2010年國家公務員考試《申論》新題挑戰試卷（三）

　　《申論》新題挑戰試卷（三）

　　滿分：100分   時限：150分鐘

　　一、注意事項

　　1. 本題本由給定資料與申論要求兩部分構成。考試時限為150分鐘。其中，閱讀給定資料參考時限為40分鐘，作答參考時限為110分鐘。滿分100分。

　　2. 監考人員宣布考試開始時，你才可以開始答題。

　　3. 請在題本、答題紙指定位置填寫自己的姓名，填涂準考證號。

　　4. 所有題目一律使用現代漢語作答在答題紙指定位置。未按要求作答的，不得分。

　　5. 監考人員宣布考試結束時，考生應立即停止作答，將題本、答題紙和草稿紙都翻過來留在桌上，待監考人員確認數量無誤、允許離開后，方可離開。

　　嚴禁折疊答題紙！

　　二、給定資料

　　1． 行政管理體制改革是政治體制改革的重要內容，是上層建筑適應經濟基礎客觀規律的必然要求，貫穿我國改革開放和社會主義現代化建設的全過程。必須通過深化改革，進一步消除體制性障礙，切實解決經濟社會發展中的突出矛盾和問題，推動科學發展，促進社會和諧，更好地維護人民群眾的利益。

　　胡錦濤總書記在十七大報告里指出：“加快行政管理體制改革，建設服務型政府。行政管理體制改革是深化改革的重要環節。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。健全政府職責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規范行政行為，加強行政執法部門建設，減少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預。規范垂直管理部門和地方政府的關系。加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。統籌黨委、政府和人大、政協機構設置，減少領導職數，嚴格控制編制。加快推進事業單位分類改革。”

　　2. 大部門體制，又稱大部門制、大部制，一般是指將職能相同或相近的部門整合、歸并為一個較大的部門，或者使相同或相近的職能由一個部門管理為主，以減少機構重疊、職責交叉、多頭管理，增強政府履行職能的能力。大部門作為政府機構設置的一種形式，是相對于小部門而言的，通常管理職能較寬，業務管理范圍較廣，對一項政府事務或幾項相近事務實行統一管理。所以，實行大部門體制的關鍵,在于實現職能有機統一。在我國現階段,就提高政府行政效率來說，大部門體制有以下兩方面優點：

　　一是有利于提高政府履行職能的能力。改革開放以來，我國政府體制改革并沒有到位，而且隨著改革和發展，政府管理面臨著許多新的問題，主要表現在機構重疊、職能交叉、政出多門的問題突出。因此，對一些相近職能或融合性強的職能進行整合，探索實行大部門體制，有助于從體制上理順部門間關系,使政府運行更加順暢，提高政府全面履行職能的能力。

　　二是有利于形成精干高效的政府組織結構。政府機構是承載政府職能的實體,為了履行職能,政府通常需要設立相應的管理機構。在傳統社會,政府職能比較簡單,機構設置也較少,如古代中國僅設有吏部、戶部、刑部、兵部、禮部、工部等幾個部門,美國在19世紀初只設有國務院、財政部和陸軍部三個部門。進入現代社會,隨著經濟社會發展,政府管理的事務越來越多,各國都先后增設了許多新的管理機構,如能源、運輸、環保、社保、衛生、信息等部門,但是政府也不能增加一項職能就設立一個機構,使機構數量無限擴張。為了解決這一難題,國際上采取的流行做法,就是將職能相近的部門重組為一個大部門,實行大部門體制,如發達國家無論大小,內閣部門一般保持在15-20個之間,而發展中國家則相對多一些,在20-30個之間；同時,為了行使某項相對獨立的職能,或管理某方面的事務,大多數國家設有其他行政機構,如獨立機構、直屬機構、辦事機構等,名稱、數量和職能取決于各國政府管理需要,形成了以內閣部門為骨干框架,其他行政機構相輔相成的政府組織結構。

　　3． 深圳市政府門前的“拓”鐵牛雕塑是深圳人開拓精神的象征。如今，深圳市政府機構改革再次舉步開拓。

　　新京報5月25日訊，《深圳綜合配套改革試驗總體方案》于5月初獲國務院正式批復。《方案》的操刀者是深圳市委副秘書長、政研室主任蒙敬杭。其所涉及的數項改革中，行政管理體制改革被列為首位。

　　“行政權三分”，是將政府職能部門分為決策部門、執行部門、監督部門三大板塊，各自運行。決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，這是改革期望達到的目的。在《方案》涉及的行政管理體制改革中，延續了之前《珠三角改革發展綱要》中的表述，即“按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，在政府機構設置中率先探索實行職能有機統一的大部門體制”。

　　深圳大學管理學院教授馬敬仁是深圳“行政權三分”改革最初的設計者之一。他回憶稱，2003年深圳市在廣東省十屆人大一次會議上宣布，其即將成為中國惟一推行“行政權三分”試點改革的城市。按照當時的思路，深圳將對政府部門進行撤并和調整，設置若干決策局、執行局和一個監察局，時任深圳市市長的于幼軍曾解釋三大板塊的定位分別為“決策局只有決策權而沒有執行權，而執行局只有執行權沒有決策權，監察局和審計局將作為監督部門，直屬市長管轄”。

　　這一既符合如香港、新加坡等先進城市經驗、也符合十六大報告中“按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革”原則的改革思路，卻在披露后面臨著巨大的壓力。改革思路幾乎是將現有的政府架構推倒重來，深圳市政府的協調工作復雜而難以推進。改革的另一設計者、汕頭大學法學院院長杜鋼建回憶，如果按照最初的思路，至少有五分之一的正局級部門將被撤銷或合并，這無疑會帶來人事安排的巨大障礙。

　　馬敬仁舉例稱，由于規劃中決策部門的級別較高，其數量也“越協商越多”，“最開始我們的規劃是3個，后來一下成為12個，最后變成了21個”。從這一點來說，最終的方案已經不再是當初意義上的“行政三分”，改革也就此沉寂。

　　4． 時隔6年之后，大部制改革在中央層面全面鋪開，部委的大工業、大衛生、大交通格局已初見雛形。從目前來看，深圳重啟改革，實施“行政權三分”的條件已經成熟。

　　一是經濟發展的需要，現在計劃經濟向市場經濟的轉型已經基本完成，特別是東部沿海地區的市場化程度已經非常高，之前的行政體制已經不能滿足經濟發展需要；二是社會基礎亦日益完善，據了解，《方案》第一階段建立決策與執行分離框架的目標已經基本完成，政府部門得到了精簡，并且培育了社區、非政府組織等機構，事權開始得到分散。此外，公共財政系統和信息平臺也已基本完成。

　　樂正分析稱，深圳無疑是全國最有條件率先實現決策權、執行權、監督權“三分”的城市，“一方面是因為作為特區，深圳是國內市場經濟體制最為完善的地區，這必然會反映到政治層面；另一方面，經過多次機構改革和試探，深圳市政府和公眾對于大部制都已經并不陌生，這也是中央會這么快對深圳遞交的方案進行批復的原因”。

　　據了解，在《方案》公布后不久，深圳將會出臺一個針對《方案》的三年工作規劃，而其包含的各項改革則會根據項目陸續推出配套細則，當中就涉及備受關注的大部制改革究竟如何操作。

　　中山大學政務學院行政管理學系主任倪星回憶，去年其曾在一次內部會議中聽到深圳市編辦的相關人員介紹思路，“主要方向是市長層面僅設置一正一副，其他副市長則各自牽頭成立決策委員會，下面再設置各個執行局，而將現有的監察局和審計局等合并成立監察委員會”。

　　但是這一思路究竟是否是最后方案尚存疑問，馬敬仁認為這只是“方案之一”，樂正也強調配套細則尚在制訂當中，“現在還并沒有定案”。但可以肯定的是，現有政府架構將被再次打破，機構的撤并也在所難免，“我們會分流一部分人，再自然精簡一部分”，樂正說。

　　在去年全國兩會上公布的國務院機構改革方案中，時任國務院秘書長華建敏曾用改革不可能“畢其功于一役”來形容機構改革的復雜性。馬敬仁也說，深圳的改革不可能一步達到外界的期望，“中央給深圳先行先試權，也正是探索一條可行的路徑，而非寄希望于一蹴而就”。

　　5． 據調查，深圳重啟“行政三分”的改革最大阻力，依然在于機構的數目以及定級。

　　馬敬仁分析稱，從上次經驗來看，決策部門想要實現一步到位的劇減已基本不可能，“現在有21個部門，我們可以先微調，比如調到15個到18個，下面再設置相應的執行局，這樣改革的阻力最小，也可以漸進達到目標”。這些部門將按照大行業大系統的原則來進行運作，“比如發展與改革局是典型的純決策部門，再比如規劃國土系統，規劃屬于決策局，而住宅和國土就肯定屬于執行”。

　　三大類部門的“定級”則存在一定悖論。倪星解釋稱：“毫無疑問如果決策部門的行政級別較高，會比較有利于協調，但是這樣又會增加阻力，比如執行部門的局長就會想，為什么我比決策局的局長要低半級或者一級?”

　　樂正透露，為了避免上次改革的歷程重演，深圳本次改革很有可能將按照決策、執行、監督平級的模式來推進，“如果職能分工夠明確，就不會存在決策指揮不動執行的問題”。馬敬仁則認為，理想中決策與執行的關系應為合同關系，而非上下級關系，“每年執行局要給決策局簽訂行政合同，當中就規定了今年的任務，然后監察局再按照合同的完成情況來考察績效”。

　　此外，監督的方式也將改變。一方面，新制度將實行垂直制、派出制的方式來監管，有別于過去的同級監督制；另一方面，據馬敬仁介紹，新制度要求，凡是由政府財政撥款的單位將全部被納入監管范圍。這將意味著，之前在監督范圍以外的事業單位，也將被納入監管范圍。

　　6． 多位相關人士還對本報記者確認，在《深圳綜合配套改革試驗總體方案》中，明確深圳將“探索城市行政區劃及管理體制上改革”，即“適當調整行政區劃，推進精簡行政層級改革試點，實現一級政府三級管理，創新現代城市管理模式”。

　　現有中國城市的行政層次均為“兩級政府、四級管理”，即市政府、區政府、街道辦、社區，前兩者為行政政府，后兩級則為政府派出機構。根據規劃，深圳將逐步取消區政府，將其也改為政府派出機構。

　　對于撤銷區級政府帶來的人事變動，本報記者所接觸的人士均未正面回應。如樂正就表示，“區長們依然會工作，級別不會發生改變，只是名號可能有所不同”。馬敬仁則透露，按照現有部署，深圳將采取“兩級政府、三級管理”作為過渡模式，即將街道辦和社區合并管理。

　　深圳市委書記劉玉浦曾表示，深圳將通過為期5年的改革，到2013年建立全新的公共服務型政府，這一時間表比全國目標提前7年。

　　此外，《深圳綜合配套改革試驗總體方案》中還提及將“深圳經濟特區”覆蓋整個深圳行政區劃，這意味著在深圳持續20年的“一市兩法”局面將會改變。

　　深圳人習慣用“關內”、“關外”區分是否為深圳經濟特區�！瓣P內”包括羅湖區、福田區、南山區、鹽田區，“關外”則包括寶安區、龍崗區、光明新區。目前深圳市人大通過的所有涉及深圳經濟特區的地方性立法均只適用于“關內”。樂正表示，這一現象雖然在現實中已經逐步被突破，但關內外的劃分依然給深圳發展帶來了制度性的障礙。

　　樂正還透露，雖然將“關外”劃為特區在方案中有所涉及，“但是這個不是短期的問題，不會很快實現”。

　　7. 古代中國在唐宋時代建構了三省六部制，讓行政既高效而又相互制約。三省，即中書、門下、尚書三省。中書省負責定旨出命，門下省職掌封駁審議中書省制定的詔敕，經皇帝裁定后交尚書省貫徹。尚書省職責為執行，設吏、禮、戶、兵、刑、工六部。另有御史臺監察全國官員。在這個體系中，皇帝和中書省進行決策，尚書省六部負責執行，而門下省和御史臺負責監督政策的制定和官員的行為。

　　唐高祖武德年間，因中書省出詔令、門下省掌封駁，日有爭論，紛紜不決，所以皇帝決定在門下省加設政事堂，令兩省長官在此先達成共同意見。初始僅三省長官，即中書令、侍中、左右仆射方能與會，后皇帝又加以他官參加政事堂會議，稱為參知政事、同中書門下三品等，以后逐漸統一為同中書門下平章事之名。融合了中書門下兩省的政事堂，成為獨立的決策機構，居于領導地位，與尚書省六部以及御史臺，構成了大唐帝國決策、執行、監督的“三駕馬車”。

　　8. 知名網絡評論人士“十年砍柴”認為：權力，必須予以制約和監督，否則，一定會走向腐化，不管這權力的外表穿著一件多么華麗的衣裳。如何制約和監督公權力，讓其不被濫用，不僅在現代民主與法治國家是個非常重要的政治課題，即使在帝制時代，皇帝也會注意權力的相互制約。

　　中國隋唐時代的三省六部制，在現代憲政民主制度沒有誕生以前，在全世界都算得上較好的政治制度。隋唐這種行政權三分法，基本上被后代承繼，只是名目有變，或三種權力有消長而已。如此政治制度，一直延續到晚清，已經適應不了社會的發展，到了非變不可的地步。為什么呢？那是因為人權的概念在勃興，民主共和觀念深入人心。國外已經有了現代民主國家。如此，晚清才有立憲之舉，如此，中山先生提出“民族、民權、民生”才可能聚集民心，推翻滿清。滿清滅亡后，再沒有誰能走退路了，必須舉起“共和”的大旗方可。為什么呢？支撐帝制國家合法性最基本的政治理念“君權天授”已經沒人相信了。

　　現在多數國家，不論歐美國家所宣稱的民有、民治、民享，還是我國的人民當家作主，都以主權在民為基石。在這樣的政治理念下，完全可以在整個政治制度層面解決權力制約和監督的問題。如果真正完善了權力來源于人民，權力向人民負責，由人民來監督權力運行，何必再將行政權劃為三種權力來相互制約呢，豈非疊床架屋？這種制度下，我以為行政權本身，反而應盡量不分散，以提高效率。因為行政權的外部，已經受到另外兩種權力乃至輿論的制約與監督。

　　9. 《新京報》記者認為，深圳市重啟“行政權三分”改革，現實意義并不大。現行的、普遍的政府組織結構，本來就是“行政權三分”的，本級政府，包括直屬的各個委員會、辦公室、領導小組等為決策板塊；大部分廳、局，如稅務局、教育局、衛生局等為執行板塊；另一些廳、局，如審計局、監察局等等為監督板塊。深圳市“行政權三分”改革的直接后果，可能就是做實決策板塊，將其從指導機構變為指示、指令機構，通過增強決策版塊對于各執行局的約束權力，以更好地起到統一其方向、協調其行為、特別是協調彼此間矛盾沖突的作用。

　　這樣做的弊端特別明顯。首先是權責界線極端模糊，強調了決策板塊與執行板塊間的合同責任關系，但行政機構與公眾之間的合同責任關系究竟該如何體現呢？究竟誰直接向公眾負責？表面上看，似乎比較清晰，決策層面上出了問題決策板塊負責，執行層面上出了問題執行板塊負責，但實際上，行政運作過程復雜，一經展開，會攪成一鍋粥，如同現實各公共管理機構之間的權責劃分，因為不夠清晰，直接導致了現實運作過程中的混亂，不出事“人人都在管”，出了事“人人都不管”，“幾個戴大蓋帽的還管不了一個戴草帽的”，此之謂也。但凡最直接的、與公眾之間的合同責任關系不明晰，權責界線模糊，行政權力的運行必然就是混亂的。

　　其次，執行廳、局為行業內最高管理機構，彼此間的權責不夠清晰，可以重新劃分，予以確定；因為社會運行錯綜復雜，現實事件往往牽連甚廣，彼此間在現實工作中發生矛盾沖突為必然現象，也未必是壞事，但相關矛盾，只能主要以法律法規、典章制度協調，非此不足以維護公眾的合法權益。而通過做實決策板塊，通過行政關系、行政權力統一、協調，單純協調部門之間的現實工作矛盾簡單了，但公眾的合法權益卻可能部分地成為協調犧牲品。

　　其三，是層級更加復雜。名為“行政權三分”，實際上，決策板塊肯定在執行板塊之上，變現實的一個或一個半層級為兩個層級。借用中山大學政務學院行政管理學系主任倪星的表述：“毫無疑問如果決策部門的行政級別較高，會比較有利于協調�！痹黾右粋�層級，則費用倍增，效率倍降，于管理學上為定論。

　　深圳市的“行政權三分”改革，毫無疑問出于提高效率、加強監督考慮，而這兩個目的，恐怕都達不到。

　　10. 美國聯邦行政當局的部級機構只有15個。談到大部，人們談論最多的是“9?11”事件后于2002年成立的國土安全部。其實美國其他的部也很大。如運輸部就包含了海、陸、空運輸，體現了“大運輸”概念；農業部涵蓋了農業部、水利部、國家林業局的職能。美國的大部并不存在決策與執行相分離的安排，而是全方位地涵蓋某個領域的一切職能，并且在國內沒有其他政府機構分擔相近的職能。

　　1988年，英國政府開始推行“改進政府管理：下一步行動方案”。方案的核心是決策與執行分離，主要形式是政府核心部門制定政策，在部門內部設立獨立的執行機構，承擔具體政策執行和服務提供職能。執行局的首席執行官只對政府首腦或部長負責，在機構編制、人員錄用標準和程序、工資級別和待遇、內部組織結構、財務管理等方面，擁有充分的自主權，并對后果負有較大責任。首席執行官實行經理負責制，級別通常為副次官，3級公務員，競爭產生，四年一任。2002年英國的執行機構為127個，占全部公務員的78%，承擔了75%的公共服務。這一改革被稱為英國政府全面轉換管理和責任機制的重大努力，標志著英國“公共服務改革的一個轉折點”。它減輕了部長的工作負荷，使之集中精力于重大的政策問題，主要是確立目標并對績效進行有效控制，只關注預算總額和最終的結果。執行機構實踐中所體現的新原則可概括如下：工作目標從規則為本到結果為本的轉變；上下級部門從隸屬關系到契約關系的轉變；控制機制從投入、過程控制到結果控制的轉變；權力運作從層級節制的傳統集權模式到分權制度化的轉變。由于英國執行局的成功運作，德國、法國、澳大利亞、新西蘭等13個國家紛紛效法。

　　這種把決策和執行相剝離的好處在于，賦予了行政執行機構較大的靈活性。譬如，執行機構的首席執行官面向社會公開招聘；執行機構自己決定內部機構的設置、人員的任用以及工資獎金等。

　　從中國香港、新加坡等地的經驗看，吸納行政機構外部的資源，對行政效能提升大有裨益，例如，在決策機構引入專家委員會和行業協會力量，并參考司法機構的意見，往往能令政府政策制定更具專業性和針對性；在執行機構改革上，放開部分公共事業的承包權，引入市場機制，更有利于效率提升；而在監督機構方面，還應加大與人大、政協的合作，將民眾參政、議政的積極性調動起來。

　　三、作答要求

　　1.請歸納有關人士的觀點，概括深圳“行政權三分”改革的主要內容。要求：概括全面，語言簡練，字數不超過300字。（20分）

　　2.關于深圳“行政權三分”改革，材料中表述了一些人的質疑。有人認為，行政權力應該從整個政治制度層面來加強制約和監督，提高政府行政效率，防止權力腐化。在人民當家作主的中國，只有權力為人民負責，讓人民來監督權力，才能真正提高效率。也有人認為，深圳市的“行政權三分”改革，雖然是以提高效率、加強監督為考慮，但因為管理機構之間的權責界限模糊，不利于協調，并不具有太大的現實意義。請分析這種質疑是否合理，并談談你的理解。要求：觀點明確，條理清晰，字數不超過400字。（25分）

　　3.古今中外，監督政府都是一件困難的事。請問你對我國監督機制的改革有何建議。要求：緊扣材料，對策有針對性，合理可行，語言簡練，字數不超過200字。（15分）

　　4.請根據我國實際情況，結合美英等國行政改革的經驗，圍繞深圳的行政權改革，自擬題目，寫一篇議論文。要求：思路清晰，對策合理，語言流暢，字數1000-1200字。（40分）