2010年城市規劃師規劃實務輔導：控制性詳細規劃的立法

（1）國內控制性詳細規劃立法的現狀
　　目前我國控制性詳細規劃屬于規劃部門編制的技術文件，其審批也是由各城市人民政府進行，尚達不到法律條文的地位。這樣，在管理中就不可避免地迫于各種壓力而進行不斷調整。許多城市開始在控制性詳細規劃的基礎上制定《土地使用與建筑管理技術規定》，并在《城市規劃條例》中確定其在城市規劃編制體系中的地位。上海市在規劃管理實踐中，對各時期各類用地實際建設容量作了抽樣調查，結合控制性詳細規劃的實施，就用地分類、建筑面積密度、建筑密度、沿街建筑高度、建筑間距等控制指標進行了初步研究，嘗試把控制性詳細規劃的技術文件轉化成地方法規，并相應編制《城市規劃條例》，明確控制性詳細規劃編制的地位與作用。1983年編擬了《上海市土地使用管理規定（草案）》，并在重點地區、重點項目的規劃管理中試行，取得了一定效果。
　　目前我國不少大城市都有《土地使用與建筑管理技術規定》，其中較完備的有北京、上海、廣州、廈門、南京、天津等地的技術規定，其內容大體都包括以下幾方面：
　　①總則
　　②建設用地分類和適建范圍
　　③建筑容量控制指標
　　④建筑間距
　　⑤建筑物退讓
　　⑥建筑物高度控制
　　⑦綠地控制
　　⑧特別地區的補充規定
　　⑨附則
　　（2）我國控制性詳細規劃的立法要求
　　①加強控制性詳細規劃的法律支撐
　　國家的《城市規劃法》應當規定控制性詳細規劃編制、審批、變更的程序與權限，規劃編制、管理與監督的體制，明確解決爭議的仲裁機構，公眾參與的方式，賦予控制性詳細規劃以明確的法律地位。
　　②加強控制性詳細規劃的體制支撐
　　規劃的公眾參與。市場經濟條件下，利益主體呈多元化，要使決策能夠得到最廣泛的支持，就必須實現公開決策、民主決策。只有公眾參與，才能體現社會公平。公眾參與包括規劃制定前的公開告示征求意見，規劃執行過程中的聽證和不同意見的仲裁等。
　　規劃工作的體制。必須處理好規劃管理、規劃制定和規劃監督三者的關系。規劃管理是規劃的執行機構，一般是規劃局，它的職權是法定的，其職責是依法行政。規劃的制定是個立法過程，首先由政府組織規劃的編制，這是政府行為，一般是由規劃設計院承擔，然后經過法定程序審批后才有一定的法律效力。
　　③增強控制性詳細規劃的技術支撐
　　規劃是對城市未來較長時間發展的控制與預測，城市發展有較多的不可預測的因素，規劃應有一定的彈性，而法律具有嚴肅性和確定性。控制性詳細規劃的控制指標既有控制性指標，又有指導性指標，指導性指標由于有一定的不確定性，不宜立法。控制性指標用地性質，停車泊位及其他需要配置的公共設施也有一定的兼容性和彈性，也不宜嚴格立法。因此，提高技術人員的專業水平，針對不同地段，不同情況，制定切實可行的規劃，立法后才有嚴肅性。
　　④完善控制性詳細規劃的程序支撐
　　控制性詳細規劃之所以經常迫于壓力被修改，其關鍵在于沒有構成一定的立法程序，用較為嚴格的修訂程序來限制政府官員，開發商以及其他相關人員。應通過立法構架、咨詢范圍、公眾參與、審定修訂等過程給予政府官員、規劃委員會、規劃局、公眾不同的權力，使之相互制約，相互依存。
　　（3）我國控制性詳細規劃階段的立法構建
　　①采取“法規＋控制性詳細規劃”的綜合控制方式
　　通則式的開發控制具有透明和確定的優點，但在靈活性和適應性方面較為欠缺。判例式的開發控制具有靈活性和針對性，但也難免會存在不透明和不確定的問題。由于通則式和判例式的開發控制各有利弊，建議我國采用綜合控制型即“法規＋控制性詳細規劃”的綜合方式。
　　②在城市規劃條例中明確控制詳細規劃的法律地位及編制審批修改和公眾參與的方式
　　根據《城市規劃法》和《規劃編制辦法》，由各地方立法機關制定《城市規劃條例》，在《城市規劃條例》中賦予控制性詳細規劃以確定的法律地位，并通過人大審批立法，用法律形式肯定下來，轉化為地方法規。如《深圳市城市規劃條例》第十一條規定：“城市規劃編制分為全市總體規劃、次區域規劃、分區規劃、法定圖則、詳細藍圖五個階段。”，確立了以法定圖
　　則為核心的深圳城市規劃新體系。在《城市規劃條例》中明確控制性詳細規劃的審批、變更的權限，明確爭議的仲裁機構，成立規劃委員會負責城市綜合規劃以及各專項規劃的審定；成立上訴委員會聽取各方面的意見，協調不同利益主體的關系，接受不同利益主體的上訴；由規劃局負責方案的實施與城市規劃的日常管理；確定公眾參與的方式，包括規劃制定前的公開告示征求意見，規劃執行過程中的聽證和不同意見的仲裁等等。
　　③制定城市規劃建設管理技術規定作為地方法規指導控制性詳細規劃的編制
　　編制《城市規劃建設管理技術規定》，通過法律程序確認其技術條款的法律效力。技術條款中必須嚴格立法的內容主要有：土地使用性質及其相容性；土地開發強度，主要為容積率與綠地率指標；道路交通組織；城市公益性基礎設施與生活配套設施的安排。借鑒美國區劃的技術，給予規劃一定的彈性，制定“發展權轉讓”條例和“獎勵”條例。借鑒英國的《特別開發規則》，界定特別開發地區（市中心區、生態敏感地區）由特定機構來管理，給予特定的開發控制條款。
　　④法定圖則與工作圖則相互支撐
　　控制規劃的任務是：在總體規劃的基礎上，對城市土地使用性質、人口分布、公共設施和基礎設施的配置、土地開發強度、環境要求等作出具體安排，提出建筑適建規定。根據不同城市的規模，圖紙比例可在1/5000與1/2000之間。法定圖則在控制規劃基礎上根據地方法規的規定編制，具有相當于地方法規的法律效力，是控制規劃的法律表現形式，控制規劃的演繹和轉化。法定圖則應當明確而肯定地表明用地的使用性質和各類用地的使用強度，以保證各類土地內部的互補性和相鄰土地的相容性；保證基礎性、公益性用地不被侵占，其他用地適應市場機制；保證城市合理的容量。法定圖則可以分片進行，先做成草案公布，廣泛征求意見，同時開始試行，經修改后批準施行。
　　法定圖則是規劃管理的基本依據，實施規劃意圖的主要手段，是規劃編制、規劃立法和規劃實施管理三者的結合點。控制規劃由于其圖紙、文字繁多，其圖紙和解釋性說明本身并不能直接成為法定圖則，而只宜作為技術文件，成為法定圖則的說明和技術支撐（注：深圳的法定圖則定位于控制性詳細規劃層面，而這里的法定圖則則定位于控制規劃即相當于分區規劃的層面，適用于一般大城市；對于小城市而言，可以直接在控制性詳細規劃的基礎上提煉成法定圖則）。
　　法定圖則是對城市發展進行管理的最基本、也最重要的法規性文件，應由有關的地方法規規定其法律地位、作用和審批、修改等程序，確保其法律效力的嚴肅性。
　　控制性詳細規劃是對各個地塊的使用性質、建筑容量、工程管線和各項控制指標的詳細規定，為規劃管理提供更為具體的技術支撐。圖紙比例不小于1/2000，控制性詳細規劃應成為規劃實施管理的工作圖則。
　　工作圖則是規劃管理部門日常進行規劃實施管理的工作依據，是法定圖則的細化、補充和技術支撐。工作圖則就是經過規定程序審批的控制性詳細規劃的圖紙和文本。工作圖則的土地分類可以是“國標”的小類。
　　工作圖則是一種城市規劃實施管理導則。用法定圖則把必須管的管住；而工作圖則是在遵守法定圖則的前提下，給行政管理以適當的靈活性，既便于操作，又可通過行政管理彌補法定圖則之不足。
　　控制規劃由人民政府規劃行政主管部門組織編制，報同級人民政府審批；法定圖則由人民政府規劃行政主管部門組織編制，報同級人大常委會或其授權的機構審批。市域內其他城鎮的控制規劃除另有規定者外，由市規劃行政主管部門或縣級人民政府組織編制，報同級人民政府審批；法定圖則報市人民政府審批。變更按原審批程序報批。
　　控制性詳細規劃的成果——工作圖則由市規劃行政主管部門或縣級人民政府組織編制并審批，報法定圖則的審批機構備案。但控制性詳細規劃必須根據控制規劃編制，工作圖則不得與法定圖則抵觸。