2011年城市規(guī)劃師之人口流動遷移和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展2

    黨的十七大報告指出，"縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動。"在工業(yè)大規(guī)模跨區(qū)域流動遷移條件下，實現(xiàn)不同地區(qū)居民生活水平大體相當(dāng)和公共服務(wù)均等化應(yīng)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展最重要的評判標(biāo)準(zhǔn)。

    三、值得關(guān)注的幾個問題

    （一）人口集聚和經(jīng)濟集聚的關(guān)系。從上面的探討可以看出，以人為本，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必然要求人口流動、遷移 、集聚在流向、時間、空間上與經(jīng)濟在不同地區(qū)的集聚和發(fā)展相適應(yīng)，從而實現(xiàn)地區(qū)之間人均發(fā)展水平和生活水平的大體相當(dāng)。進一步看，可以明確以下三點：

    第一，經(jīng)濟增長是區(qū)域發(fā)展和改善人民生活的重要基礎(chǔ)，但增長不等于發(fā)展，增長必須符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。相當(dāng)一部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)受生態(tài)、環(huán)境等條件限制，期望通過經(jīng)濟增長的加速和追趕來實現(xiàn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)，不是合理的選擇和可行的途徑。

    第二，區(qū)域之間人口的流動遷移，是地區(qū)之間協(xié)調(diào)均衡發(fā)展的重要途徑。但這種均衡協(xié)調(diào)單純以人均GDP來衡量是有缺陷和局限性的。縮小不同地區(qū)城鄉(xiāng)居民收入水平的差距，實現(xiàn)人民生活和公共服務(wù)水平大體相當(dāng)，應(yīng)是根本的要求。

    第三，要把較短期的、城鄉(xiāng)擺動式的人口流動轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲�意義上的人口遷移，使大量"農(nóng)民工"，城市里的"外來建設(shè)者"在流入地落戶定居，促進外來人口本土化和農(nóng)民工市民化。

    （二）地區(qū)經(jīng)濟不平衡發(fā)展和協(xié)調(diào)均衡的關(guān)系。不同地區(qū)的經(jīng)濟總量、經(jīng)濟密度、人口密度和開發(fā)強度這四項應(yīng)是不平衡發(fā)展，應(yīng)隨著不同地區(qū)發(fā)展條件的差異而理性地合理拉開差距。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，一是要求經(jīng)濟布局與人口分布相協(xié)調(diào)，促進不同地區(qū)人均發(fā)展水平和生活水平相對均衡；二是要求經(jīng)濟布局、人口分布與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，促進人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡；三是嚴(yán)格控制國土開發(fā)強度，實現(xiàn)人與自然和諧相處，促進全部國土自然生態(tài)、環(huán)境的均衡協(xié)調(diào)。

    通過以上四方面不平衡發(fā)展來實現(xiàn)三方面相互聯(lián)系、相輔相成的相對均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，有兩個至關(guān)重要的問題需要解決：一是從全國整體戰(zhàn)略部署出發(fā)，實施區(qū)域不均衡發(fā)展戰(zhàn)略，形成符合不同地區(qū)實際條件的發(fā)展路徑和開發(fā)功能，促進不同地區(qū)的差異化發(fā)展；二是無論那一類地區(qū)都要嚴(yán)格控制開發(fā)強度，提高集約發(fā)展水平，改變許多地區(qū)目前開發(fā)強度過大的問題。

    （三）城市化和新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系。新農(nóng)村建設(shè)的空間當(dāng)然是在農(nóng)村，建設(shè)內(nèi)容包括發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，培育現(xiàn)代農(nóng)民，完善農(nóng)村公共服務(wù)，改善農(nóng)村、農(nóng)民生產(chǎn)和生活條件，建設(shè)農(nóng)村新社區(qū)等。同時，在現(xiàn)代社會經(jīng)濟條件下建設(shè)新農(nóng)村，是以城市化為主導(dǎo)的，要以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)，特別是要轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口和勞動力。如果全國城市化水平從2006年43.9%提高到65%-70%，還將有3億多農(nóng)村人口進入城市，農(nóng)村人口將減少到4.5億左右，再加上農(nóng)村人口在農(nóng)村范圍內(nèi)流動和集聚，農(nóng)村人口分布和空間開發(fā)格局將發(fā)生很大的變化。可見，新農(nóng)村建設(shè)，不僅在戰(zhàn)略思想和政策上要以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)，而且要從城市化視角來處理新農(nóng)村建設(shè)中的許多問題，特別是要從城市化進程和城鄉(xiāng)關(guān)系變化動態(tài)上來促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的互動和協(xié)調(diào)，促進城鄉(xiāng)之間和農(nóng)村地區(qū)人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡；要在農(nóng)村人口流動遷移和城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系變化條件下，前瞻性地籌劃農(nóng)村人口集聚和居民點、新村莊的規(guī)模、布局和建設(shè)要求。防止囿于現(xiàn)狀和受現(xiàn)有條件制約，不重視從動態(tài)上處理好近、中期發(fā)展建設(shè)與長遠(yuǎn)發(fā)展建設(shè)及與空間資源合理開發(fā)利用的關(guān)系。

    （四）經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和人口流動遷移的關(guān)系。經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變涉及經(jīng)濟、社會發(fā)展的方方面面，這里，僅從經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變引發(fā)勞動力供求數(shù)量和結(jié)構(gòu)變化角度探討與人口流動遷移的關(guān)系。以浙江為例，據(jù)2000年人口普查數(shù)據(jù)，杭州、寧波二市常住人口比戶籍人口多121萬人；衢州、麗水二市常住人口比戶籍人口少63萬人。近幾年來，這種流入流出狀況還在進一步發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計部門數(shù)據(jù)，2001-2005年5年中，杭州市外來常住人口又增加了25.19萬人，而衢州、麗水實施人口"外遷內(nèi)聚"政策，使外出人口繼續(xù)增加。據(jù)中共衢州市委宣傳部調(diào)研，全市118萬農(nóng)村勞動力中，有40余萬外出務(wù)工，占農(nóng)村勞動力的34.3%.今后這種趨勢如何發(fā)展，很大程度上取決于經(jīng)濟發(fā)展方式。如果杭州、寧波勞動密集型產(chǎn)業(yè)數(shù)量繼續(xù)擴張，外來勞動力和人口繼續(xù)較多地增長；如果經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變進程加快，大量勞動密集型產(chǎn)業(yè)被技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)替代，勞動生產(chǎn)率大幅度提高，外來勞動力和人口流入就會相對減少，而勞動者素質(zhì)則要求相應(yīng)地提高。就衢州、麗水而言，致力于生態(tài)的保護和生態(tài)經(jīng)濟的發(fā)展，將會使人口密度繼續(xù)適度下降，更好地實現(xiàn)人與自然和諧相處，實現(xiàn)人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡。

    （五）空間引導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系。這是政府推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一個著力點，也是在推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中正確處理政府引導(dǎo)和市場作用關(guān)系的一個關(guān)鍵問題。總的說，無論是全國還是一個局部區(qū)域，都要在國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和國土空間開發(fā)總體謀劃的前提下，著眼于解決經(jīng)濟發(fā)展中所面臨的人口、經(jīng)濟與資源環(huán)境挑戰(zhàn)，同時著眼于增強經(jīng)濟國際競爭能力，以合理開發(fā)空間資源為前提，通過科學(xué)的空間規(guī)劃，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和合理集聚。為此，要處理好以下三個問題：

    ——確立和實施以空間引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的理念。所謂空間引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，就是要深入研究一個地區(qū)的空間資源、相關(guān)經(jīng)濟社會條件和區(qū)位條件，研究提出該地區(qū)適宜發(fā)展、不宜發(fā)展、不準(zhǔn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，并與一定時期產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的要求緊密結(jié)合，相應(yīng)確定不同空間地域的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件和政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展的措施。這樣，一是政府可以有效利用資源在不同空間地域為投資主體營造良好環(huán)境；二是可以適應(yīng)市場配置資源的要求為投資主體提供理性選擇的機遇；三是在空間資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展上可以保持必要的彈性，實現(xiàn)空間開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)的良性互動。

    ——按可持續(xù)發(fā)展的要求，堅持和實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局與自然條件、生態(tài)平衡、環(huán)境保護的協(xié)調(diào)。

    ——統(tǒng)籌規(guī)劃城市（鎮(zhèn)）化格局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局的關(guān)系。正確選擇以城市化為主導(dǎo)的空間發(fā)展模式，合理確定不同地區(qū)的城鎮(zhèn)體系和城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)。在一個大的區(qū)域范圍內(nèi)，有都市帶、城市群、不同功能的大中小城市、城鎮(zhèn)等級規(guī)模和空間聯(lián)系；在一個比較小的區(qū)域，如縣域，主要是城鎮(zhèn)體系和城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)以及它們之間的空間聯(lián)系。這樣，空間發(fā)展模式、空間結(jié)構(gòu)、城市功能、城鄉(xiāng)空間聯(lián)系在很大程度上決定了產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)布局和城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)分工和產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，從而使中心城市服務(wù)功能的強化和服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，工業(yè)區(qū)的布局和產(chǎn)業(yè)選擇及其準(zhǔn)入條件，農(nóng)業(yè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)特色以及有利于城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局，都可以較好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有序發(fā)展。