熱點時評：如何凸顯“倒逼”信息公開力量

    推動政府信息公開,厘清公眾知情權與真實國家機密的界限至關重要。盡管邊界尚需明晰,需要兩法之間的協調,但作為司法解釋仍需盡職于“解釋”的功能,如此才能凸顯司法“倒逼”信息公開的力量。

　　本月30日是最高人民法院向社會公眾征求《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定(征求意見稿)》意見的截止日期。這是自2008年5月1日《政府信息公開條例》實施以來,司法系統首次出臺專門的司法解釋草案,旨在對日益增多的政府信息公開行政案件予以指導和規范。根據目前所收集到的意見來看,征求意見稿第11條所列舉的“人民法院應當認定為屬于不予公開范圍”的規定成為最具爭議的條款,國務院法制辦官員直言“何為影響穩定的信息,很難劃分”。

　　《條例》的出臺,一度被評價為“推進中國法治化進程的加速器”。然而一年多過去了,政府信息公開依舊徘徊在“為與不為”之間。早前北京大學公眾參與研究與支持中心的調查報告顯示,《條例》實施一周年之際,全國只有9個省份、6個部委被認定為及格。選擇性公開成為一種趨勢,政府公開的信息絕大部分不是公眾迫切希望得到的信息;而公眾希望得到、了解到的信息,政府卻沒有完全公開。同一信息能否公開,在不同地區之間有著截然相反的答案,而這又取決于行政機關的自我意識。

　　《條例》賦予了公民、法人或者其他組織對于政府信息公開中的具體行政行為不服,依法提起行政訴訟的權利。這曾經被稱為“用司法訴訟倒逼政府信息公開”,不少人寄予厚望。自去年5月,湖南省汝城縣自來水公司退休職工黃由儉起訴相關部門信息不公開,成為全國“政府信息公開第一案”后,全國起訴政府部門要求信息公開的各類案件紛至沓來,但現實仍然是,多數“信息公開之訟”均以法院的拒絕受理或原告的敗訴而告終,立案難,勝訴更難。今年7月,首例法院依據《條例》終審判決政府敗訴的案件,終于邁出了艱難的一步,卻陷入了“判決結果能否執行,如何執行”的爭議。法院的判決只是從程序上明確了政府行為的違法性,但能否最終實現公民的實體權利(即獲悉相關信息)依舊存疑。

　　此次征求意見稿的公布,顯然是為了明確法院對政府信息公開行政案件的處理原則,也凸顯司法“倒逼”的力量所在,而不能讓信息公開完全取決于行政機關的自我意識,進行意愿性選擇。于是,受理何種“不予公開”案件就成了力量強弱的風向標。有評論指出,“讓人感覺,政府機關有多少個理由不予公開信息,法院就有多少個理由不受理或駁回訴訟請求”,頗有量身定做之感,因此,第11條多達6項的“不予受理”理由,受到爭議不足為奇。尤其是條文使用一些本來就已經模糊的字眼,實際上是把定性的權力又轉交給行政機關,讓他們決定什么是“影響正常行政管理活動和行政目的實現”、什么是“危及社會穩定”等等,這樣,恐怕只會使得相關規定在實踐中變得愈發模糊。

　　推動政府信息公開,厘清公眾知情權與真實國家機密的界限至關重要。正是如此,此次最高法首次明確政府信息公開“保密”的邊界,顯得議題重大。然而眾所周知,司法解釋的功能并非另立新法,而只是對現行法的釋疑,要求用詞精準、到位的同時,還必須忠于上級立法。目前我國立法,信息公開與信息保密之間的關系失衡,已有多番論證。《保密法》屬于國家法律,《條例》則屬于行政法規,層級而言,后者屬于下級法,但根據“新法優于舊法”原則,后者又屬于新法。公眾知情與真實國家機密的界限,在法律層面尚且存在爭議空間,要求司法解釋能夠超脫二者而自成一派,顯然有點強人所難。

　　盡管國家秘密與公民知情權的邊界尚需明晰,需要兩法之間的協調,但作為司法解釋仍需盡職于“解釋”的功能,如此才能凸顯司法“倒逼”信息公開的力量。