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    近日，行政訴訟法修改國際研討會在上海召開。以中國政法大學終身教授、中國法學會行政法學研究會會長應松年主持制定的行政訴訟法修改稿為基礎，四十多位來自全國的行政法學家對行政訴訟法修改中的重大問題進行了討論。

    《法制日報》記者獲悉，應松年版行政訴訟法修改稿建議：擴大行政訴訟受案范圍，關于初任公務員報考錄用以及公務員被辭退、開除等涉及公務員身份喪失的爭議，應納入受案范圍。

    擴大受案范圍

    目前，行政法學界和實務界中已經(jīng)產(chǎn)生數(shù)份行政訴訟法修改建議稿。應松年版是其中之一。

    從1990年10月1日開始實施的行政訴訟法，至今已走過了21個春秋。隨著“民告官”案件的增多，行政訴訟的司法環(huán)境已然發(fā)生了巨變。

    在一系列與社會需求不相適應的規(guī)定中，行政訴訟法的受案范圍最受爭議。關于應將抽象行政行為納入人民法院受案范圍的建議聲音，早在多年前就此起彼伏。

    中國政法大學副校長馬懷德說：“現(xiàn)在的大趨勢應該是，可以直接對規(guī)章以下的規(guī)范性文件提起訴訟，如果這個規(guī)范性文件或者規(guī)定已經(jīng)對當事人產(chǎn)生了利益上的侵害。”

    與會多位學者認為，內部的人事管理決定，也可以作為行政訴訟提起的事由，而此次提交會議討論的應松年版修改稿的一大亮點也正在于此。

    湖北行政學院教授方世榮認為：“關于初任公務員報考錄用以及公務員被辭退、開除等涉及公務員身份喪失的爭議，應納入受案范圍。以公務員報考錄用為例，當事人此時通常還未進入公務員隊列，作為普通公民與行政機關的爭議應當可訴。但若他在已經(jīng)成為公務員后因干部任免等問題與所在行政機關發(fā)生爭議，問題就不會如此簡單，畢竟要涉及到組織部門等，再加之公務員范圍較廣，不僅僅涉及行政機關公務員，因此不宜將所有公務員與其單位的爭議，都納入受案范圍。”

    馬懷德認為，內部行政行為應規(guī)定原則上整體都可訴，但是要排除某些行為，如行政機關所作出的獎懲任免決定是不能訴的。除此以外，如涉及薪金、社會保障、福利待遇等的其他人事管理決定都是可訴的。

    復議機關是否當被告有爭議

    根據(jù)行政訴訟法，經(jīng)過復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告。

    實踐中，復議機關為了避免自身成為行政訴訟的被告或國家賠償?shù)牧x務機關，出現(xiàn)了這樣一種不正常現(xiàn)象：對于其受理的復議案件，明知具體行政行為違法或不當，卻仍然作出維持決定。

    針對存在的問題，有學者提出，應加重復議機關的外部法律責任，對經(jīng)過復議的案件，無論復議機關是否“改變”，只要提起訴訟，“一律”將復議機關作為被告。

    對此，與會學者中則有不同看法。“復議機關為了怕當被告而不改變錯誤的行政行為，這種情況多不多？目前沒有數(shù)據(jù)來支持。”全國人大常委會法工委行政法室處長童衛(wèi)東說。西北政法大學教授王周戶也認為，行政復議的核心功能是解決行政爭議，因此，不以復議機關為被告應該更符合制度設計功能的性質。

    馬懷德則表示，曾接觸過一些行政機關，他們在所有的復議案件中都傾向于維持原來的行政行為，即使明知它有錯。由于擔心改變后會將自己推向被告的位置，就都采取了維持的方法。“這是現(xiàn)行復議制度所埋下的禍根。我認為此條修改必須跟行政復議制度的改造和行政復議法修改結合起來。”

    馬懷德認為，應該讓復議機關轉變角色，變?yōu)檎嬲�的救濟裁判機構。復議決定只包括：駁回申請、撤銷或撤銷后發(fā)回重新作出決定，而不是直接變更行政決定。這樣，即使復議機關不做被告了，也符合行政法理的精神，更具有操作的可行性。

    二審還是三審看法不同

    司法實踐中，基層法院易受到行政權力的干擾。許多學者建議應當撤銷基層法院行政庭。據(jù)國家行政學院教授楊偉東介紹，目前有三種方案：一是保留現(xiàn)在的體制，仍然是由法院中的行政審判庭審理，實行三審制；二是考慮到現(xiàn)在基層法院收案量不多，可以將行政訴訟案件的管轄再提高到一定的級別，即集中在中級法院以上審理，而將基層法院的行政庭撤銷；三是建立專門的行政法院，以保障審判的獨立性。

    應松年版修改稿采取了第一種方案。中國人民大學法學院教授莫于川認可三審思路，但擔心在現(xiàn)有的司法體制中不可行，“畢竟行政訴訟的審理要和其他兩大訴訟保持一致。”

    上海交大法學院教授朱芒也對行政訴訟的三審制能否實現(xiàn)表示懷疑，他傾向于兩審制。“應當將行政訴訟案的二審都統(tǒng)一到高級法院進行審理。”