中國城鄉關系演變60年的回顧與展望

城鄉關系的和諧發展，有利于推動城市化進程，有利于經濟快速、健康、和諧發展。新中國成立60年來，城鄉關系經歷了深刻變遷，城鄉關系的發展歷程大致分為改革開放前后兩個階段。分析60年來的制度變遷，總結其發展經驗，探索其存在的突出矛盾和問題，對于進一步改善和建立平等和諧城鄉關系具有重要意義。

   一、改革開放前的城鄉關系

   新中國成立之初，是一個生產力發展水平極端落后的農業大國。1952年中國工業凈產值占工農業凈產值的比重僅為25.3%，工業勞動者占社會勞動者的比重只有6%。經過短暫的戰后經濟恢復階段以后，中國進入了大規模的工業建設時期。國家為推進工業化，在農村和城市進行了一場規模浩大、持久深遠的社會變革，建立了計劃經濟體制。這種圍繞工業化建立的體制將城市和農村分割為兩個部門。在城鄉分割體制下，農民沒有自由擇業權，大量農村富余勞動力沉淀在土地上，人地矛盾加劇，城鄉關系扭曲。此時中國城鄉關系的變化呈現出以下三個特征：

   （一）工農產品不能平等交易

   新中國成立后，工業部門不僅在量上偏少，而且在技術上也極其落后。由于中國工業沒有基礎，推進國家工業化需要大量資本積累，為保證以廉價的方式獲得農業剩余，國家對糧食和棉花等大宗農產品實行統購統銷政策，自由市場交易被嚴格限制。從1955年開始，國家在農村發起了一場大規模的集體化運動，并于1958年在農村建立了人民公社體制。統購統銷和人民公社體制實現了國家對農民和農業剩余的全面控制。

   在這種體制下，國家通過工農產品的不等價交換，從農業部門取得了巨額資金。改革開放前20多年，國家以工農產品價格“剪刀差”形式從農業中提取的經濟剩余大約為6000億-8000億元。

   （二）城鄉之間要素不能自由流動

   新中國成立初期，農民向城市的自由遷移滿足了大規模的城市經濟建設對勞動力的需求。然而，伴隨著越來越多的農民流入城市，城市在就業、食品供給等方面越來越不堪重負。同時，大量的勞動力脫離農業生產，也直接影響了農業生產的發展。

   從20世紀50年代初開始，政府就采取了諸如嚴格禁止企業單位從農村招工、在城市建立收容機構、把進城農民遣送原籍等強制性措施，試圖對農民向城市的自由遷移施加限制。從50年代后期開始，中國逐步建立了極為嚴格的戶籍管理制度體系，從體制、政策到各項管理制度等方面限制農村人口流入城市，把城鄉間人口的遷徙直接納入國家的控制之下。

   改革開放前的近30年中，中國農業勞動向制造業及相關部門的轉移是相當緩慢的，越來越多的勞動力只能繼續滯留在農業部門，農村實際上被排除在國家工業化進程之外。1952-1978年間，中國社會總產值中農業所占份額由45.4%下降到20.4%。而同期農業勞動力占社會總勞動力的份額由83.5%下降到73.8%，平均每年下降約0.47%。

   （三）城鎮居民與農民權利和發展機會不平等

   在城鄉分割的戶籍制度下，國家明確將居民區分為農業戶口和非農業戶口兩種不同戶籍，并制定了與戶籍制度相配套的國家統包統分的勞動就業制度。低價的食品及其他生活用品（如住房、燃料、水電等）配給制度、國家統包的福利制度等形成，使得非農業戶口附帶了各種特權和利益。20世紀六七十年代進一步強化的戶籍管理制度，事實上在城與鄉之間設立了一條難以逾越的鴻溝。

   新中國成立以后，國家依靠計劃經濟體制較強的資源調配能力，推進了工業化的高速發展。到20世紀70年代末，中國已建立了較為完整的現代工業體系。在人均收入水平較低的條件下，較早地達到了較高的工業化水平。據世界銀行的資料顯示，1976年中國制造業增加值占商品生產增值的比重已高達51.6%，進入了“半工業化”國家的行列。

   但計劃體制和工業化政策強化了中國經濟和社會的二元特性，使城市和農村在生產生活水平上表現出極大的差異。改革前快速工業化運動并沒有將中國帶入現代化國家的行列。相反，由于過度剝奪農業，實行城鄉隔離，造成工農業發展失調，城鄉發展失衡，城鄉關系遭到扭曲。1952-1978年，中國工業總產值增加了15倍，而農業總產值只增加了1.3倍。農業始終沒有擺脫傳統的生產方式和半自給的生產狀態，在整個國民經濟中仍然是最落后的部門。由于城鄉間產品不能平等交易，要素不能自由流動，城鄉之間缺乏正常的市場聯系，工業化完全沒有惠及農民。在這種工業化模式下，城市化水平始終沒有得到提高。1978年，中國仍有82.1%的人口生活在農村，而當年農業總產值只占全社會總產值的22.9%。1952-1978年，中國居民消費水平只增長了0.77倍。中國農村居民的消費水平增長僅為57.5%，相當于同期非農村居民消費水平增長速度的一半。1978年中國非農村居民的消費水平高出農村居民1.9倍。1978年，中國農村居民人均純收入133.57元，人均生活消費品支出69.63元，其中食品支出46.59元，占65.8%。以恩格爾系數衡量，農民處于絕對貧困狀態。

二、改革開放以來城鄉關系的新變化

   改革開放以來，隨著市場機制的引入，城鄉要素交流的范圍和規模得到擴大，城鄉聯系顯著增強。計劃經濟時代形成的阻隔城鄉聯系和交流的各種制度障礙受到了市場力量的強大沖擊，城鄉關系逐步得到改善。特別是黨的十六大以來，黨中央、國務院作出了一系列重大決策部署，在統籌城鄉經濟社會發展方面實施了大刀闊斧的變革。

   改革開放以來，中國城鄉關系的變化特征主要有以下方面：

   （一）工農業產品市場化交換程度的提高，推動了城鄉關系的合理化

   20世紀80年代中期，國家取消了實行長達30年之久的農產品統購派購制度，逐步放開了大多數農產品的經營。越來越多的農產品實現了市場定價。計劃經濟體制下形成的極不合理的工農產品價格關系得到顯著調整。農業市場化改革使農村社會生產力的巨大潛力得以迅速釋放。改革開放以來，糧食生產跨越從3500億公斤至5000億公斤這4個臺階，只用了18年。農業結構發生了顯著變化，由以糧食為主向多種經營和農、林、牧、漁業全面發展轉變，農業總產值構成中種植業降至一半，畜牧業升至1／3，主要農產品供給由長期全面短缺轉變為總量大體平衡、豐年有余，城鄉居民的“菜籃子”日益豐富。中國用世界近9%的耕地、6.5%的水資源解決了十幾億人口的吃飯問題，人均農產品生產量和消費量達到世界中等以上水平。

   （二）鄉鎮企業異軍突起，城鄉經濟日趨緊密

   改革開放以來，中國經濟發展的一個顯著特點是鄉鎮企業的興起和快速增長。鄉鎮企業工業增加值占到全國工業增加值的50%。鄉鎮企業的發展無疑是中國工業化過程的繼續。但因為它產生于中國城鄉分割的制度環境中，在要素利用、產業和技術結構方面并未與城市工業形成有效的分工和合作，所以它不是中國城市工業發展的自然擴展。并且，非農產業起初就在市場中運行，其內部權力結構明顯不同于公有制性質的城市工業。這些因素使鄉鎮企業成為中國經濟結構中獨具特色的一個組成部分。

   隨著鄉鎮企業的迅速崛起，中國國民經濟結構已由改革以前的農村農業、城市工業二元結構轉變為城市工業、農村工業、農村農業相結合的新型經濟結構。鄉鎮企業的迅速崛起，有助于中國二元經濟結構的轉變。

   （三）農業富余勞動力向城鎮的大量轉移，密切了城鄉聯系，對城鄉隔離現象造成了巨大沖擊

   在城鄉關系的轉變中，農業勞動力轉移具有決定性的意義。改革開放以來，農村勞動力流動的體制性障礙逐步消除，農民工總量持續增加，流動范圍日益擴大。20世紀80年代，農民工流動主要是以本地鄉鎮企業就業為主。90年代以后演變為以跨地區就業為主。到2007年，離開本鄉鎮、到外地就業的農民工數量已超過1.3億人，加上在本地鄉鎮企業、中小企業就業的農村勞動力，全國農民工總量已超過2.2億人，占到農村從業人員總量的40%以上。農民工已成為產業工人的主體部分。農民外出務工已成為工業帶動農業、城市帶動農村、發達地區帶動欠發達地區的有效形式。

   （四）小城鎮的大量涌現和迅速發展，弱化了城鄉隔離的格局，奠定了城市化發展的基礎

   在農村工業化的帶動下，農村小城鎮得到了復蘇和發展，對中國城鄉關系的變革產生了巨大的影響，1998年，黨的十五屆三中全會確立了發展小城鎮以帶動農村經濟和社會發展的重大戰略。2002年，黨的十六大把促進小城鎮和大中小城市協調發展作為中國特色城鎮化道路的重要內容，從政策上明確了發展小城鎮在新農村建設和城鎮化推進中的戰略地位。2007年，全國共有19249個建制鎮，占鄉鎮總數的56%。城鎮人口7.8億人，占全國人口的45%。鎮區人口1.9億人，占城鎮人口的32.2%。越來越多的鎮在人口經濟規模上具備了建成中小城市甚至大城市的條件，它們實際上已構成城市圈或城市群的重要組成部分。正如費孝通所指出的，小城鎮是新型的正在從鄉村性的社區變成多種產業并存的向著現代化城市轉變中的過渡性社區。它基本上已脫離了鄉村社區的性質，但還沒有完成城市化的進程。因此，對小城鎮地位和作用的認識也不能停留在其發展的初期階段。

   現階段中國的小城鎮不僅擔負著聯系城鄉的任務，同時也承擔著完善城鎮體系的功能。小城鎮不僅與農業和農村有著較強的聯系，而且與城市及其產業部門也比較接近。小城鎮作為農村工業產品的集散中心和一部分鄉鎮企業發展的空間載體，在與廣大農村社區保持密切聯系的同時，其城市特征逐步增強。小城鎮的大量涌現和迅速發展，弱化了原有城鄉隔離的二元格局，奠定了城市化快速發展的基礎。

   （五）強農惠農政策體系不斷完善，初步建立了促進城鄉經濟社會一體化發展的制度框架

   近年來國家實施了具有劃時代意義的農村稅費改革，這項改革直接帶動了農村義務教育管理體制、縣鄉財政體制和鄉鎮機構等領域改革的深化，引起了農村綜合性制度創新和城鄉分配關系的重大調整，成為改革城鄉二元結構的重要突破口。自此，國家開始了“工業反哺農業、城市支持農村”的歷史性轉變。公共財政覆蓋農村的范圍不斷擴大，基本形成了強農惠農的政策體系，初步建立了促進城鄉經濟社會一體化發展的制度框架：對農民實行直接補貼；全面實施農村義務教育經費保障機制改革；個人繳費、集體補助、政府資助相結合的新型農村合作醫療制度等。其中，2003年開始試點和推廣的新型農村合作醫療制度，到2008年底已全面覆蓋有農業人口的縣（市、區），參合農民達8.15億人，參合率為91.5%。全國累計15億人次享受到補償，補償基金支出達1253億元。全面建立和完善農村最低生活保障制度，截至2008年底已將4284.3萬人納入農村低保，還有63.2萬農村人口享受傳統的農村社會救濟，686.5萬人次享受農村臨時生活救助。個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新型農村社會養老保險制度開始在全國范圍內試點。

   近年來，財政支出從主要針對城市逐步轉向城鄉兼顧，支持包括農村社會保障在內的各項農村社會事業發展。2003-2007年的5年間，中央財政用于“三農”的資金投入累計達1.56萬億元，相當于前10年（1993-2002年）的總和，年均增長17.8%，高出同期中央財政支出增長率1.9個百分點。2008年，中央財政用于“三農”的投入達5955.5億元，比上年實際增長37.9%，占中央財政預算支出的17.1%。無論是“三農”投入的增量，還是增幅，近幾年都是很高的。