金路名師解答：申論最新熱點-政府轉型須明確四大理念

金路首席培訓師李祖華

推進政府轉型是貫徹落實黨的十七大報告提出的“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的重要體現。最近，黨的十七屆二中全會強調，“深化行政管理體制改革是發展社會主義市場經濟和發展社會主義民主政治的必然要求，是政治體制改革的重要內容。”就我國情況而言，政府轉型既是經濟改革的深化，也是新時期政治體制改革的重要起點。當前，推進政府轉型，需要明確以下幾大理念。
　　■理念之一:政府轉型的基本趨勢是公共服務職能不斷發展并成為核心職能
　　一般來說，世界各國都經歷了政府轉型過程。在市場經濟國家，早期的政府職能范圍非常有限，基本定位在“守夜人”的角色，市場機制這只“看不見的手”承擔了調解社會經濟供求關系職能。隨著19—20世紀初資本主義經濟危機的頻繁爆發，“市場失靈”的問題受到普遍重視，這些國家的政府逐步擴大了宏觀調控、調解收入分配、維護公平競爭以及解決信息不對稱等問題的職能。1960年代中期以后，經濟滯脹問題凸現，市場經濟國家的政府大規模干預經濟帶來的“政府失靈”問題成為新的焦點，結果引發了國有經濟私有化的浪潮，并突破了一些傳統上被認為屬于自然壟斷的領域，如電力、電信行業等。至此，這些國家的政府職能重點轉向公共服務領域并趨于穩定，反映在公共支出結構上，轉移性支出以及有關社會保障、醫療、教育等福利性支出成為主體部分。
　　從市場經濟國家政府轉型的簡要描述中可以看出，政府轉型的基本趨勢是公共服務職能不斷發展并成為核心職能。而政府轉型的核心是如何處理好政府與市場的關系，使政府和市場能夠有效克服自身的缺陷，發揮彼此不能或難以相互替代的功能，實現政府與市場功能的良性互動。這是現代公共服務體系賴以形成的基本前提和制度基礎。
　　與市場經濟國家政府轉型的過程相比，實行計劃經濟體制國家的政府轉型盡管在調整政府與市場的關系上表現出共性，但轉型的起點和走向則呈現出不同的軌跡。由于計劃經濟體制下政府全面控制經濟運行，政府轉型所面臨的初始問題是“政府失靈”而不是“市場失靈”問題。市場經濟國家的政府轉型是由不干預市場運行，到通過擴大公共服務來調整政府和市場的關系；而計劃經濟國家的政府轉型則是通過縮小政府干預經濟的范圍，在培育和發展市場的同時，向主要提供公共服務轉變。這樣，在政府轉型過程中往往會出現不同的“矯枉過正”情形，市場經濟國家更有可能發生政府“干預過度”的問題，計劃經濟國家可能產生“市場扭曲”的問題。
　　就我國的情況來說，經過30年的改革開放，盡管市場經濟體制已經初步形成，但在政府與市場的關系方面，政府職能的“越位”、“缺位”、“錯位”現象依然存在。從政府的公共支出結構看，經濟建設仍然占有主導性地位，成為制約公共服務供給的重要因素。從經濟運行狀況看，行政性壟斷的廣泛存在，既導致了不公平競爭，也抑制了市場活力，增加了社會公共服務成本。從體制方面看，政府在許多領域依然承擔著決策者、生產者、監控者等多種角色，集裁判員與運動員于一身，制約了政府職能向公共服務轉型的進程。
　　■理念之二:必須把維護公平正義作為基本價值取向
　　公平正義是人類社會進步的基本價值取向，是堅持“以人為本”發展觀的重要體現。因此，在建設公共服務體系和和諧社會過程中，政府轉型必須把維護公平正義作為基本價值取向。
　　需要指出的是，在我國走向市場經濟的過程中，“效率優先、兼顧公平”曾經被作為分配制度改革的基本原則提出，近年來開始受到不少質疑。對此應該作具體分析。一是要考慮到改革的初始背景是分配領域中的平均主義窒息了社會活力，而且平均主義只強調結果均等，否認不同個人、群體的貢獻，實際上是不公平的。二是當時提出的效率與公平具有不同指向，效率是與市場資源配置機制相聯系的，選擇了市場也就選擇了效率；而“兼顧公平”主要是為避免因市場效率引致分配結果差距過大，其內涵與今天我們一般說的社會公平正義有很大不同。三是當時改革主要是在經濟領域，政府轉型主要在微觀“搞活”經濟方面，分配差距過大以及其他社會公平缺失問題還沒有充分顯現。因此，我們今天面臨的問題與當初的改革原則本身沒有必然聯系，但由于政府轉型相對滯后以及實踐中存在對改革原則的扭曲或片面理解，致使人們在公平與效率問題上產生了較大的分歧。
　　根據改革進程的深化與社會認識水平的提高，應該說，社會發展中的公平與效率問題不是非此即彼的選擇問題，選擇的側重只是隨著主要矛盾的變化才出現的，最終則是要實現二者的平衡，從而推動社會進步與和諧。十七大報告提出，“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平”，反映了黨在公平與效率關系上認識的深化。需要明確的是，政府與市場的功能是不同的。市場運行必然以效率為取向，這是市場機制的本質屬性；市場運行也要求公平(競爭規則、秩序的公平)，但市場本身并不能完全提供這種公平。政府雖然在促進社會經濟效率方面有重要作用，但這種作用主要是通過市場環境的改善而間接實現的，不是政府直接追求微觀效率。政府在價值取向上必須堅持維護社會公平與正義，這是政府作為公共權力受托者的本質屬性。30年改革開放的巨大成就，不是源于政府堅持了“效率”原則，而是在于政府放棄了直接追求效率，把效率機制交給了市場，逐步把工作重心轉移到改善市場環境、促進公平競爭等方面。在這個意義上可以說，市場提供效率，政府維護公平正義，應該是我國市場深化改革和政府轉型的基本價值取向。
　　■理念之三:從經濟建設型政府向公共服務型、社會管理型政府轉變
　　傳統計劃經濟的基本理念是將公共利益、公共所有、公共管理等同起來，政府作為公共利益的代表是控制經濟社會的唯一主體；同時，由于否定市場，市場也就不在公共利益的考慮之中。雖然我國目前已經基本形成了市場經濟體制，但傳統體制及其理念的慣性依然存在，這在一定程度上制約了政府功能的科學定位。
　　在現代市場經濟條件下，公共利益是政府、社會公眾和市場的共同需求，也是各類主體通過分工與合作共同來維護的；財產的公共所有不再是實現公共利益的唯一選擇，非公有產權在基本制度規范下同樣可以實現公共利益；公共管理無論在范圍上還是在參與主體方面都具有廣泛的社會性。在這個意義上，政府轉型不僅要處理好政府與市場的關系，而且要處理好政府與社會、公有產權和非公有產權的關系。這就必然要求我們高度重視政府功能的科學定位問題。
　　政府功能的科學定位首先取決于政府轉型的方向。在經濟社會轉型期的不同階段，我們先后提出過，政府從直接管理向間接管理轉變，政府調節市場、市場引導企業，政府要從經濟建設型政府向公共服務型、社會管理型政府轉變。這種情況表明，在政府轉型的方向上，社會存在廣泛的共識，并且這種共識在不斷深化。問題在于，如何將這種共識貫徹到政府功能定位之中。例如，政府直接控制企業究竟是以公共服務功能為主還是以“保值、增值”為主？政府的公共投資是以政府“經營”為主還是以政府監控下社會經營為主？公共服務是“政府提供什么，社會就消費什么”，還是應充分反映社會需求、接受社會評價與監督？等等。這些認識問題不解決，政府轉型就會停留在抽象的口號上，目前政府職能存在的“錯位”、“缺位”和“越位”的現象就難以消除。
　　■理念之四:建立有效的權力制約與監督制度是政府轉型的關鍵
　　在傳統的計劃經濟體制下，政府之間、政府部門之間基本不存在獨立的經濟利益，雖然黨政干部并非沒有利益追求，但追求機制主要是取得“上級”對自己執行決策結果的認可。然而，在向市場經濟轉軌的過程中，行政性分權和市場機制作用的擴大，不僅使政府及其部門之間具有了相對獨立利益，而且也使權力與市場“交換”的可能性大大增加。政府及其部門利用經濟資源的控制權為本地區、本部門謀利的動機日益增強，政府職能轉變由原來主要受傳統觀念制約逐步演變為主要受利益得失的制約。如果說計劃經濟時期地方和部門利益基本通過與“上級”討價還價方式實現，那么在走向市場經濟條件下，對市場的控制或“干預”程度則直接決定“獲利”的程度。政府職能轉變意味著政府大幅度減少直接配置資源和控制市場運行的權力，同時也意味著不同層級政府及其部門原有利益的損失。在這種情況下，推進政府轉型的關鍵是要建立和不斷完善對權力的制約與監督機制。
　　建立和完善權力制約與監督機制，首先是要在權力運行中貫徹法治原則，即堅持依法行政。政府依法行政是防止政府濫用權力、維護公民基本權利和利益的基本要求。只有政府依法行政，政府權力才有可能被限制在合理范圍之內，實現向公共服務型政府轉型。其次是堅持行政公開，“透明”行政，避免“暗箱”操作。第三是完善政府行政的橫向監督機制。橫向監督機制有利于克服政府層級之間信息不對稱的弊端，是公共權力運行真正符合社會需求的保障。因此，完善政府行政監督，不僅要加強權力機關、行政監察機關、司法機關等專門機關的職能監督，而且要形成包括群眾組織、新聞媒體以及公民個人監督在內的廣泛社會監督機制。第四是加強反壟斷機制的建設。轉型期的壟斷具有明顯的權力與市場相結合的特征，同時又有與傳統社會主義相聯系的國有經濟理念和所謂資源稀缺性、自然壟斷性等支撐“依據”，但實際上在壟斷集團的利益驅使下，往往演變為集團轉嫁經營成本和謀取超額利潤的工具。反壟斷的要害在于引入權利平等的競爭者，如果一定要堅持壟斷，就必須把壟斷部門置于公開的社會監督之下。