有權派生的物權，被稱為“他物權”。2　用益物權受限制，用益物權人不得對財產的所有權進行處分，而且用益物權人對財產占有、使用、收益的權利具有期限性等。3　用益物權一經設立，便具有獨立于所有權而存在的特性。所有權對物的支配力受到約束，對物占有、使用和收益的權能由用益物權人行使，所有權人不得干涉，而且也可以抵抗第三人的侵害。第一百二十八條“土地承包經營權的流轉”規定：土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。未經依法批準，不得將承包地用于非農建設。土地承包經營權流轉的收益歸承包人所有，是土地承包經營權流轉應遵循的基本原則。
　　《物權法》把土地承包經營權作為一種用益物權，其實質是把土地承包經營權作為一種財產權利，而不是僅僅看作是一種生產決定權。對土地承包經營權流轉從法律地位上的確認和經濟內涵的界定，反映了我們對土地承包經營權權能認識的不斷深化。完善土地承包經營權權能的關鍵在于把它看作是一種財產權利。作為財產權利，是能夠通過權利的交易，為其擁有者直接帶來收入的。
　　土地承包經營權從不能流轉到可以流轉這一變革，在產權關系上的最大變化是農民對土地真正擁有了財產權利。農民作為集體經濟組織的成員，在集體所有的土地產權關系中，不再只是法律意義上擁有產權，而且在經濟意義上對土地產權也具有了實際的支配權。農民不僅可以直接使用和經營土地，而且可以在一定條件下把這種權利在市場上進行流轉。這就使農民擁有的土地產權具有了更加豐富的內涵。農民既可以自己去經營土地，也可以把這一權利出讓給其他農戶，由其他農戶去經營土地。土地承包經營權的出讓，就是一種產權交易，也是農戶以另一種方式來實現他所擁有的土地承包經營權。農戶出讓土地承包經營權所取得的收益，就是他的財產收入。
　　土地承包經營權的流轉，使土地產權關系走向商品化。在農村，土地是公有資產最重要的內容，就土地產權關系來看，在土地承包經營權不能流轉的情況下，土地經營權是固定在農戶手中處于靜止狀態，這時的土地承包經營權就不具有商品的性質。這種狀況反映了現有的土地產權關系還不能適應現代經濟的發展要求。在現代經濟的條件下，生產要素的產權分離是一個基本趨勢，生產要素產權分離又是通過市場途徑來實現的。就像任何商品的價值必須通過市場來實現一樣，土地承包經營權作為一種財產權利具有的價值也必須通過市場途徑來實現。生產要素的產權分離，就其內容來說，就是財產所有者把屬于他的一部分產權讓渡給其他人，當然，讓渡不是無代價的，而是有償的，財產所有者對自己財產權利的讓渡在經濟上要得到回報。正是由于產權的流轉，使擁有財產權利的經濟主體實現了自己的財產價值，同時也使沒有財產權利的人得到了所需要的一部分財產權利，并通過對權利的運用取得經濟收益。產權的交易、交易的市場化，是促進生產要素產權分離的有效推進力量。土地承包經營權流轉，就是擁有這一權利的農戶，把它作為商品在市場上流轉，以實現這一權利的價值。土地經營權在不同農戶之間的流轉過程，也是土地資源的優化配置過程。土地承包經營權的商品化，是現代市場經濟條件下實現土地資源優化配置的客觀要求，是現代經濟發展表現出的一般特征。
　　從農業生產力發展的客觀要求來看，土地的規模經營是基本趨勢。在土地承包經營權不能流轉的條件下，分散的農戶與小塊土地相結合這一傳統農業生產方式的特征難以改變。土地經營權由分散走向集中，實現傳統農業向現代農業的轉變，關鍵是要擺脫對承包經營權流轉的制度束縛，實現土地承包經營權的順利流轉。它為推進農業規模經營創造了以下兩個條件：
　　第一，為規模經營提供了土地產權制度的條件。我國農業在國民經濟發展中一直是處于弱勢產業的地位，其中一個重要原因就是農業勞動生產率低下。要從根本上改變這種狀況，必須有效推進農業規模經營的發展，而土地集中是一個基本條件，土地集中又是只有在一定的土地產權制度下才能實現。在目前土地承包經營權由家庭分散擁有的情況下，通過承包經營權流轉來實現土地經營權集中是一條基本的、具有可操作性的途徑。它既能夠與現行的家庭聯產承包經營責任制相銜接，保持現有承包關系的長期穩定，又能夠有效地解決好土地經營權集中的問題，更好地推進農業規模經營的發展。
　　第二，為農業勞動力轉移提供了人地分離的條件。土地的集中與農業勞動力的轉移是發展農業規模經營過程中的兩個基本現象，并且都與土地產權制度相關聯。在現有土地產權制度下，農業勞動力外出打工的多，真正實現轉移的少，其中的重要原因就是目前的土地承包經營權不能在農戶之間進行轉移，農業勞動力雖然在外打工，已經不從事農業生產了，但在農村的土地經營權承包關系仍然存在。土地承包經營權流轉的重要功能之一，是使一部分農業勞動力通過土地承包經營權的流轉，脫離與土地經營權之間的直接關系，不再直接掌握土地經營權。這時，土地經營權對農戶來說，已經是一種財產權利，而不是一種生產權。勞動力與生產權的分離，也就為人地分離、農業勞動力向城鎮轉移創造了基礎條件。
　　農村土地制度的四次變革，使我國農村集體土地產權制度在實踐中不斷深化發展。在這一過程中，農民擁有的土地產權不斷得到落實，農民的利益不斷得到保障，農業現代化的進程不斷得到推進，中國特色社會主義集體土地產權制度不斷得到完善。