2011年城市規劃師之人口流動遷移和區域協調發展1

    中國地區之間、城鄉之間的經濟差別與人口大規模跨區域流動遷移及其特點密切相關，不同地區人民生活水平和公共服務大體相當是評判區域協調發展的最綜合指標。對人口大量流動遷移條件下實現區域協調發展，要處理好人口集聚和經濟集聚、地區經濟不平衡發展和均衡協調、城市化和新農村建設、控制國土開發強度和空間引導產業等幾個關系問題

    鑒于人口流動遷移對區域經濟發展的影響十分廣泛深刻。筆者借討論區域經濟問題機會從人口流動遷移視角談一些認識和思考，以供進一步探討。

    一、區域經濟差別和人口大規模流動遷移

    中國國情特點之一是地域差異大。改革開放以來，在經濟市場化和區際開放國際開放不斷擴大加深的條件下，不同區域經濟發展差距拉大，相應地，地區之間的人口流動和遷移規模不斷擴大。這種大規模的人口流動和遷移，反映著全國、不同地區的經濟結構、社會結構、生產方式和生活方式的深刻變化。人口、經濟、資源、環境關系的演變，十分深刻地影響著區域經濟和社會發展的各個方面，成為區域經濟發展中極為重要的現實問題和理論問題。這種大規模的人口流動遷移，在中國近30年改革開放和發展條件下，呈現出一些顯著的特點：

    ——人口跨區域大規模流動。這不僅表現為各省市區范圍內的流動，更表現為省際之間，全國東、中、西部之間的大范圍流動。

    ——農村人口向城市大規模轉移。這不僅表現為農村人口就近向城鎮轉移，也表現為從內陸、邊遠地區農村向沿海大中城市轉移。

    ——從短期流動向真正意義上的人口遷移轉變。在初始階段，人口流動以短期的外出務工經商為主，隨著時間的推移和發展的需要，這種人口流動由短期向常年轉變，其中一部分在就業地有了比較固定的職業和住所，轉向真正意義上的遷移。

    ——在時序上，從區際流動為主逐步向城鄉遷移為主轉變。上世紀80年代到90年代初中期，主要是地區間的人口流動，主要動力是經濟先發展地區工業化的拉動，特別是沿海地區鄉鎮企業、外資企業、私營企業和國有企業改制后的加快發展，以及改革開放以后農村人口外出尋求致富門路的推力。上世紀90年代中期以來，在工業化持續推進的條件下，部分地區特別是沿海經濟較發達地區進入了城市化加速期，工業向大城市的工業區和城鎮集聚，人口流動集中表現為從農村向城鎮轉移。

    ——農村人口轉移由就業非農化向市民化轉變。黨的十六大以來，中共中央作出了全面落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的戰略部署，加快了戶籍制度和進城農民身分待遇相關制度的改革，提出了逐步改變城鄉二元結構的任務，從而推動了進城農民向市民的逐步轉變。有人認為，中國正在迎接"人的城市化"，或者說"新一輪城市化的核心聚焦在人的城市化".

    從中國城市化的特點看，十多年前，中國明顯存在著"隱性"城市化現象，即農村勞動力就地轉移現象，上世紀90年代中期以來，隨著大量農民工進城，出現了"假性"城市化現象，就是統計上在城鎮居住半年以上的常住人口相當大數量并未取得市民身分，而是進城從事勞作的"農民工".從發展趨勢看，一方面，隨著發展轉型和城市化的演進，必然要求把這種"假性"城市化轉變為真實的城市化。另一方面，就"農民工"而言，老一代農民工中，相當一部分有著回鄉的意愿，而新一代農民工（所謂"80后一代"）則有著相當強烈的"市民愿望"，他們將以在城市工作和生活為依歸。

    二、幾點認識和判斷

    目前，無論全國還是浙江這樣經濟比較發達的省分，區域經濟的差別都相當大。按照統籌協調發展的要求，應該怎樣認識地區經濟差別，怎樣判斷地區經濟比較協調或所謂"均衡發展"，學術界和實際工作者都有著不同的看法。下面，對幾種觀點作一些分析探討。

    （一）縮小人均GDP差距，實現經濟布局和人口分布大體相當。以人均GDP差距來判斷區域經濟協調狀況，是一種常見的觀點。不少論著引用日本三大都市圈集中了全國65%的人口和70%的經濟來闡述這種觀點。國家發展和改革委副主任陳銘德和副秘書長楊偉民在關于編制全國主體功能區規劃的論述中都明確地指出，我國區域發展不協調的主要問題，一是經濟增長快、經濟集聚多的地區沒有集聚相應的人口，造成各地區間人均生產總值的差距擴大；二是勞動人口與贍養人口在空間上分離，造成地區之間公共服務水平差距過大。他們也都引用日本三大都市圈經濟和人口分布這一事實，來說明經濟布局與人口分布應"大體相當".但人均GDP作為判斷區域協調發展的指標，有三點值得研究：

    一是受自然條件、資源條件和區位條件等諸多因素的影響，人均GDP差距縮小的過程是相當長的，而且"大體相當"的程度也可能會有差異。例如，楊偉民文章中引用的"歐盟由倫敦、巴黎、米蘭、慕尼黑和漢堡等大都市組成的五邊形地區，在歐盟東擴前占20%的領土、擁有40%的人口和50%的生產總值"，據此可以計算出五邊形地區內外人均生產總值的差距為1.5：1；比該文同時引用的日本三大都市圈"集中了全國65%的人口和70%的經濟"可以計算出圈內外人均生產總值差距1.25：1，就有不少的差距。因此，大體相當的量化尺度要因時制宜，保持彈性。

    二是從我國區域經濟發展趨勢看，經濟布局與人口分布的相互關系在動態變化過程中可能會有波動，而不一定是直線式地趨向于"大體相當".例如，在不同地區經濟發展和增長方式轉變過程中，由于經濟發達地區經濟增長方式的率先轉變，勞動密集型產業的向外轉移等因素，可能在一個時期內使這些地區勞動生產率提高的速度比欠發達地區更快，使經濟密度的提高比人口密度的提高更快一些，從而使人均GDP的差距在一個時期內趨于擴大，要經歷這樣一個過程以后，不同地區的經濟布局和人口分布才會較快地趨向于"大體相當".

    三是不同區域經濟布局和人口分布大體相當可能要經歷一個相當長的發展過程，在全國進入相當發達階段以后才能最終實現。

    （二）不同地區居民收入水平大體相當。目前，地區居民收入差距既用來研究分析收入分配問題，也用來衡量地區經濟發展差距。從全國統計數據看，地區之間居民收入差距，比人均生產總值差距小。2005年東部地區與西部地區人均生產總值的差距為2.55：1，城鎮居民可支配收入的差距為1.52：1，農村居民人均純收入的差距為1.98：1.這說明，在經濟活動中，東部地區和西部地區之間，通過相互間的經濟聯系、國家財政轉移支付和人口流動引起的收入轉移等多種渠道，縮小了地區之間經濟生活的實際差距。

    再看浙江省杭州市與麗水市的比較，2005年人均GDP差距為3.68：1，農村居民人均純收入差距為2.14：1，城鎮居民人均可支配收入差距為1.29：1.居民收入差距比人均GDP差距小得多，城鎮居民收入已相當接近。

    通過以上數據比較，可以看出，地區經濟增長作為居民收入增長的基礎，在地區居民收入差距中有所反映；地區間的經濟聯系、區域政策、轉移支付和人口流動等，使地區之間居民收入差距和實際生活水平比人均GDP差距小得多。因此，居民收入水平是判斷地區經濟發展協調程度的重要指標之一。

    （三）人口、經濟、資源環境相互協調。黨的十六大以來，中央提出了科學發展觀和構建和諧社會等一系列重大戰略思想，把"人與自然和諧發展"列為"五個統籌"之一，作為全面落實科學發展觀的一項任務提上了重要日程。這意味著，區域協調發展必須從各地區實際出發，"根據資源環境承載力，現有開發密度和發展潛力，統籌考慮全國人口分布、經濟分布、國土利用和城鎮化格局"，也就是要引導經濟布局、人口分布與不同地區的資源環境承載能力相適應，實現人口、經濟、資源環境的空間均衡，這應是區域協調發展的重要內容和要求之一。

    （四）不同地區人民生活水平和公共服務大體相當。這是最近提出的區域協調發展的一個重要評判標準。2007年7月國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見中，要求形成人口、經濟、資源環境相互協調，公共服務和人民生活水平差距不斷縮小的區域協調發展格局。國家發展和改革委副主任陳銘德在全國主體功能區規劃編制工作座談會上的講話中提出 ，區域協調發展的根本目的是"使生活在不同區域的人民享有大體相當的生活水平和公共服務".楊偉民提出，促進區域協調發展，"是要實現公共服務的均等化、生活條件的同質化，從而實現人民生活大體相當".

    人民生活水平和公共服務大體相當，是一個評判區域協調發展的綜合性指標，在很大程度上反映了下列四項內容。一是人均GDP作為人民生活的經濟基礎條件，與人民生活水平有著相當大的關聯性；二是城鄉居民收入，是人們物質消費和精神生活的經濟來源；三是公共服務均等化，使不同地區居民享受大致相同的就業機會、社會保障、文化、教育、醫療等公共服務，在現代社會居民生活中占有越來越重要的地位；四是良好的生態、環境是提高居民生活質量的必要條件。