2011年城市規劃師之改造與整治相結合科學治理城中村2

    三、改造與整治相結合，科學治理城中村

    城中村治理應當根據治理對象、治理區域的特點，靈活采取改造與整治相結合的方式，注重發揮政府與市場雙重作用，保護原村民長遠利益，科學治理城中村。

    1.量力而行、因勢利導，把改善市政基礎設施和居住環境質量作為城中村治理的核心

    城中村治理應改變工作思路，量力而行、因勢利導，要遵循可持續發展的整體性原則和效益原則，避免超過本地經濟承受能力和市場吸納能力的大拆大建，依據經濟實力科學合理地安排城中村治理的工程規模。城中村治理，不能采用推倒重建、將其消滅的單一開發模式，而應該依據城中村的不同條件，以改善原村民居住環境為核心，合理選擇改造和整治相結合的綜合治理模式。

    對于居住環境差、建筑質量不合格、存在嚴重安全隱患的城中村，需要采取徹底改造的模式，通過對建筑物實行拆除、新建等手段徹底改變城中村的建筑形態和居住環境，通過改變物質空間形態促進城中村社會組織形態等各方面的徹底變化，改造后的區域要滿足城市規劃和建設標準，其空間形態應和城市社區基本保持一致。

    對于城市重要功能片區之外的城中村，其基本能夠適合中低收入家庭居住的需要，但內部公共環境、基礎設施、居住生活環境較差，建設形態與周邊城市社區的差別較大，我們在改造的過程中，應當采取局部整治的模式。

    城中村整治，主要是要在改善少量市政公用設施的基礎上，改變城中村的居住環境、設施水平和建設面貌，使城中村建設面貌、居住環境和城市社區逐步融合。城中村整治工作首要是解決安全隱患問題，如建筑質量、自然地質災害與消防問題，以及市政基礎設施問題，如供水、排水、電力、電信、環衛等設施。例如，深圳市近幾年就改變城中村治理思路，按照分類指導的原則，采取全面改造與綜合整治兩種模式解決城中村問題。如福田區崗廈樓園項目為綜合整治型，計劃五年內投資6000萬元進行綜合整治，主要包括排水、排污系統改造、路面拓寬及部分綠化；將架空電纜全部鋪設入地；新建文山菜市場等。

    2.保護優先，將保留城市歷史風貌與傳統格局作為城中村治理的重點

    歷史文化作為城市的一個重要組成部分，其文化遺產是城市歷史的印記，凝結了一個城市的特色，不僅能強化人們的鄉土意識和愛國情感，也是現代文明的寶貴源泉，構成今天生活的重要背景。歷史文化遺產是天賦和歷史積淀的綜合，一旦遭到破壞，就不可能復得。城中村整治改造過程中，更要注重保留城市傳統特色。目前，各地基本采用全部拆除重來的城中村改造方式，它雖然能夠推動城市建設，從社會、人類發展的長遠角度來看，保護一個城市歷史、維護一個城市的特色更為重要。

    當然，保護并不是一切原封不動，關鍵是要在城中村治理中樹立保護意識，對傳統歷史街區和具有較高歷史及建筑藝術價值的建筑要予以保護，規劃建設后的城中村區域要與傳統的城市風貌及格局保持協調，這樣城市的歷史才能得以延續和發展。

    3.規劃先行，以《城鄉規劃法》指導城中村治理

    《城鄉規劃法》對舊城改造建設的要求是：“舊城區的改建，應當保護歷史文化遺產和傳統風貌，合理確定拆遷和建設規模，有計劃地對危房集中的區域、基礎設施落后的地段進行改建。”城中村治理也不能僅從單純的經濟效益出發，還應該按照改造的重點、先后順序、工程規模進行科學規劃。為徹底杜絕整治改造后的區域與周邊城市環境不匹配、生態環境遭到破壞等現象，在城中村治理以前，應當對城中村進行戰略性的規劃研究，調查清楚城中村內的土地使用及建筑現狀，統一規劃確定需要拆除重建、需要改造、需要保護的地塊和建筑；統一確定道路交通、公共服務及綠化開敞空間等系統性設施和空間等等。城中村改造必須兼具前瞻性和科學性，至少20年內不落伍。具體地說，我們應當高起點、高標準地完善市政公用設施、完善環境設計和空間設計，特別要注意保護國土資源和防止環境污染，如對交通條件、停車場面積等有關標準進行嚴格控制；對重要街道和路段臨街建筑的容積率要嚴格控制；確保臨街及街心花園綠地面積；關于電、水管網及垃圾處理等一系列的基礎設施的建設最好一步到位，避免低水平的重復建設。總之，城中村的整治改造不僅僅是為了改善目前城市居民的生活條件，更重要的是要為今后城市的長遠發展預留足夠空間，這既是實現城市經濟可持續發展的要求，也是通過優化城市土地利用率實現土地資產不斷增值的必要條件。

    4.統籌考慮，分步驟解決城中村外來流動人口居住問題

    城中村容納了大量外來流動人口，尤其給外來低收入人群提供了廉價的租屋。在城中村改造過程中，如果城市政府不能解決低收入者的住房保障問題，城市周邊的村莊在利益驅動下還會重蹈覆轍，建成區內的城中村。因此，城市政府要充分調研外來人口的居住需求和空間分布，按照《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發[2007]24號文件）的要求，多渠道改善農民工居住條件，滿足大量涌入城市的外來人口的居住需求。用工單位要向農民工提供符合基本衛生和安全條件的居住場所。在農民工居住相對集中的開發區和工業園區里，要考慮農民工的居住需要，在符合城市規劃和土地利用總體規劃的前提下，政府按照集約用地的原則，建設大量的集體宿舍，以低廉的價格出租給農民工。有條件的地方，可比照經濟適用住房建設的相關優惠政策，政府引導、市場運作、建設符合農民工特點的住房，以農民工可承受的合理租金向農民工出租，這樣既能解決外來人口的居住需求，又能通過規范的管理降低外來人口的犯罪率，從而保障社會的長治久安。

    5.政府主導，合理利用市場機制進行城中村治理

    城中村治理具有經濟、社會、環境等多重效益，與原村民生計和民生息息相關，這就要求政府必須發揮主導作用。另一方面，城中村整治改造需要大規模資金支持，單靠財政資金無法實現，這也需要充分調動各方積極性，利用市場機制吸引社會資本和民間資本參與，拓展融資渠道，多渠道籌集改造資金。

    對于區位條件較差，改造后規劃為綠地、公共設施等公益用地，或者涉及歷史文物、遺址保護的城中村治理項目，政府應作為改造主體，加大投入力度；對于區位條件較好，改造后規劃為商業或住宅區的城中村，可引入市場力量，選擇有資質的開發商作為改造主體，政府必須擔當起相應的責任，組織開展公平的競標，提供優惠政策，加強管理，嚴格按照城市總體規劃進行項目審批，全面做好城中村的無形改造。

    政府在城中村整治改造中，要樹立不與民爭利、讓人民受益的思想，切實解決城中村的問題。例如，青島市最大的舊城改造工程——云南路片區拆遷改造工程，整個片區聚集了青島市大量的困難群體。在改造過程中，該項目探索實施了“非開發型”模式，即實施主體完全由政府承擔，政府主導拆遷、建設、安置，改造區域不進行商品房開發，所建房屋全部用于居民回遷，政府不獲取任何財政收益，還要補貼五至八億元，這種做法取得了非常好的效果，值得各地學習。