自中發〔1997〕11號文件提出“積極推進土地整理,搞好土地建設”以來,已整整十個年頭,“土地整理”越來越多地出現在文頭報端,受到各級政府的高度重視和農民群眾的普遍歡迎。人們不禁要問:十年來的土地整理,究竟給廣大農村帶來了怎樣的變化?對經濟社會的發展產生了怎樣的影響?對于守住18億畝耕地紅線又有著怎樣的意義? 一、土地整理的基本概念和內涵 在不同的文件、不同的文章中經常出現幾個不同的概念,如土地整理、土地開發整理、土地開發、土地復墾、基本農田建設與保護、耕地開發、重大工程等。那么,這些概念之間是什么關系呢?這是必須要明確的問題。“土地開發整理”是約定俗成、被廣泛接受的一個概念,包括土地整理、土地復墾、土地開發。土地整理是對田、水、路、林、村的綜合整治,通過工程和生物措施,改變地塊零散、插花狀況,改良土地,提高土地利用率和生產率,改善生態環境;土地復墾是將生產建設過程中因挖損、塌陷、壓占、污染破壞的土地和自然災害損毀的土地恢復到可供利用狀態的活動;土地開發則是將灘涂、鹽堿地、荒草地、裸土地等宜農未利用土地進行開發利用的活動。而“土地整理”這個概念本身也有廣義和狹義之分,廣義的“土地整理”等同于“土地開發整理”。《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》(國發〔2006〕31號)規定:“新增建設用地土地有償使用費專項用于基本農田建設和保護、土地整理、耕地開發。”基本農田建設也就是基本農田整理,耕地開發則是補充耕地的概念,可以理解為對宜農未利用地的開發和對廢棄地的復墾。因此,這里提出的基本農田建設、土地整理、耕地開發也都屬于土地開發整理的范疇。而土地開發整理重大工程則是一個區域性的概念,最終也要落實到項目上。這樣,概念明確了,內涵清楚了,認識統一了,事就好辦了。 二、在我國開展土地整理的必要性 當前我國農村土地利用中存在兩個關鍵性的瓶頸問題,制約了農村的進一步可持續發展。一是我國農村中小型基礎設施投入嚴重不足。按照現行的財政體制和投資體制,中央政府投資主要負責大中型基礎設施項目,很難直接覆蓋到廣大鄉村,省級政府投資也主要用于同中央投資配套,搞大中型項目,農村中小型基礎設施項目建設的職責主要在基層的縣(市)和鄉鎮政府。很多縣、鄉政府基本上是吃飯財政,連國家投資項目的配套資金都難以真正落實,對農村中小型基礎設施的投入幾乎沒有。農村中小型基礎設施的建設,實際上主要是依靠農民自己集資和投勞。實行農村稅費改革、取消“兩工”(勞動積累工和義務工)后,農村中小型基礎設施投入又大幅減少,農村中小型基礎設施建設則顯得更加薄弱。二是農村土地利用形態破碎、零亂,成為發展現代農業、建設新農村的重要制約因素。我國農業區土地形態體現為破碎、零亂的特點。根據有關資料,我國耕地田塊平均面積為1.3畝,戶均6.1個田塊,田塊破碎程度遠遠高于土地集約利用中等水平國家。田塊過于破碎,就會不可避免地導致田坎、溝渠、道路占地面積大,農業耕作效率降低,生產成本提高,單位面積產值減少,農田景觀破碎、類型單一,土地權屬糾紛增多等。此外,我國農村居民點用地布局混亂、分散無序、粗放利用現象嚴重,土地利用效率低下。 土地整理則是在不加重農民負擔的情況下,由國家直接投資建設農村中小型基礎設施、改善土地利用形態、增加耕地面積、提高耕地質量、改善農業生產條件和生態環境、優化農田景觀的重要途徑,可以為發展現代農業打造一個高質量的基礎平臺。溫家寶總理指出:“開展土地整理不僅可以增加耕地,補充建設用地,保持耕地占補平衡,而且可以改善生產條件、城鄉建設布局和生態環境,促進可持續發展。”由此可見,在我國大力開展土地整理不僅意義重大,而且任重道遠。 三、我國土地整理的基本特征 各國土地整理在內容和目標上都有相通的地方,但因基本國情不同而又各有側重。我國土地整理具有以下幾個基本特征:一是依規依法。土地整理活動必須符合土地利用總體規劃和土地開發整理規劃、土地利用年度計劃,符合《土地管理法》及相關法律法規的規定。二是按項目管理。《土地開發整理若干意見》規定:“政府投資、用地單位和個人履行耕地占補平衡或土地復墾義務,以及社會投資從事土地開發整理活動,都應按項目進行管理,逐步建立多元投資、分類管理、市場運作、社會監督的土地開發整理項目管理機制。”實踐證明,土地整理是一項目標明確、內容復雜的社會經濟活動,實行項目管理有利于對資金、任務、實施、成果和效益等的監督、考核和評價。三是內容綜合、目標多元。從歷史發展的角度看,早期的土地整理致力于改善農林生產經營條件,提高農業產量。此后轉向既重視農業利益,又重視自然環境保護和景觀保持。土地整理的內容不斷豐富,目標呈多元化發展趨勢。四是尊重農民意愿維護農民權益。權屬調整的基本原則是不影響農民土地承包經營權,保證農民承包土地面積不減少,質量不降低,有利于農業生產經營,維護農村集體和農民的切身利益。項目區農民擁有土地整理項目全程知情權、參與權、決策權,決不允許因土地整理增加農民負擔。五是資金“取之于土用之于土”。新增建設用地土地有償使用費、土地出讓金用于農業土地開發部分、耕地開墾費、土地復墾費和耕地占用稅是當前土地整理的主要資金渠道,這些資金來自于實施城市和工業理性發展占用土地之收益,用于建立土地資源補償機制。 |
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