熱點分析
近年來，隨著改革開放的不斷深入，市場經濟的轉型，社會利益格局的調整，新問題、新矛盾不斷增多，群體性事件呈上升趨勢，成為影響構建社會主義和諧社會的突出問題，成為各級黨政機關亟需研究和解決的一個重要課題。
（一）群體性事件的特點
1．數量增多，規模擴大
近年來，全國頻繁發生因人民內部矛盾引發的上訪、集會、請愿、游行、示威、罷工等群體性事件，數量多、人數多、規模大，從1993年到2003年間，我國群體性事件數量已由1萬起增加到6萬起，參與人數也由約73萬人增加到約307萬人（2005年中國《社會藍皮書》統計數據）。近幾年，群體性事件逐年增多，規模上千人的占較大比重。
2．涉及的部門行業多，主體成分多元化
參與的人員復雜，有各種職業、不同社會身份的人參加：有國有企業的下崗失業職工，私營企業和外資企業的權益受損職工，失地農民，農民工，房屋被拆遷居民，庫區移民，下崗的軍轉干部，出租車司機，環境污染受害者等等。
3．城鄉群體性事件的指向對象不同，維權內容不同
農民以基層政府和官員為主要抗爭對象；工人以企業管理者為主要抗爭對象。農民抗爭以要求補償受損利益和實現村民自治為主要內容，失地或受環境污染的農民要求維護權益成了中心議題；工人抗爭以維護經濟權利和要求管理企業事務為主要內容，私營企業和外資企業的雇傭工人要求發放足額工資和改善工作條件，農民工要求發放欠發的工資，下崗工人要求工作，改制國企的工人要求保護國家財產不能流失等。
4．表現方式激烈，內部矛盾逐漸對抗化
群體性事件大多采取較為平和的表現方式，從本質上看是人民在根本利益一致基礎上的矛盾，但暴力性、破壞性群體性事件逐漸增長，出現激化現象，對抗程度加劇。群體性事件的組織者和參加者出于“大鬧大解決，小鬧小解決”的心理，越來越多地采取各種極端或違法行為發泄不滿情緒，圍攻沖擊基層黨政機關、阻斷交通、扣押人質，個別地方發生破壞公共設施、打砸鄉鎮政府和縣政府的局部騷亂。有的甚至采取自焚、自殺等過激行為。
5．組織程度高，經濟矛盾趨向政治化
有相當數量的群體性事件的發生是有組織的，而且開始出現跨區域、跨行業串聯聲援的傾向。尤其是那些參加人數多、持續時間長、規模較大、反復性強的群體性事件事先都經過周密策劃，目標明確，行動統一。雖然大多數群體性事件是因經濟利益矛盾引發的，但有些群體性事件的政治色彩日漸明顯，有的帶有政治目的。
6．各種矛盾相互交織，處置難度加大
多數群體性事件的參與者提出的要求具有一定的合理性，但常常采取不合法的方式，合理要求與不合法行動、無理要求與非法行動相互交織，多數人的人民內部矛盾與少數人的嚴重違法行為混在一起。敵對勢力、敵對分子也插手群體性事件制造事端。如果處理不當，局部問題就可能影響全局，非對抗性矛盾就可能轉化為對抗性矛盾。
（二）預防和處理群體性事件存在的問題
1．群體性事件的規律和特點認識不足，把握不準
群體性事件一般具有人員聚集性、目標一致性、形式違法性、社會危害性。特別是我國處于“人民內部矛盾凸顯、刑事案件高發、對敵斗爭復雜”和社會轉型、體制轉軌的特殊歷史時期，各級干部和參加處置群體性事件的人員都應該掌握其規律和主要特點，以便在工作中采取有效措施及時預防和處置群體性事件。
一是主體具有多元性。過去群體性事件主要涉及婚姻家庭、鄰里、債務等類型，隨著改革的不斷深入，現在的群體性事件涉及面不斷擴大，主要表現在征地拆遷、退耕還林、用水用電、村務管理、勞資糾紛、企業轉制、軍轉干部、環境污染、交通事故、醫患糾紛、礦山開采、涉法涉訴等，訴求涉及諸多方面，同時，參與的主體也沒有固定性。
二是成因具有復雜性。群體性事件的焦點和成因十分復雜，不但有民事的、經濟的、文化的，同時涉及治安、行政、企業等，有時還跨地區、跨行業，少則數十人、多則數百人。成因有歷史原因，有政策原因，有利益原因，有宗族原因，也有處理方法不當的原因。
三是手段具有對抗性。以往的群眾上訪，情緒比較溫和，多數只在本企業、本系統、本地方反映情況或靜坐等。當前群體性事件動輒集體上訪、越級上訪、突襲上訪，群體性突發事件引發時間短，重大節慶、敏感時期往往會增多，處理不當，極易激化，對此，必須引起高度重視，認真對待。
2．群體性事件的成因分析不透
群體性事件產生的原因極其復雜,有著十分深刻的時代背景，是當前我國經濟和社會處于變革過程中各種現實矛盾、社會問題和體制政策缺陷的綜合反映。當前，引發多發性群體性事件的主要原因有：
一是利益碰撞是引發群體性事件的直接原因。當前群體性事件多數是由于利益沖突而引起的。隨著體制轉軌，利益關系和分配方式日益多樣化，引起利益分配沖突，而社會保障體系還存在許多不完善的地方，城鄉之間、地區之間、不同人群之間貧富差距迅速擴大，兩極分化日益嚴重，一些社會深層次的矛盾和問題隨之顯現；一些人采取非法或不正當的手段，危害群眾利益和安全，突出的如非法集資、合同欺詐、私挖濫采、制假售假等等。群眾的合法權益受到損害而得不到及時解決，希望通過信訪來表達利益訴求和改變自身受到的不公正待遇。
二是部分基層組織化解矛盾能力弱是引發群體性事件的根本原因。根據平時發生的群體性事件分析，群體性事件的直接原因主要來自基層。基層組織作為預防和處置群體性事件的第一道防線，如果有效發揮作用，能起到“穩定器”和“安全閥”的作用。但部分基層組織片面追求經濟效益，不注重政權建設，加上少數基層干部素質不高，不會管，不敢管，不愿管，上交矛盾、遷就照顧，駕馭復雜局面和化解矛盾糾紛的能力弱，致使一些本該在當地解決的問題未得到解決，群眾懷疑“軟手段”解決不了問題，只有通過“硬方法”鬧訪表達訴求。有些鄉鎮政府職能部門服務意識不夠，不能認真對待群眾的意見，沒有及時關心群眾的疾苦，對矛盾的疏導化解不到位，導致矛盾擴大或激化。
三是信訪渠道不暢是形成群體性事件的間接原因。基于體制和制度上的原因，一些單位和部門沒有投入足夠的力量和建立科學的程序，迅速處理信訪事項，未能按照“屬地管理，分級負責；誰主管、誰負責”的原則依法及時就地化解矛盾。
四是部分群眾的“鬧訪”心理是形成群體性事件的重要原因。部分群眾在反映利益訴求時片面強調個人利益，一旦要求得不到滿足就抱著“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的心理，以違法上訪等方式給黨和政府施壓，完全不顧及其行為給社會造成的危害。
3．群體性事件預警機制不完善
我國在處置群體性事件工作中取得了較為突出的成效，也總結了一些經驗，但從群體性事件的發生和處置過程看，也暴露出不足，尤其是在群體性事件預警機制建設中還存在著一些問題。
一是情報信息收集網絡不建全，缺乏靈敏、高效情報信息收集工作機制。基層組織尤其是基層綜治維穩機構和公安機關缺乏一套靈敏、高效情報信息收集工作機制，對超前性、行動性、動態性、有實用價值的情報信息收集不多，有時難把握處置工作的主動權。
二是有關工作人員責任意識不強，工作能力低。平時的矛盾糾紛排查工作流于形式，難以發現深層次的矛盾糾紛，對有重大隱患的群體性事件苗頭難以做到早發現、早報告、早控制，導致錯失最佳的處置時機。
三是處置預案不完善。有的部門制定的群體性事件處置工作預案不切實際，措施針對性不強，發現重大不穩定隱患，往往手忙腳亂，一時無法找到有效解決問題的方法和突破口，致使無法有效控制整個事態發展。
對策鏈接
（一）維護群眾的物質利益，從源頭防止群體性事件
一是以經濟發展為中心，解決經濟基礎問題。我國現階段所出現的人民內部矛盾，無論是經濟領域的物質利益關系引起的利益矛盾，還是政治理念、民族差別或是城鄉之間的矛盾，歸根到底都源于經濟原因。倘若我們的經濟發展了，人民生活的水平提高了，我們解決各種問題和矛盾的回旋余地就必然會更大。經濟得到發展，人民群眾生活得到改善，社會穩定就有了深厚的物質基礎。為此，各級、各部門要深入調查研究、切實解決經濟發展中的重點難點問題，特別要下大力氣解決好虧損企業、破產企業職工的生活保障問題，努力實施再就業工程；要改進和加強以“聯、幫、促”為主的多種措施，幫助企業走出困境，帶動社會各界獻計獻策，共謀發展；要采取“路教”等行之有效的辦法，到農村宣傳，促農業發展，幫農民致富，為預防和減少群體性事件起到釜底抽薪的作用。
二是減輕群眾負擔，關注民生問題。近些年農村發生的一些矛盾，有些地方黨群、干群關系緊張的狀況遲遲得不到緩解，尋根溯源，在很大程度上是“多取少予”和侵犯群眾利益造成的。決策者要樹立正確理性的政績觀，不能脫離實際，好大喜功，只顧眼前的虛假繁榮，去犧牲老百姓的利益。而要從本地、本單位的實際出發，腳踏實地，埋頭苦干，量力而行，切實解決與群眾生活息息相關的各種問題。同時，社會福利目標必須與經濟發展水平相適應，即不能超載也不能人為壓低，只有這樣才能讓廣大群眾在為發展付出代價的同時，分享到發展的成果，調動和維系人民群眾發展經濟的積極性。
三是要健全社會救濟，擴大社會保障覆蓋面。要逐步形成社會保障、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的多層次的社會保障體系，形成社會安全網，實現社會公平。要完善“低保”，建立醫療、教育救助制度。對那些通過自身勞動仍不能解決生活溫飽者，國家要通過財政轉移支付，給予困難家庭在生活、醫療、教育、就業、住房、重大事故和災情等方面的救助。比如，要用減免學雜費和恢復人民助學金的辦法，實行貧困家庭子女的教育救助。同時要建立隨著經濟發展水平提高和物價指數的上升，適時調整低保標準的機制，使之成為一種可操作的制度性安排。
（二）加強法制建設，依法處理群體性事件
一要大力發展基層民主。要通過擴大基層民主，完善村民自治，擴大農民有序的政治參與，減少民主欠缺帶來的社會矛盾。一方面健全與完善村務公開制度。通過地方立法限定村委領導權力行使的范圍，并將應公開的村務內容設定為村委領導被罷免的具體條件，以及建立嚴格責任追究制度，促使村委會領導將村務公開視為特定責任，全面促進村務公開，并將進一步完善基層政府對村委會的監督內容和方式。另一方面要進一步完善基層黨委、基層政府和村黨組織對基層民主選舉的監督內容和形式，排除家族勢力對選舉的干預、影響與控制，防止因選舉不公正而產生社會沖突。
二是完善處理群體性事件的相關法律法規。要根據社會和經濟的發展，及時出臺相應法律法規，使社會矛盾的處理和解決有法可依，促進經濟社會有序發展。健全法律法規，關鍵要從法律層次界定群體性事件的性質、規范處理群體性事件相關機關的地位、權利和義務、運行機制等，要對群體性事件中的違法亂紀的懲戒作出法律的規定。特別要抓緊制定群體性事件處理的專門法律，在條件成熟的時候，使之出臺。同時，要健全處理群體性事件的相關規章規定，對不合時宜的規章及條款給以修訂和廢除。比如，2007年2月，最高人民檢察院制定出臺專門指導性文件，對檢察機關如何貫徹寬嚴相濟刑事司法政策提出具體意見。其中包括對群體性事件中的犯罪案件堅持懲治少數，爭取、團結、教育大多數的原則等。
三是規范政府的執法行為。領導干部的法律素質提高了，才能有效運用法制宣傳教育這一重要手段，在處理干群矛盾中，在處理突發事件中，始終占據主動地位，依法行政，少犯錯誤，才能不斷提高自身的領導水平和執政能力，使化解人民內部矛盾的程序逐步走上法制化和規范化的軌道。因此，對政府而言，應當大力提升各級政府，特別是基層干部依法行政的水平，學會按法律辦事，學會按法律程序、法律手段解決沖突。同時，要加大對黨政干部違法行業的懲罰力度，對于因侵害群眾利益、對群眾反映的問題久拖不決等原因造成社會影響的事件，要實施責任追究制度。比如，在公務員法、政府采購法中規定，加大對于過激行為、違法行政進行處罰，使黨的干部自覺依法行政。
（三）健全防范和處理機制，有效防控群體性事件
一是構筑有效的防范機制。首先要把防范關口前移，建立、健全各級領導協調解決重大矛盾糾紛的責任制，建立重大群體性事件限期化解制度；其次要把防范重心下移，以加強基層組織建設為重點，建立和完善縣區、鄉鎮、街道、企業、居委會、村委會三級矛盾糾紛調節防范工作網絡；再次要把防范時間延伸，重大活動、重要時期要開展重大矛盾糾紛排查調處活動。當前，必須把重點時期的防范化解工作延伸為經常性的工作，做到關鍵時期重點抓，平常期間經常抓，堅持抓早、抓小，及時察覺并解決一些傾向性的鬧事苗頭，防止矛盾的聚積和擴大。比如，許昌縣建立了“1+4+1”的處理涉檢信訪問題工作新模式，即社會治安綜合治理部門牽頭協調，以檢察院信訪接待站、派出所、基層法庭、鄉鎮司法所為依托，村兩委協助配合，構建起縣、鄉、村三級信訪聯絡機制，實行定期下訪，敞開接訪，主動約訪，實現涉檢信訪工作關口前移、重心下移，從而維護社會穩定，促進社會和諧，從源頭上防范處理涉檢信訪問題。
二是逐步完善社會宣泄機制。一般說來，群體性事件在其發生的初期，還只表現為一種隱性的、個別的狀態。然而如果缺乏排放和宣泄的渠道，隱性的、個別的不滿情緒就會積聚成大量的、集中的社會不穩定因素。因此, 有必要完善疏通不滿情緒、排放沖突因素的機制，從制度上保證有一個上情下達、下情上達的通道，給社會成員以提出問題、發表意見、發泄不滿的場所。諸如領導接待來訪,與群眾對話，民主議政，民主評議黨員、干部等形式，讓群眾能暢所欲言, 使不滿情緒通過經常的、小規模的交鋒,得以逐步緩解, 不至于因不斷積聚而產生激烈沖突。為健全這樣一種體制，必須正確理解“穩定壓倒一切”，不能把穩定理解為壓制群眾的不滿情緒和行為，不給群眾以表達不同意見的機會。
三是建立快速高效的處理機制。比如，建立信訪情報交流制度，按照及時、準確、全面的要求,建立起多層次、靈敏高效的情報信息網絡,對本部門發生的群體性事件及時通知相關部門；建立協助接訪制度，群體性事件涉及相關部門管轄范圍的，及時聯系相關部門派人共同解決處理；建立信訪工作聯席會議制度，定期或不定期地研究信訪工作的特點、成因、預防對策和處理方法等，形成齊抓共管的整體合力。各部門應把屬于自己職權范圍內的矛盾糾紛予以化解，切實摒棄互相推諉、扯皮的不良作風，提高工作效率，避免和減少群體性事件的發生；要制定和優化工作預案，針對群體性事件的特點,在法律保障、指揮協調、警力調配、通訊網絡、后勤保障、處置措施和程序以及戰略戰術的運用等方面,盡快形成一套比較完備規范、切實可行的運行機制。
延伸閱讀
面對群體性事件政府需要革新思維
剛剛過去的2008年無疑是群體性事件多發的一年，從6月貴州省的“甕安事件”、7月云南的“膠農事件”到11月始于重慶“的哥”罷運而出現的出租車罷運事件，再到甘肅的“隴南事件”……激烈的沖突對抗、嚴重的破壞性后果、惡劣的社會影響，群體性事件以極端的表現形式給基層黨委、政府敲響了警鐘：面對多發的群體事件，政府該如何處置？眾所周知，不同的思維決定不同行為，不同的行為必然產生不同的結果。如果一些基層政府繼續沿用過去習慣的簡單定性、模糊定性的思維，許多群體性事件不是在一種公平、及時、寬容的狀態下得到處置，而是在一種簡單、固化、遲滯乃至粗暴的方式下得到處置，結果不僅不利于群體性事件的妥善解決，反而容易導致矛盾激化、釀成悲劇。因此，面對群體性事件政府需要革新思維。
一、群眾利益漠視不得
冰凍三尺，非一日之寒。事實上，一些群體性事件之所以突然爆發出來，實乃多年矛盾蓄積而致。接連發生的群體性事件，雖然導火線不同，但其中深層次原因大體相同：無不是由一些群眾利益訴求長期得不到有效解決，極少數領導干部對群眾感情冷淡麻木造成的。如果一個地方群眾存在許多積怨，黨群干群關系已經比較緊張，任何一個偶然事件，都有可能導致民眾和社會情緒的“井噴”，釀成不應有的過激行動。已經發生的群體性事件給我們的一個深刻教訓就是：在關系群眾切身利益的問題上，政府絕不能麻木不仁，無所作為，而必須有作為、早作為，暢通各種利益訴求渠道，及時解決群眾的各種訴求，不能讓百姓言論成為“堰塞湖”。在矛盾凸顯期的現實背景下，各級領導干部不應回避矛盾，而要敢于直面矛盾，善于化解矛盾。回避矛盾，只能將“小事拖大，大事拖炸”，最后積重難返。群眾利益訴求長期得不到解決，集中反映出少數領導干部漠視群眾利益、聽不進群眾意見、高高在上當官做老爺的工作作風。正如云南省普洱市副市長楊錦昆在通報孟連事件處理結果新聞發布會上所言，現在“部分干部作風漂浮，脫離群眾，高高在上，漠視群眾利益，忽視群眾訴求，聽不進群眾意見，離群眾越來越遠”。
二、通過對話與疏導化解矛盾
群體性事件發生的根本性原因在于一些群眾無法得到協商機制和利益維護機制的有效保護。當前在一些地方，很多問題并不是不能解決，很多矛盾也不是已經到了尖銳對立的程度，大部分問題的產生僅僅是因為群眾無法有效快速地獲取信息，社會情緒無法宣泄，官民對話缺位。因此，開辟新的官民對話渠道，保證它的暢通性，非常關鍵。防止群體性事件再次發生關鍵是建立暢通的利益訴求渠道、有效的談判協商機制，在平等、法制的軌道內解決利益沖突；要把應急能力的建設更多地轉化為日常管理能力的加強。去年（2008年）重慶市政府正是采取直接和民間面對面對話的方式，有效地解決了出租車罷運事件。事件發生3天后，重慶市委書記薄熙來邀請重慶出租車司機和市民代表進行交流、座談，聽取了出租車行業的訴求和市民代表的意見，不設前提地“把話說開，暢所欲言”。領導要敢于面對群眾，善于說服群眾，帶著感情和責任去做疏導工作。不能擺架子不見群眾，不能和群眾斗氣，不能派不能答復和不能解決問題的人去應付群眾，不能派沒有經驗的干部去處置，不能等群眾鬧得不可收拾時才硬著頭皮去見，不能帶著民警“壯膽”去見。另一方面，出面疏導的領導和工作人員應特別注意自己的言行，避免言行過激或與群眾發生正面沖突。
三、理性客觀地看待群體事件
少數領導干部存在這樣的思維慣性：一旦群體性事件發生就認為一定存在“少數別有用心的人”在推波助瀾，這是不對的。政府不能武斷下結論，要實事求是，具體問題具體分析。假如當真存在非法肇事者，要堅決依照法律懲辦。但很多情況下，一些人只是因為利益受到傷害，情緒反彈特別激烈而已。從現實情況來看，絕大多數參與群體性事件的群眾并非被所謂“別有用心的人煽動利用”，而是一些人基于“義憤”、“不滿”、“不公”等情緒和心理自發聚集到一起。正如研究社會沖突問題的著名專家于崢嶸所指出的那樣：參與所謂群體性“騷亂”的人群之中很多人其實與事件的本身根本沒有一點利益瓜葛，既不是事件當事人的朋友也非當事人親戚，大多數人甚至是臨時加入的。因此，要減少群體性事件的發生，從根本上說，地方政府要及時了解民情民意，打通公民表達意見的渠道。在事件發生后，當地政府要迅速采取積極行動，主政官員不但要及時將事態穩定下來，更要敢于直接面對群眾。
四、信息公開才能止住“謠言”
一些地方的領導干部出現了問題就“怕”、“包”、“捂”，小事不報告，大事先擺平再報告，可等擺不平被迫報告時，局面往往已經難以收拾，喪失了將矛盾化解在萌芽階段的最佳時機。貴州甕安事件如此，云南孟連事件、甘肅隴南事件同樣如此。信息不透明、不公開必然助長“謠言”，不明真相的群眾由此聚集起來，最終就有可能釀成群體性事件。如果政府官員在群眾中失去公信力，新聞媒體聲音單一乃至失聲，社會又缺乏具備公信力的非政府權威信用機構時，民眾必然“不明真相”，不明真相而又義憤填膺的民眾，很可能出現情緒化、過激的行動。與甕安、孟連事件不同，在重慶罷運事件中，政府的信息公開很及時也很到位。罷運事件在2008年11月3日7時左右爆發，當天下午4點半，重慶市政府便主動邀請媒體召開新聞發布會，向社會公布了停運事件發生的原因以及政府即將采取的處置措施。此后，重慶市政府更是連續召開3次這樣的新聞發布會。重慶市委書記薄熙來與“的哥”及市民代表的這次座談還在當地電視臺、電臺和新聞網站進行全程直播。大多數矛盾是在時間的遲滯當中發酵的，及時本身就意味著主動。正如“云南孟連”事件發生后，在現場主持處置工作的云南省委副書記李紀恒所言：“謠言止于真相。一個負責任的政府，沒有什么可以向公眾隱瞞的。”
五、動用警力須慎之又慎
綜觀近期發生的一系列群體性事件，我們可以發現，人民警察都處在了沖突的第一線。反思貴州甕安事件，貴州省委書記石宗源十分痛心地說，一定要慎用警力、慎用警械武器、慎用強制措施，決不能動不動就把公安政法機關推到第一線，更不能用專政的手段來對待人民群眾。當前在處理一些社會矛盾和糾紛時，少數基層政府過度依賴強制手段，這不僅不利于緩解和消除矛盾，反而會不斷制造矛盾，損害政府與民眾之間的良好關系。隨意動用警察，采用暴力手段平息人民內部矛盾和糾紛，雖然表面上沒事了，但怨氣卻不斷積累，矛盾不斷加深，很可能為引發更大的沖突埋下隱患。國家有關部門前不久頒布實施的《關于違反信訪工作紀律處分暫行規定》，對處置群體性事件時使用警力問題做出了明確規定：“違反規定使用警力處置群體性事件，或者濫用警械、強制措施，或者違反規定攜帶、使用武器的，對負有直接責任者，給予記過、記大過、降級或者撤職處分。”這一規定直指當前群體性事件中警民沖突的要害。只圖簡單省事，動不動就派公安武警出面處置，解決不了根本的問題，相反更易導致矛盾激化，所以在處置群體性事件時動用警力須慎之又慎。
