改革開放后的中國鐵路第四次改革或許將進(jìn)入破題階段——國務(wù)院3月18日批轉(zhuǎn)的國家發(fā)展改革委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作的意見》顯示，我國2012年將研究制定鐵路體制改革方案。《意見》指出，國家將按照政企分開、政資分開的要求，研究制定鐵路體制改革方案，鼓勵民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域。

    該消息一公布，引發(fā)輿論關(guān)注。基于時代和國情的需要，新中國鐵路在60年發(fā)展歷程中，一直以高度壟斷與強勢擴張的方式，運載著中國經(jīng)濟(jì)走向繁盛輝煌。但壟斷體制內(nèi)伴生的責(zé)任、效率和腐敗等問題，也深深制約著鐵路的再發(fā)展和運輸系統(tǒng)的安全。

    鐵路改革的話題早已不新鮮，1986年，2000年，2008年，三次改革都因為多種因素付諸流水。讓人難以理解的是，無論形勢和時局如何變化，中國鐵路一直難以擺脫其政企不分、壟斷集權(quán)的形象。鐵路改革為何如此艱難？為解釋這一疑問，“7.23”事故后，早報記者走訪北京、河南、山東、浙江和云南等地，在中國的9個城市中觀察和分析中國鐵路龐大身軀的肌理脈絡(luò)。期間，早報記者采訪了數(shù)十位與鐵路相關(guān)的人士，他們中既有鐵道部現(xiàn)任及退休官員干部，鐵路一線員工及其家屬，也有多年參與、呼吁改革的學(xué)界專家和資深媒體人。

    對歷史的梳理和總結(jié)，是為厘清未來的路在何方。我們尊重和贊許鐵道部為中國運輸發(fā)展所作的貢獻(xiàn)和努力，但也希望能警醒和呼吁決策層，在“7.23”事故后依然堅定鐵路改革的決心和態(tài)度，沖破歷史的循環(huán)和反復(fù)，避免悲劇的再一次發(fā)生。

    畢竟，一個從高度集中壟斷走向開放效率透明的中國鐵路，更加符合人民與國家的利益要求。

    26年后，中國鐵路改革仍待破題

    開篇 再吁改革

    2012年3月5日，國務(wù)院總理溫家寶在十一屆全國人大五次會議上作政府工作報告時強調(diào)：中國將深入推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整，完善國有資本有進(jìn)有退、合理流動機制。研究推進(jìn)鐵路、電力等行業(yè)改革。

    同樣在今年“兩會”期間，全國人大代表、著名鐵路專家王夢恕提交議案，建議撤銷鐵道部，盡快實現(xiàn)鐵路的政企分開和建立綜合交通運輸管理體制。

    呼吁鐵路改革的聲音，從未停止過。

    “一定要多幫我們鐵路職工呼吁一下，我們很不容易，希望政府和領(lǐng)導(dǎo)能夠理解我們，整治一下鐵路的問題，改改革。”濟(jì)南鐵路司機羅永昌說。2011年8月早報記者在濟(jì)南找到他時，羅永昌剛從動車上下來，連續(xù)4天的夜班讓他眼圈紅脹，且不住地打呵欠。

    羅永昌告訴早報記者，自己進(jìn)入鐵路近10年，收入一直都是1000塊出頭，“根本就沒怎么變化過”，但卻長期加班、超負(fù)荷工作。“每年春運，安全生產(chǎn)大檢查，都得加班，上面一陣一陣的搞運動，底下人吃不消了。”2008年前后，羅永昌通過考核進(jìn)入動車司機行列，不過考核并非唯一的門檻，“還必須找關(guān)系，如果沒有這一塊，還是得繼續(xù)搞貨運，太累，錢也不多。”

    實際上，幾乎每年春運前后，國內(nèi)輿論都會自發(fā)開始抨擊和質(zhì)疑鐵道部的必要性，而“7.23”事故更是激起了更大范圍內(nèi)的呼吁和抨擊。

    “中國鐵路改革無論從哪方面來講都已經(jīng)刻不容緩。”中國社科院規(guī)制與競爭研究中心主任張昕竹告訴早報記者：“和其他壟斷行業(yè)相比，鐵路的改革一直遲遲沒有動靜，雷聲大，雨點小。很多人都難以理解，為什么鐵路行業(yè)可以如此逍遙。這里的原因很多，比如鐵路行業(yè)的改革比較復(fù)雜，鐵路行業(yè)的競爭模式比較特殊，……但是‘7.23’事故一下子把鐵路的很多矛盾徹底暴露出來，鐵路行業(yè)很難再利用這些借口延緩體制改革。”

    盡管內(nèi)外呼吁改革的聲音愈發(fā)強勁，但掌握和靠近鐵路實權(quán)的人們，卻有著完全不同的看法。“鐵路體制改革是一個很復(fù)雜的事情，根本沒有你們想得那么簡單。”前鐵道部總工程師、高速辦主任沈之介告訴早報記者，即便是在上世紀(jì)90年代，國務(wù)院高層對鐵路的改革態(tài)度都是慎之又慎。“那個時候，曾經(jīng)有乘客給朱镕基同志寫信，反映春運買票難和坐車擁擠的問題。朱镕基同志對這些情況很關(guān)心也很感慨，當(dāng)時高層的想法就是集中力量解決運能不足的矛盾，而不是搞結(jié)果難測的改革。”沈之介回憶稱。

    沈之介的觀點并非個案，早報記者采訪的多位鐵道部前任、現(xiàn)任官員都認(rèn)為，鐵路涉及中國經(jīng)濟(jì)和國家安全等諸多問題，牽一發(fā)而動全身，需要慎重考慮。“以前不是沒有改革過，但效果都不好，所以要更慎重。”一位退休干部回應(yīng)稱。

    實際上，成立于1949年初的鐵道部確實嘗試過改革的努力，自1978年改革開放以來，在大環(huán)境壓力和內(nèi)部開明領(lǐng)導(dǎo)的努力下，從1986年起中國鐵路先后經(jīng)歷了3次改革試水，但每次改革的努力都在事故災(zāi)難和人事變動中付諸流水。

    更讓人感到前途難料的是，數(shù)次與改革擦肩而過后，鐵道部卻在“跨越式發(fā)展”的理念下，繼續(xù)著這個“龐大身軀”的擴張與膨脹，并最終與中國經(jīng)濟(jì)安全相捆綁，擺出一副“大而難倒”的架勢。

    鐵路改革，似乎越來越艱難了。

    鐵路三次改革無疾而終　 （一）

    1986年初次改革

    止步于頻繁的安全事故

    鐵路改革之路起步于1986年，被頻繁的安全事故阻斷。

    “社會對鐵路一直有誤解，鐵道部不是保守不改革，上世紀(jì)80年代丁關(guān)根就已經(jīng)著手鐵路改革了。”一位前鐵道部干部稱。丁關(guān)根是第8任鐵道部部長，1929年出生的他來自江蘇無錫，畢業(yè)于上海交通大學(xué)，后長期在鐵路系統(tǒng)工作，并相繼擔(dān)任鐵路多個部門的領(lǐng)導(dǎo)工作。

    1986年，時任鐵道部部長的丁關(guān)根提出鐵路系統(tǒng)內(nèi)部“大包干”的方針，將原本收歸于鐵道部的財務(wù)、勞資、人事等權(quán)力直接下放到各地路局，試行鐵路行業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任大包干。“當(dāng)時的情況比較簡單，整個環(huán)境氣候都在支持改革，鐵道部也積極響應(yīng)。”上述干部回憶稱。

    “大包干”顯然是效仿了當(dāng)年頗為流行的改革方式，也得到了上層領(lǐng)導(dǎo)的肯定。鄧小平在聽過丁關(guān)根的改革匯報后，沉默半晌道：“讓鐵路闖一闖。”彼時的中國鐵路共擁有職工320萬人，固定資產(chǎn)上千億元，外電評價此次改革為“中國最龐大的企業(yè)，邁出了關(guān)鍵的一步”。

    據(jù)當(dāng)年參與改革的鐵道干部回憶，1986年后鐵道部和各路局干部都被安排到北京交通大學(xué)進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，成績不合格者撤銷職務(wù)待遇。“地方部分干部對這個決定意見很大，非議不少，丁關(guān)根同志是頂著壓力上的。”

    鐵道部希望通過改革來解決財政上對國家的過度依賴，進(jìn)而獲得更多自主權(quán)，激發(fā)創(chuàng)新和積極性。根據(jù)“大包干”方案，鐵路不再將全部運營收入上繳中央，而是以承包責(zé)任制的方式每年上繳5%的營業(yè)收入，其余全部收入歸鐵路系統(tǒng)。同時丁關(guān)根還承諾，計劃在“七五”期間要使客運量增長45%，貨運量增長71%，修建新線、復(fù)線、電氣化鐵路近萬公里，鐵路機車車輛方面的工業(yè)投資接近前35年國家在這方面投資的總和。

    遺憾的是，丁關(guān)根的鐵路改革尚未發(fā)酵落實，就夭折于一起起車禍?zhǔn)鹿手小６嗄旰螅�早已從鐵路一線退休的昆明鐵路司機趙成林疑惑地反問早報記者：“沒聽說那個時候有哪樣改革嘛？上世紀(jì)80年代鐵路最厲害的就是超載和車禍，經(jīng)常出事故。”據(jù)不完全統(tǒng)計，1978年至1988年期間，鐵路共發(fā)生16起安全交通事故，471人在事故中遇難身亡。

    1978年12月16日凌晨，鄭州鐵路局機務(wù)南段列車司機馬相臣和閻景發(fā)在駕駛368次旅客列車時打瞌睡，導(dǎo)致列車在楊莊車站失控撞上87次旅客快車。這場事故共造成106人死亡，受傷218人，因為事發(fā)小站楊莊，后被稱作“楊莊事故”。

    因為“文革”剛剛結(jié)束，綜合多方面的考慮，“楊莊事故”一事并未廣泛提及。直到1979年鄭州市中級人民法院公開審理此案時，外界才能清楚了解到事故背后的故事。最終，368次列車司機馬相臣和閻景發(fā)分別被判處有期徒刑10年和5年。

    “楊莊事故對鐵路職工震動很大，影響很深，不少人私下和我說，被告是替鐵路還債。”當(dāng)年為馬、閻兩人辯護(hù)的律師王潤屋告訴早報記者，法院判決那天，鄭州鐵路局還特別開通了鐵路沿線電話會議室的電話，3萬多名鐵路職工旁聽了判決結(jié)果。

    王潤屋回憶，當(dāng)年他走訪了解到，馬相臣和閻景發(fā)兩人家境都很拮據(jù)。“尤其是閻景發(fā)，他愛人工作也忙，他下了火車就要回家做家務(wù)，一直休息不好。”據(jù)悉，馬相臣曾在法庭上總結(jié)了楊莊事故的兩個客觀原因，一是單線行車的中間站在沒有隔開時，不能同時接發(fā)列車；二是機車質(zhì)量不良，有“途停”現(xiàn)象。馬相臣強調(diào)，公布這兩個原因并非為自己開脫，而是“希望引起領(lǐng)導(dǎo)的重視，避免事故再次發(fā)生”。

    “馬相臣當(dāng)年把這兩個原因一說，鐵路職工眼淚都掉下來了。”一位鄭州鐵路局職工回憶道。梳理1980年代的鐵路事故，大多都是設(shè)備老化、管理制度缺陷所導(dǎo)致，而這又恰恰是“大躍進(jìn)”和“文革”期間對鐵路過度使用埋下的隱患。也許是認(rèn)識到了制度上的不足，楊莊事故發(fā)生后，鐵道部在基層狠抓安全生產(chǎn)工作。鄭州鐵路局更是建立了待乘室，值乘人員出車前至少要在此休息4個小時，這一措施很快在全國得到推廣。

    楊莊事故只是那個時期鐵路事故的一個片段。

    1981年7月9日凌晨，暴雨洪水沖斷了成昆鐵路利子依達(dá)大橋，在通訊設(shè)備失靈情況下，442次列車在行駛到利子依達(dá)大橋后發(fā)生墜落入河事故。這次事故共造成130人失蹤和死亡，146人受傷，整個成昆鐵路也中斷達(dá)15天。

    1988年1月24日，由昆明開往上海的80次特快列車，運行至貴昆線區(qū)間時發(fā)生顛覆，88人死亡、202人受傷。

    “1980年代的鐵路事故確實很不尋常，主要是這樣頻繁地出現(xiàn)重大事故，在鐵道部歷史上也比較少見。”前鐵道部總工程師周翊民告訴早報記者，不斷發(fā)生的事故，讓鐵道部高層開始反思和糾錯，尋找問題的所在。

    頻繁的安全事故不僅影響了中國的鐵路形象，也客觀上阻斷了1986年的鐵路改革之路。在丁關(guān)根引咎辭職后，“大包干”一事也再無人提及，原本下放地方路局的權(quán)限也以安全生產(chǎn)為由統(tǒng)一收歸鐵道部。多年后，回憶起1980年代的改革嘗試，不少退休干部都惋惜而遺憾。“如果當(dāng)初老天給點運氣，讓改革成功，鐵路今天可能就是另外一個模樣。”鐵道部一老干部感慨道。

    （二）

    2000年積極改革

    停滯于一次人事變動

    在初試改革近15年后，鐵路又一次迎來了改革的機遇。

    鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院坐落于北京市羊坊店路，與北京鐵路局文化宮隔街相望。2000年前后，規(guī)劃院受時任鐵道部部長傅志寰指派，擬定一份《鐵路體制改革方案》。不過這份方案從來沒有對外公布過，研究院也據(jù)此拒絕了早報記者的采訪。

    “和之前的李森茂和韓杼濱兩任部長比起來，傅志寰對改革最為積極，他私下總結(jié)自己的成績時也說，就是提速和改革。”一位曾在鐵道部發(fā)展計劃司工作的干部稱。

    傅志寰1938年出生在哈爾濱，他的父親是一名火車司機。1955年，傅志寰報考大學(xué)蒸汽機車專業(yè)，后因成績優(yōu)異被送往蘇聯(lián)學(xué)習(xí)深造。學(xué)成歸國后他主動申請到株洲電力機車研究所工作，后一直在鐵路系統(tǒng)內(nèi)工作學(xué)習(xí)，直到1998年提任鐵道部部長。

    在鐵路系統(tǒng)內(nèi)，科研出身的傅志寰素有“書生部長”的稱號，他對鐵路技術(shù)和體制的改革也甚為積極。據(jù)鐵道部多位干部回憶，傅志寰對鐵路改革的最大貢獻(xiàn)在于，明確提出了“網(wǎng)運分離”的改革方案。

    “1986年大包干以后，兩屆鐵路領(lǐng)導(dǎo)都提到了改革，但只是說要改革創(chuàng)新，沒有一個具體方案。”上述干部回憶稱。“網(wǎng)運分離”是指成立國家鐵路路網(wǎng)公司和數(shù)家客運、貨運經(jīng)營公司，將國家鐵路路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施與鐵路客貨運輸運營分離開來，以市場化手段打破鐵道部“政企不分”的格局。“網(wǎng)運分離”并非鐵道部的首創(chuàng)，歐美國家在鐵路管理和經(jīng)營上大都采用此方式，區(qū)別在于部分國家選擇網(wǎng)運分離，部分國家選擇網(wǎng)運統(tǒng)一。

    傅志寰提出“網(wǎng)運分離”改革并非空穴來風(fēng)。中國社科院規(guī)制與競爭研究中心主任張昕竹曾在2000年前后參與過電信、電力等壟斷行業(yè)的改革討論，他認(rèn)為是外部大環(huán)境的變化，敦促鐵道部啟動了體制改革的方案。“當(dāng)時國務(wù)院成立了壟斷行業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，朱镕基總理直接抓這件事，王岐山具體負(fù)責(zé)，還特別成立了五個改革方案設(shè)計小組，改革的對象直指電信、電力、鐵路和民航四大壟斷行業(yè)。”

    2000年后，整個中國經(jīng)濟(jì)籠罩在“國退民進(jìn)”的熱潮中，對國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的放開刺激著越來越多大型企業(yè)試水體制改革。張昕竹回憶，在高層直接籌辦的改革小組成立以后，電力、民航、電信陸續(xù)出臺了改革方案，鐵道部的壓力也越來越大。

    但是，由鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院擬定的《鐵路體制改革方案》并未獲得國務(wù)院高層的肯定。據(jù)悉，在該方案反復(fù)修改近30次仍未獲得肯定后，傅志寰終于開始求助外援。

    “我們確實幫鐵道部做過一份體制改革研究方案，但最終是否采納執(zhí)行，則是鐵道部的問題。”國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)部主任馮飛告訴早報記者，2001年前后，鐵道部委托國務(wù)院發(fā)展研究中心制定一份鐵路體制改革的研究方案，而他是這個項目的主要負(fù)責(zé)人。

    對于當(dāng)年的改革方案，馮飛拒絕透露更多。“現(xiàn)在鐵道部已經(jīng)成為眾矢之的了，我個人不大方便再講更多了。”馮飛稱。

    據(jù)了解，在多方調(diào)研后，國務(wù)院發(fā)展研究中心于2002年向鐵道部提交了這份改革方案，但和內(nèi)部方案一樣，該報告一直未曾對外公開。早報記者經(jīng)多方努力獲得這份改革方案，發(fā)現(xiàn)其仍未跳出“網(wǎng)運分離”的范疇。

    該報告認(rèn)為：“中國經(jīng)濟(jì)目前正處于迅速的轉(zhuǎn)型和成長時期，對鐵路運輸?shù)男枨笕允且詷O快的速度增加。”就此，國務(wù)院發(fā)展研究中心為中國鐵路改革指出四個目標(biāo)是：1.將政府功能和企業(yè)管理分離，同時將政府職能與國有資產(chǎn)管理職能相分離；2.在鐵路部門內(nèi)部形成競爭；3.對于市場導(dǎo)向的投資提供有效的激勵；4.建立健全、統(tǒng)一、公正、高效的管制制度。

    “只有打破壟斷，引入競爭、改革體制和機制，塑造真正面向市場的競爭主體，才是中國鐵路運輸業(yè)發(fā)展的唯一出路。”報告稱。

    此外，該報告還提出了鐵路財政自主權(quán)和引入民間資本投資鐵路等設(shè)想。

    2002年，這份方案最終交由國務(wù)院進(jìn)行審議，但高層一直沒有表態(tài)。此時傅志寰已經(jīng)感受到明顯的壓力。在一次國務(wù)院新聞辦組織的記者招待會上，當(dāng)被問及鐵路改革方案為何遲遲不出時，傅志寰回應(yīng)稱：“為什么我們的改革方案推出得比較晚？第一，就是我們鐵路的運能是非常緊張的，我們一公里所承擔(dān)的負(fù)荷是美國的三倍，在這種情況下需要國家一定的宏觀調(diào)控，分配運力，比如說春運，我們只能停下一部分貨運來保證客運，這時候的客運并不賺錢。另外，鐵路是一個比較復(fù)雜的大系統(tǒng)，這個系統(tǒng)的改革也要十分小心。”

    “網(wǎng)運分離”方案的尷尬

    鐵道部內(nèi)部大多數(shù)人都相信，國務(wù)院對“網(wǎng)運分離”的沉默是基于此前試點的失敗。早在“網(wǎng)運分離”仍處于討論階段時，鐵道部已經(jīng)在各地悄然開始了改革的試點。

    1998年開始，受到財政赤字等問題的影響，鐵道部對柳州、南昌、呼和浩特和昆明等鐵路管理局開始實行“資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制”試點改革。一年后，此種制度被推廣到了整個鐵路運輸產(chǎn)業(yè)。

    所謂“資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制”是指鐵道部將部分權(quán)限下放到各地路局，在允許地方自主經(jīng)營的情況下，以是否能自負(fù)盈虧來考核地方路局領(lǐng)導(dǎo)。日后，傅志寰曾在公開場合肯定了這一制度，稱：“鐵路局局長兩年不扭虧，要自動辭職，鐵道部的領(lǐng)導(dǎo)班子兩年不扭虧，也自動辭職，我們當(dāng)時表了決心，這個決心現(xiàn)在看來起了作用，各路局經(jīng)營情況也明顯好轉(zhuǎn)。”

    同時，鐵道部還在各地路局組建了客運公司，試行“網(wǎng)運分離”模式。

    這場轟轟烈烈的權(quán)力下放很快被否定，有消息傳出客運公司成立后，各地鐵路局虧損反而愈發(fā)嚴(yán)重，僅鄭州鐵路局一年就虧損近7000萬元。鄭州鐵路局一退休干部稱，當(dāng)初搞網(wǎng)運分離，外界一致看好鄭州鐵路局。但實際的情況是“客運公司是獨立出來了，但運輸調(diào)度權(quán)還是在鐵道部手里。在運力吃緊的時候，本來拉運輸肯定賺錢，但上面有意增加客運，這樣一進(jìn)一出，肯定要賠錢。”

    此外，客運公司的成立還加劇了各路局潛伏多年的內(nèi)部矛盾，引發(fā)了內(nèi)耗和爭斗。據(jù)該干部回憶，客運公司成立后開始和各車站發(fā)生利益爭奪，“歸根究底還在于鐵路系統(tǒng)內(nèi)機構(gòu)冗雜、各部門利益糾纏不清。客運希望旅客上車補票，這樣就能獲得收入，車站當(dāng)然不愿意。”為了爭奪客源和票價優(yōu)勢，鄭州鐵路局客運公司還發(fā)生了職工圍攻客車甚至毆打領(lǐng)導(dǎo)的事件。

    地方試點的失敗和國務(wù)院的沉默，讓鐵道部不得不重新開始考量改革的方案。2002年，傅志寰通過關(guān)系聯(lián)系上世界銀行，邀請后者獨立完成一份鐵路體制改革的方案。

    “2002年傅部長找到世界銀行，希望就鐵路改革提供意見。當(dāng)時中國政府高層已經(jīng)開始重視壟斷國企的問題，但是世界銀行的報告只允許在小范圍內(nèi)進(jìn)行內(nèi)部討論而已。”路易斯。湯普森（ Louis S. Thompson）告訴早報記者。

    作為當(dāng)時世界銀行鐵路問題首席顧問，湯普森此前曾參與過包括阿根廷、巴西、墨西哥和波蘭等數(shù)十個國家鐵路改革討論研究。如今，已經(jīng)離開世界銀行的湯普森一再強調(diào)，自己的觀點僅代表他個人，與任何組織無關(guān)。

    在實地調(diào)研分析后，湯普森顛覆了鐵道部一直熱衷的“網(wǎng)運分離”方案，提出“網(wǎng)運合一”模式。他借鑒美國和加拿大的鐵路運營方案，建議鐵道部成立國家鐵路總公司，代表國家行使鐵路經(jīng)營職能。在總公司之下，再組建多個鐵路運輸集團(tuán)公司及鐵路建設(shè)投資公司開展區(qū)域性競爭。“我并不是認(rèn)為網(wǎng)運分離不好，但中國的實際情況是，如何在保證鐵道部對資源和財政的控制下，實現(xiàn)內(nèi)部合理競爭機制。因此，美國的模式更適合那個時期的中國。”湯普森解釋道。

    “我還建議中國鐵路能夠放開對私人資本的限制，作為另外一個絕對壟斷的鐵路案例，印度鐵路也已經(jīng)開始嘗試放開私人投資鐵路事業(yè)。”此外，湯普森還建議鐵道部嘗試票價改革，以緩解鐵道部財政收支上的壓力。

    世界銀行的方案被認(rèn)為是對鐵道部震動較小、改革成本也較小的一個現(xiàn)實方案，得到一些業(yè)內(nèi)人士的贊同。

    2003年，鐵道部再次向國務(wù)院提交新的鐵路改革方案，內(nèi)容即是“網(wǎng)運合一、區(qū)域競爭”模式，但國務(wù)院依舊對此沒有明確表態(tài)。對于政府在鐵路改革方面的謹(jǐn)慎和猶豫，湯普森分析道：“從我了解到的情況看，中國政府當(dāng)時非常關(guān)注煤炭運輸和中國未來的高鐵建設(shè)，因此擔(dān)心改革會影響到這兩方面的有序進(jìn)程。”

    而一位鐵道部退休干部則告訴早報記者：“鐵路改革不像大家想得那么簡單，當(dāng)時很多老同志到鐵道部和國務(wù)院提意見，不支持改革。”該說法得到了中國社科院規(guī)制與競爭研究中心主任張昕竹的確認(rèn)，張昕竹稱：“鐵道部的一些人反對改革，理由是，鐵路在中國是朝陽產(chǎn)業(yè)，仍然需要大量投資，需要集中力量辦大事，不能因為體制改革而使行業(yè)太分散。另外，體制變了會影響協(xié)調(diào)問題，最后影響運輸安全問題。有的還提出一個很有意思的理由，認(rèn)為政企分開后，鐵道部控制力可能會減弱，一旦國家有危難，會影響國家國防安全。”

    “我個人覺得，可能是決策層被這些理由打動了，認(rèn)為客觀上鐵路還是要繼續(xù)大力發(fā)展，怕改革可能會出問題，所以鐵路改革就擱置了。”張昕竹告訴早報記者。

    “跨越式發(fā)展”的混沌

    與第一次改革受阻于事故頻發(fā)不同，鐵路的第二次改革停滯于一次人事變動。2003年，傅志寰調(diào)任全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會主任委員，時任鐵道部黨組書記的劉志軍接任部長一職。

    1951年出生的劉志軍是湖北襄樊人，與傅志寰的技術(shù)背景不同，劉志軍出身鐵路工人。1972年參加工作后，劉志軍從武昌機務(wù)段普通養(yǎng)路工人，一步步升遷上行，最終成為鐵道部部長。

    1994年，時任鐵道部部長的韓杼濱抽調(diào)一批地方干部進(jìn)京，其中就包括劉志軍和盛光祖（盛在2011年取代劉志軍，成為第13任鐵道部部長）。憑借出色的業(yè)務(wù)能力，劉志軍和盛光祖很快在同級別干部中脫穎而出，雙雙被默認(rèn)為鐵道部未來部長的人選。

    當(dāng)時，從沈陽鐵路局調(diào)職入京的劉志軍擔(dān)任鐵道部總調(diào)度長，統(tǒng)管全國的列車調(diào)度，出身濟(jì)南鐵路局的盛光祖則出任鐵道部總經(jīng)濟(jì)師職務(wù)。鐵道部內(nèi)部對兩人評價很高，一位退休老干部回憶道：“劉志軍這個人比較張揚，有氣魄，容易引人注意。盛光祖就比較內(nèi)斂，做事低調(diào)謹(jǐn)慎。”

    最終，2003年劉志軍晉升為鐵道部部長。

    “劉志軍雖然沒有正面評價此前的改革方案，但他上任后的一些舉措可以看出，他個人并不贊成傅志寰的改革思路。”前鐵道部政治部一位干部回憶道。

    2003年6月，履新后的劉志軍在公開場合首次談及鐵路體制改革問題，稱：“鐵路的體制改革要有利于運輸效率的提高，尤其是在運輸能力緊張的情況下，體制改革不能降低運輸效率。其次，鐵路具有為國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控和國防建設(shè)服務(wù)的職能，改革不能削弱這一功能。最后，與其他國家相比，我國鐵路體制改革更為復(fù)雜，必須按照改革總體走向的要求，穩(wěn)步推進(jìn)。”

    劉志軍的話語中，人們不難理會到其對鐵路工作的根本看法，即用發(fā)展來取代改革的進(jìn)程，用發(fā)展來解決一切問題。

    果然，劉志軍在后來提出了中國鐵路未來“跨越式發(fā)展”的理念。劉要求鐵路上下用最短的時間、最少的環(huán)節(jié)和最低的代價，實現(xiàn)中國鐵路的全面現(xiàn)代化，趕超發(fā)達(dá)國家水平。

    2004年初，國務(wù)院批準(zhǔn)了《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》方案，原則上同意了劉志軍的“跨越式發(fā)展”理念。《規(guī)劃》稱，中國鐵路運營里程計劃到2020年時增至10萬公里，而此前中國鐵路經(jīng)過50余年發(fā)展才積累下7萬公里的里程。

    現(xiàn)在看來，劉志軍的上任客觀上推動了中國鐵路在短時間內(nèi)的擴張和飛躍，但也給鐵路未來改革增添了諸多障礙，留下了一個混沌難測的格局。

    “我哪里曉得鐵路改革的事情，我只知道劉部長在任的時候，鐵路職工工資待遇一直不好，而且撤銷分局還讓很多人下崗了。”前昆明鐵路司機趙成林感慨道。1998年退休后，趙成林的兒子也進(jìn)入鐵路做司機，但十多年來兒子的工資卻一直沒有漲過。“十年前就是1000多塊錢，現(xiàn)在還是，昆明房價都快一萬塊錢了。”

    原鄭州鐵路分局調(diào)度所職工周娟對此也頗有微詞：“2005年撤銷分局，我們一下就沒有工作了，說是會給安排，但其實根本只是安排領(lǐng)導(dǎo)，一般職工都是隨便處理。”

    秉承“跨越式發(fā)展”理念的指導(dǎo)，劉志軍時代的中國鐵路集中一切資源開展硬件建設(shè)，但改革并非完全被拋開。期間，鐵路最大的一次內(nèi)部改革發(fā)生在2005年3月18日，全國41個鐵路分局全部被撤銷，鐵路從“鐵道部-鐵路局-鐵路分局-站段”的管理體制，直接進(jìn)入“鐵道部-鐵路局-站段”的三級管理體制。

    據(jù)鐵道部官方的統(tǒng)計，分局撤銷后，鐵路全路的站段數(shù)量減少了約30%，每年將節(jié)約各項成本11億元。盡管鐵道部曾公開表示分局撤銷后會妥善安置兩萬多名員工，但早報記者了解到的實際情況是，許多一線職工因為不滿最終安置和分配，只能離開崗位自謀生路。“當(dāng)時真正安排好去處的還是科級以上的領(lǐng)導(dǎo)干部，一般職工就是等消息。”周娟告訴早報記者，2005年時，耐不住等待的職工甚至將鄭州鐵路局包圍起來，找領(lǐng)導(dǎo)討要說法。最終，周娟放棄了工作安置，在鄭州緯三路附近開了家飯館。

    評價這樁劉志軍時代動靜最大的改革措施，鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院一位研究員感慨稱：“撤銷分局屬于吃力不討好的改革，效果未必有多好，但在鐵道系統(tǒng)內(nèi)造成的震蕩極大，而且遠(yuǎn)沒有觸及鐵路改革的實質(zhì)。”

    而在社科院規(guī)制與競爭研究中心主任張昕竹看來，對鐵道部而言，類似的內(nèi)部挖潛和改革實為“消極改革”。“在我看來，這些改革都屬于內(nèi)部改革，還缺乏管理體制方面的根本性改革。這些內(nèi)部改革的目的就是為自己贏得時間，延緩體制改革的步伐。某種程度上是在維護(hù)其壟斷的合法性。”

    “表面看來，鐵路系統(tǒng)這些年做得似乎很不錯，一直在努力進(jìn)行內(nèi)部改革，但必須強調(diào)的是，它本來可以做得更好卻沒有做到，鐵路改革延誤存在很高的機會成本。”張昕竹強調(diào)，鐵路壟斷的復(fù)雜性在于，存在行業(yè)壟斷，可鐵路職工的待遇卻沒見得好，“這種狀況與管理者獨斷專行、追求政績的品行有關(guān)。”

    （三）

    2008年再次改革

    因“大部制”不了了之

    在兩次錯失改革機遇后，2008年鐵道部再次站在了體制改革的十字路口，和前兩次一樣，改革的動力同樣來自外部大環(huán)境的變動。

    2008年，基于我國政府部門設(shè)置較多，削弱了政府的決策職能，不利于集中統(tǒng)一管理等原因，國務(wù)院決心開展大部制改革。此時，有關(guān)交通部、民用航空局、郵政局和鐵道部合并成立大交通部的傳聞甚囂塵上。

    讓輿論感到意外的是，2008年3月11日，時任國務(wù)院委員、國務(wù)院秘書長華建敏向全國人大代表遞交的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案（草案）》中，并無鐵道部的身影。即便是在場的部分人大代表，都表示詫異和難以理解。全國人大代表王小同、李汝求和劉富才等人分別在不同場合呼吁澄清保留鐵道部的原委。

    對此，時任鐵道部副部長的陸東福表示，鐵路在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、國土開發(fā)、國防建設(shè)和維護(hù)國家民族統(tǒng)一方面作用明顯，基于國情和鐵路特性，“保留鐵道部，有利于現(xiàn)階段發(fā)揮體制優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、機制優(yōu)勢，集中力量又好又快地辦大事”。

    但全國政協(xié)常委、中央黨校原副校長李君如很快在媒體上透露了另外一個信息。“其實從2007年下半年以后，鐵道部就到處做工作。列舉種種理由，以鐵路具有特殊性為由，要求保留鐵道部。”李君如稱。

    該觀點受到來自鐵路內(nèi)部的反駁。前鐵道部總工程師沈之介告訴早報記者：“鐵道部哪有那么厲害的本事，能夠說服國務(wù)院改變決定的？”另一位稍晚退休的干部則透露，2007年傳出大部制改革消息后，鐵道部內(nèi)部壓力很大，人人自危。就在2008年兩會前，高層領(lǐng)導(dǎo)曾專門找劉志軍和發(fā)改委的領(lǐng)導(dǎo)談話。“劉志軍回來后就私下和大家講了，高鐵的項目很快就要上馬，鐵道部不會撤銷，讓大家放心。”

    除高鐵項目外，2008年的一場雪災(zāi)也為鐵道部找到了保留下來的理由和注腳。2008年1月10日，中國南方地區(qū)出現(xiàn)大面積雨雪天氣。因為恰逢春運期間，鐵路、公路和航空受雪災(zāi)的影響被無限放大。據(jù)媒體報道，最高峰時刻廣州火車站曾滯留聚集近200萬人，由于滯留人數(shù)眾多及時間過長，旅客情緒一度不穩(wěn)定，曾發(fā)生騷動、人踩踏人的事件。

    事后，一位省部級領(lǐng)導(dǎo)公開感慨稱：“如果不是鐵道部從全國各地調(diào)內(nèi)燃機車來廣州，滯留在廣東的旅客就出不去。這次雪災(zāi)充分說明鐵路需要高度集中，鐵道部沒辦法放權(quán)，絕對需要全國統(tǒng)一。”

    盡管不少人大代表曾呼吁鐵道部給出改革的時間表，但在2008年“兩會”落下帷幕后，此事再也無人提起。

    鐵路改革最難邁的三道坎

    “中國鐵路已到非改革不可的地步”

    （四）

    鐵路改革三道坎：

    人員去留、資產(chǎn)去留、

    高鐵狂潮后的巨額債務(wù)

    如果說人事和資產(chǎn)的去留是每次鐵路改革都要破解的難題，那么高鐵狂潮后的巨額債務(wù)則成為當(dāng)下中國鐵路的險窠，制約著整盤改革棋局的進(jìn)退。

    “7.23”事故后，有關(guān)鐵路改革的呼聲再次涌現(xiàn)于媒體報端，包括《人民日報》在內(nèi)的官方媒體都曾建議鐵道部以事故為契機，推進(jìn)改革進(jìn)程。

    不過早報記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，鐵路系統(tǒng)內(nèi)部對改革一事極為謹(jǐn)慎，尤其是人員安排上。“改革就要動人事，幾百萬人的去留問題，不好解決。”一位老干部感慨稱。

    鐵道部官方資料顯示，截至2008年底，鐵路全路職工總數(shù)為205.25萬人，其中干部35.3萬人次，工人165.9萬人。資料還稱，鐵路干部人數(shù)占職工總數(shù)的17.20%，較2007年增加5814人、增長1.67%.除人員眾多外，鐵路的特別組織框架，也無形中增加了鐵路改革的復(fù)雜性和困難度。

    2009年的鐵路公檢法“落地”一案，就已經(jīng)突顯鐵路人事變動之艱難。1982年，鐵路系統(tǒng)內(nèi)部成立了三級鐵路運輸法院和鐵路運輸檢察院，加上在部隊精簡大潮中并入鐵道部的鐵道兵部隊，鐵路從此確立了其囊括軍事和公檢法系統(tǒng)的相對獨立角色。但因為鐵路公檢法系統(tǒng)與相關(guān)法律存在沖突，1987年最高法、最高檢決議撤銷鐵路運輸高級法院和全國鐵路運輸檢察院。

    但誰也沒預(yù)料到，鐵路運輸中級法院、檢察院和各地基層院的改制，卻拖了20年都未能真正解決。“之所以保留基層和中級兩級鐵路司法機構(gòu)，其中的主要阻力是，鐵路部門不同意撤銷。”曾參與鐵路法院改革設(shè)計的原最高法研究室副主任張泗漢透露。

    學(xué)界的普遍觀點是，鐵道部消極推進(jìn)司法改革，根本在于對獨立司法權(quán)的重視。“在辦理刑事案件和‘涉鐵’訴訟中占有極大便利，要鐵路拱手交出這塊行政和司法權(quán)力，難以割舍。”不過該觀點遭到鐵道部內(nèi)部干部的駁斥，不少人向早報記者強調(diào)，之所以拖了20來年，“是因為有些地方政府不愿意接收鐵路的公檢法，主要還是從財政上考慮。”

    這場爭論和拉鋸最終相持了近20年，期間鐵路公檢法系統(tǒng)不斷以爭議裁決刺激著公眾的神經(jīng)。最著名的案例是，2008年一位叫曹大和的農(nóng)民工在乘坐列車途中，因為被懷疑有精神病而被列車長捆綁致死。貴陽鐵路運輸法院的審議結(jié)果是，列車長黃建成因“過失致人死亡罪”被判處有期徒刑2年，緩刑2年。不少人認(rèn)為鐵路法院此案量刑過輕，有偏袒之嫌。

    爭論直到2011年初才有了轉(zhuǎn)向，隨著濟(jì)南、上海和蘭州等地試點的成功，鐵路司法系統(tǒng)的改革已經(jīng)按步驟在各地開展。除司法改革耗費20余年才有轉(zhuǎn)機外，據(jù)早報記者了解，2005年的鐵路分局撤銷一事，也在各地引發(fā)了極大的抵觸情緒，并伴生有不少的沖突事件。鐵路人事變動之艱難，可見一斑。

    “盡管阻力重重，但改制必須進(jìn)行。”原最高法研究室副主任張泗漢感慨稱。

    除人員去留外，鐵路資產(chǎn)的去留也是其改革中的一道難題。

    2011年8月1日，鐵道部財務(wù)司在上海清算所網(wǎng)站公布了2011年上半年主要財務(wù)及經(jīng)營數(shù)據(jù)報告，報告顯示鐵道部總資產(chǎn)已經(jīng)超過3.5萬億元人民幣。公開資料顯示，鐵道部目前內(nèi)設(shè)辦公廳等16個部機關(guān)，下轄18個鐵路局或鐵路公司，中鐵集裝、中鐵特貨、中鐵快運、中國鐵路建設(shè)、鐵道科學(xué)研究院等5個其他企業(yè)以及鐵道部工程管理中心等14個事業(yè)單位，另外鐵道部旗下的廣州鐵路公司和太原鐵路局還分別控股廣深鐵路和大秦鐵路兩家上市公司。這僅僅是中國鐵路系統(tǒng)金字塔頂端的框架結(jié)構(gòu)。

    實際上，在各路局以下，還有很多配套的企業(yè)和公司，而這些難計其數(shù)的公司和資產(chǎn)之和，成為被外界爭議的中國鐵路系統(tǒng)。或許是這個體系過于龐大和復(fù)雜，近幾年來，鐵路內(nèi)部管理一直存在諸多問題，而最為輿論所關(guān)注的，就是國有資產(chǎn)流失以及日益突出的貪腐問題。

    實際上，隨著近幾年高速鐵路項目的大面積啟動，越來越多的鐵路中高層官員被牽扯入貪腐泥潭中。僅2011年以來，包括劉志軍、張曙光和蘇順虎等各級別官員的相繼落馬，再一次敲響了中國鐵路“蛀蟲”難除的警鐘。

    “對于（貪腐）這個問題，我也不知道說什么好。我也不明白，為什么鐵道部會走到這樣一個地步。”原鐵道部總工程師沈之介無奈地告訴早報記者，“其實早在1990年代，朱镕基總理就提醒過鐵道部的同志，高鐵項目一定要節(jié)約節(jié)省，不能亂花錢。”

    如果說人事和資產(chǎn)的去留是每次鐵路改革都要破解的難題，那么高鐵狂潮后的巨額債務(wù)則成為當(dāng)下中國鐵路的險窠，制約著整盤改革棋局的進(jìn)退。

    2003年出任鐵道部部長后，秉承“跨越式發(fā)展”理念的劉志軍大力推進(jìn)高速鐵路建設(shè)。僅2003年至2006年間全國新開工鐵路建設(shè)項目就有130多個，包括時速200公里及以上的武廣、鄭西、石太、京津等11條客運專線和城際軌道交通項目，里程達(dá)3326.7公里。截止到2010年，全國鐵路營運里程達(dá)到9.2萬公里以上，投入巨資的快速客運網(wǎng)總規(guī)模達(dá)到2萬公里以上，一個發(fā)達(dá)完善的鐵路網(wǎng)將初具規(guī)模。鐵道部宣傳材料在評價這些發(fā)展成績時感慨：“這不僅在中國鐵路建設(shè)史上是空前的，在世界鐵路發(fā)展史上也是罕見的。”

    鐵道部在創(chuàng)造這個罕見奇跡的同時，也將中國鐵路牢牢捆綁在巨額債務(wù)上。2011年8月，鐵道部財務(wù)司公布的《鐵道部2011年上半年主要財務(wù)及經(jīng)營數(shù)據(jù)報告》顯示，鐵道部所屬運輸企業(yè)2011年上半年盈利42.9億元，總負(fù)債首破2萬億元，負(fù)債率為58.53%.

    而此前某金融機構(gòu)發(fā)布的《2010年中國交通運輸業(yè)發(fā)展報告》稱，快速增長的債務(wù)融資規(guī)模使得鐵道部門在2009年支付的利息已高達(dá)400億元以上，未來可能超過1000億元。該報告預(yù)計到2012年，鐵道部的資產(chǎn)負(fù)債率將超過70%.

    但中國社科院規(guī)制與競爭研究中心主任張昕竹認(rèn)為，債務(wù)遠(yuǎn)沒有想象中那么可怕。“我不太相信一個鐵路行業(yè)的債務(wù)就可以綁架整個經(jīng)濟(jì)，給中國帶來一場債務(wù)危機，甚至更大的金融和經(jīng)濟(jì)危機。”張昕竹透露，2000年前后他參與國有銀行改革論證時，銀行系統(tǒng)也背負(fù)大量債務(wù)和壞賬，但一樣能取得改革的成功。

    “當(dāng)年國有銀行改革，幾大國有銀行都有很多呆賬壞賬，盡管形成原因很復(fù)雜，但本質(zhì)上講是政策所致，而且因為是一種擱置成本，所以最有效率的解決辦法就是政府買單，即通過政府一次性注資來解決。可以肯定的是，國家?guī)状巫①Y核銷銀行的債務(wù)，肯定要比高鐵債務(wù)多得多，但銀行的債務(wù)問題并沒有影響銀行的改革，更沒有危及什么國家經(jīng)濟(jì)安全。同樣，鐵路的債務(wù)也不會影響鐵路改革，更不會影響什么國家經(jīng)濟(jì)安全，只是需要政府買單而已，僅此而已。”張昕竹告訴早報記者。

    張甚至認(rèn)為，對鐵路負(fù)債的夸大和渲染，是部分人“阻撓改革的借口”。“實際上，這些理由一點都不新鮮，在10年前涉及壟斷行業(yè)改革的時候，鐵路改革就是因為很多匪夷所思的借口而擱淺。為了阻礙改革，很多人甚至?xí)�不斷�?chuàng)造出更多的借口阻礙改革。”

    盡管對債務(wù)嚴(yán)重性持不同觀點，但張昕竹認(rèn)為，鐵路改革必須進(jìn)行，且刻不容緩。

    “中國鐵路改革已經(jīng)拖后了將近20年，現(xiàn)在已經(jīng)到了非改不可的地步。首先要做的，就是破除鐵路政企不分的體制。雖然說這些年來鐵路行業(yè)正是得益于政企合一的體制，在金融危機后分到了最大一塊蛋糕，但是鐵路行業(yè)同時也是政企不分弊端的最大受害者。”張昕竹告訴早報記者，“正是政企不分的管理體制，阻礙了在鐵路行業(yè)引入市場競爭機制。不打破政企不分的體制，引入市場競爭是不可能的。盡管鐵路在一些領(lǐng)域面臨其他交通模式的競爭，但是在很多市場領(lǐng)域，鐵路仍具有市場支配地位。”鐵老大“威風(fēng)猶在，嚴(yán)重制約著資源配置的效率。比如在目前的煤電之爭中，其實背后有部分是‘鐵老大’的問題”。

    “政企不分還導(dǎo)致鐵路內(nèi)部管理失控，這幾年鐵路頻繁出現(xiàn)腐敗案件的重要原因，就是權(quán)力過于集中。由此看來，鐵路必須進(jìn)行體制改革，否則現(xiàn)有的矛盾很難解決。”

    鐵路改革迫在眉睫，而對于改革的方案和手段，張昕竹則認(rèn)為：“我覺得盡管鐵路改革的具體操作方案可以探討，但是其改革基本思路應(yīng)該和其他壟斷行業(yè)是一致的，這也是為世界和中國已有改革經(jīng)驗所證實的，那就是大刀闊斧進(jìn)行行業(yè)管理體制改革，在打破政企合一體制的前提下，打破壟斷引入競爭，建立有效的行業(yè)治理結(jié)構(gòu)。”

    但無論外界如何警示和呼吁，鐵路高層卻態(tài)度謹(jǐn)慎。“鐵路改革不是件簡單的事情，希望社會能夠給鐵道部更多的時間和耐心。”原鐵道部高速辦副主任周翊民告訴早報記者，中國鐵路改革將是漸進(jìn)和較為長期的過程。