目前,許多地方城中村占市區總面積的比例很高,環境惡劣,影響到城市發展;但是城中村的整治改造涉及到集體用地轉變為國有用地、村民轉變為居民、村委會轉變為居委會多種角色轉變,涉及到土地征收、房屋拆遷、集體資產處置等關系廣大群眾切身利益。能否妥善處理城中村的問題,關系到城市土地利用結構的優化、關系到城市生態環境的改善、關系到原村民生活條件的提高、關系到城鎮化和城市的健康發展。因此需要我們對城中村改造工作加以重視。 一、對城中村的再認識 1.城鄉二元土地制度是城中村存在的首要因素 根據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》的規定,城市市區的土地屬于國家所有,農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于農民集體所有。集體土地要變為國有土地,必須實行國家征收的方式。從1978年至2007年,我國城鎮化水平由17.9%提高到44.9%,呈現出快速發展的態勢,城鎮規模不斷拓展,城市郊區的農用地和集體建設用地不斷被納入城市規劃區的范圍中。 在征地過程中,由于征收耕地不涉及拆遷問題,中間少了許多復雜環節,為了降低城鎮化成本,許多地方繞開需要拆遷安置的集體建設用地,開始對耕地進行征收。在城鎮不斷擴張,耕地逐步被蠶食,宅基地、留置地等集體建設用地被保留的情況下,出現了許多城中村。 2.巨大的租金收益是城中村存在的物質刺激 農村的土地集體所有制、宅基地制度、農地征收中的留置地政策,使得納入城市區域的村集體、村民在原居住地獲得了更多的基建用地,村民在宅基地上建造房屋無需繳納土地出讓金,所需的費用只有房屋土建費用,相對于周邊城市社區來說,它的建造成本低,租金便宜、管理松散、交通便利,其場地和房屋市場需求旺盛,吸引大量的外來人口到此居住。 3.傳統城市規劃對城中村地區考慮不足導致城中村建設混亂 長期以來,我國城市規劃主要對象是建成區,對其周邊及城中村地區關注不足,尚未實現建成區和城中村建設統籌協調、統一規劃管理;城中村配備完善的教育、文化、醫療等公共設施尚未在市域范圍內實現城市總體規劃的全覆蓋。同時,由于城市規劃、土地利用總體規劃、村鎮規劃和區域規劃之間銜接不到位,城中村建設無據可依,無法對城中村的建設管理產生效用。 二、城中村治理存在的主要問題 人多地少是我國的基本國情,國家制定了從緊的土地政策,因此節約利用現有的城市建成區的土地資源已經成為城市發展的必然選擇,城中村整治改造也成為大多數城市發展建設的重點。目前,各地城中村在改造中普遍存在的問題有以下幾個方面: 1.重整體拆建改造,輕人居環境整治 許多城市城中村治理主要是通過建筑物整體拆除、新建等手段徹底改造城中村的建筑形態和居住環境。由于改造者急功近利,許多城市改造規模過大,速度過快,致使拆遷戶安置困難,破壞了原有的城市空間結構和社會網絡,不利于城市經濟、生態、歷史、環境的持續發展;對條件不成熟的地區,一味地追求大規模拆建,容易引起各方矛盾的激化,因此整體拆建的改造方式所需資金較大、投入較多,沒有相當的資金實力,不適合盲目跟進。 2.重現代化城市建設,輕歷史文化遺產保護和特色保留 大量的城中村拆遷改造,人們缺乏對舊城優秀傳統文化和歷史文化載體的保護意識,造成大量古建筑、紀念建筑物、民居、遺址等寶貴文化遺產在拆除中流失,這在一定程度上影響了城市特色文化的建設發展。 3.重本地居民拆遷安置,輕流動人口居住問題 在城中村改造的過程中,改造主體重點關注原村民的房屋拆遷與人員的安置,忽視解決外來流動人口的住房問題。在我國城鄉發展尚未實現統籌安排的情況下,城市住房市場和住房保障體系也是為城市居民而設計的,外來人口尚未納入到城市住房保障體系之中,他們的居住需求無法得到滿足。城中村容納了大量外來人口,如果采用整體拆建的改造模式,外來人口會由于租金問題向外地轉移,這會在城市的其他地方形成新的流動人口聚集地。 4.重建筑物拆建的有形改造,輕原村民精神層面的無形改造 目前城中村的改造非常重視建筑物的重新拆建,當然也會關注集體土地轉為國有土地、村民轉居民、農村變社區、集體經濟轉為股份制經濟的無形改造。但是這些形式上的轉變是遠遠不夠的,城中村改造后,原村民必須放棄從前的社會規范、價值評判標準,重新適應城市生活,掌握一門城市謀生技能,形成新的社會規范和價值評判標準。這些轉變是一個長期的過程。因此改造城中村,最終是要使原村民真正融入城市生活,而不是淪為城市貧民。 |
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