中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系演變60年的回顧與展望

城鄉(xiāng)關(guān)系的和諧發(fā)展，有利于推動(dòng)城市化進(jìn)程，有利于經(jīng)濟(jì)快速、健康、和諧發(fā)展。新中國(guó)成立60年來(lái)，城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了深刻變遷，城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展歷程大致分為改革開(kāi)放前后兩個(gè)階段。分析60年來(lái)的制度變遷，總結(jié)其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，探索其存在的突出矛盾和問(wèn)題，對(duì)于進(jìn)一步改善和建立平等和諧城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。

   一、改革開(kāi)放前的城鄉(xiāng)關(guān)系

   新中國(guó)成立之初，是一個(gè)生產(chǎn)力發(fā)展水平極端落后的農(nóng)業(yè)大國(guó)。1952年中國(guó)工業(yè)凈產(chǎn)值占工農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值的比重僅為25.3%，工業(yè)勞動(dòng)者占社會(huì)勞動(dòng)者的比重只有6%。經(jīng)過(guò)短暫的戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)階段以后，中國(guó)進(jìn)入了大規(guī)模的工業(yè)建設(shè)時(shí)期。國(guó)家為推進(jìn)工業(yè)化，在農(nóng)村和城市進(jìn)行了一場(chǎng)規(guī)模浩大、持久深遠(yuǎn)的社會(huì)變革，建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。這種圍繞工業(yè)化建立的體制將城市和農(nóng)村分割為兩個(gè)部門(mén)。在城鄉(xiāng)分割體制下，農(nóng)民沒(méi)有自由擇業(yè)權(quán)，大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力沉淀在土地上，人地矛盾加劇，城鄉(xiāng)關(guān)系扭曲。此時(shí)中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的變化呈現(xiàn)出以下三個(gè)特征：

   （一）工農(nóng)產(chǎn)品不能平等交易

   新中國(guó)成立后，工業(yè)部門(mén)不僅在量上偏少，而且在技術(shù)上也極其落后。由于中國(guó)工業(yè)沒(méi)有基礎(chǔ)，推進(jìn)國(guó)家工業(yè)化需要大量資本積累，為保證以廉價(jià)的方式獲得農(nóng)業(yè)剩余，國(guó)家對(duì)糧食和棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策，自由市場(chǎng)交易被嚴(yán)格限制。從1955年開(kāi)始，國(guó)家在農(nóng)村發(fā)起了一場(chǎng)大規(guī)模的集體化運(yùn)動(dòng)，并于1958年在農(nóng)村建立了人民公社體制。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)和人民公社體制實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)剩余的全面控制。

   在這種體制下，國(guó)家通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品的不等價(jià)交換，從農(nóng)業(yè)部門(mén)取得了巨額資金。改革開(kāi)放前20多年，國(guó)家以工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”形式從農(nóng)業(yè)中提取的經(jīng)濟(jì)剩余大約為6000億-8000億元。

   （二）城鄉(xiāng)之間要素不能自由流動(dòng)

   新中國(guó)成立初期，農(nóng)民向城市的自由遷移滿(mǎn)足了大規(guī)模的城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)勞動(dòng)力的需求。然而，伴隨著越來(lái)越多的農(nóng)民流入城市，城市在就業(yè)、食品供給等方面越來(lái)越不堪重負(fù)。同時(shí)，大量的勞動(dòng)力脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也直接影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

   從20世紀(jì)50年代初開(kāi)始，政府就采取了諸如嚴(yán)格禁止企業(yè)單位從農(nóng)村招工、在城市建立收容機(jī)構(gòu)、把進(jìn)城農(nóng)民遣送原籍等強(qiáng)制性措施，試圖對(duì)農(nóng)民向城市的自由遷移施加限制。從50年代后期開(kāi)始，中國(guó)逐步建立了極為嚴(yán)格的戶(hù)籍管理制度體系，從體制、政策到各項(xiàng)管理制度等方面限制農(nóng)村人口流入城市，把城鄉(xiāng)間人口的遷徙直接納入國(guó)家的控制之下。

   改革開(kāi)放前的近30年中，中國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)向制造業(yè)及相關(guān)部門(mén)的轉(zhuǎn)移是相當(dāng)緩慢的，越來(lái)越多的勞動(dòng)力只能繼續(xù)滯留在農(nóng)業(yè)部門(mén)，農(nóng)村實(shí)際上被排除在國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程之外。1952-1978年間，中國(guó)社會(huì)總產(chǎn)值中農(nóng)業(yè)所占份額由45.4%下降到20.4%。而同期農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占社會(huì)總勞動(dòng)力的份額由83.5%下降到73.8%，平均每年下降約0.47%。

   （三）城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)不平等

   在城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍制度下，國(guó)家明確將居民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口兩種不同戶(hù)籍，并制定了與戶(hù)籍制度相配套的國(guó)家統(tǒng)包統(tǒng)分的勞動(dòng)就業(yè)制度。低價(jià)的食品及其他生活用品（如住房、燃料、水電等）配給制度、國(guó)家統(tǒng)包的福利制度等形成，使得非農(nóng)業(yè)戶(hù)口附帶了各種特權(quán)和利益。20世紀(jì)六七十年代進(jìn)一步強(qiáng)化的戶(hù)籍管理制度，事實(shí)上在城與鄉(xiāng)之間設(shè)立了一條難以逾越的鴻溝。

   新中國(guó)成立以后，國(guó)家依靠計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制較強(qiáng)的資源調(diào)配能力，推進(jìn)了工業(yè)化的高速發(fā)展。到20世紀(jì)70年代末，中國(guó)已建立了較為完整的現(xiàn)代工業(yè)體系。在人均收入水平較低的條件下，較早地達(dá)到了較高的工業(yè)化水平。據(jù)世界銀行的資料顯示，1976年中國(guó)制造業(yè)增加值占商品生產(chǎn)增值的比重已高達(dá)51.6%，進(jìn)入了“半工業(yè)化”國(guó)家的行列。

   但計(jì)劃體制和工業(yè)化政策強(qiáng)化了中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的二元特性，使城市和農(nóng)村在生產(chǎn)生活水平上表現(xiàn)出極大的差異。改革前快速工業(yè)化運(yùn)動(dòng)并沒(méi)有將中國(guó)帶入現(xiàn)代化國(guó)家的行列。相反，由于過(guò)度剝奪農(nóng)業(yè)，實(shí)行城鄉(xiāng)隔離，造成工農(nóng)業(yè)發(fā)展失調(diào)，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，城鄉(xiāng)關(guān)系遭到扭曲。1952-1978年，中國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值增加了15倍，而農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值只增加了1.3倍。農(nóng)業(yè)始終沒(méi)有擺脫傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和半自給的生產(chǎn)狀態(tài)，在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中仍然是最落后的部門(mén)。由于城鄉(xiāng)間產(chǎn)品不能平等交易，要素不能自由流動(dòng)，城鄉(xiāng)之間缺乏正常的市場(chǎng)聯(lián)系，工業(yè)化完全沒(méi)有惠及農(nóng)民。在這種工業(yè)化模式下，城市化水平始終沒(méi)有得到提高。1978年，中國(guó)仍有82.1%的人口生活在農(nóng)村，而當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值只占全社會(huì)總產(chǎn)值的22.9%。1952-1978年，中國(guó)居民消費(fèi)水平只增長(zhǎng)了0.77倍。中國(guó)農(nóng)村居民的消費(fèi)水平增長(zhǎng)僅為57.5%，相當(dāng)于同期非農(nóng)村居民消費(fèi)水平增長(zhǎng)速度的一半。1978年中國(guó)非農(nóng)村居民的消費(fèi)水平高出農(nóng)村居民1.9倍。1978年，中國(guó)農(nóng)村居民人均純收入133.57元，人均生活消費(fèi)品支出69.63元，其中食品支出46.59元，占65.8%。以恩格爾系數(shù)衡量，農(nóng)民處于絕對(duì)貧困狀態(tài)。

二、改革開(kāi)放以來(lái)城鄉(xiāng)關(guān)系的新變化

   改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)機(jī)制的引入，城鄉(xiāng)要素交流的范圍和規(guī)模得到擴(kuò)大，城鄉(xiāng)聯(lián)系顯著增強(qiáng)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的阻隔城鄉(xiāng)聯(lián)系和交流的各種制度障礙受到了市場(chǎng)力量的強(qiáng)大沖擊，城鄉(xiāng)關(guān)系逐步得到改善。特別是黨的十六大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院作出了一系列重大決策部署，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面實(shí)施了大刀闊斧的變革。

   改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的變化特征主要有以下方面：

   （一）工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)化交換程度的提高，推動(dòng)了城鄉(xiāng)關(guān)系的合理化

   20世紀(jì)80年代中期，國(guó)家取消了實(shí)行長(zhǎng)達(dá)30年之久的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)制度，逐步放開(kāi)了大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)。越來(lái)越多的農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)定價(jià)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的極不合理的工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格關(guān)系得到顯著調(diào)整。農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化改革使農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力的巨大潛力得以迅速釋放。改革開(kāi)放以來(lái)，糧食生產(chǎn)跨越從3500億公斤至5000億公斤這4個(gè)臺(tái)階，只用了18年。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，由以糧食為主向多種經(jīng)營(yíng)和農(nóng)、林、牧、漁業(yè)全面發(fā)展轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值構(gòu)成中種植業(yè)降至一半，畜牧業(yè)升至1／3，主要農(nóng)產(chǎn)品供給由長(zhǎng)期全面短缺轉(zhuǎn)變?yōu)榭偭看篌w平衡、豐年有余，城鄉(xiāng)居民的“菜籃子”日益豐富。中國(guó)用世界近9%的耕地、6.5%的水資源解決了十幾億人口的吃飯問(wèn)題，人均農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)量和消費(fèi)量達(dá)到世界中等以上水平。

   （二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)日趨緊密

   改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)顯著特點(diǎn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起和快速增長(zhǎng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)增加值占到全國(guó)工業(yè)增加值的50%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展無(wú)疑是中國(guó)工業(yè)化過(guò)程的繼續(xù)。但因?yàn)樗�產(chǎn)生于中國(guó)城鄉(xiāng)分割的制度環(huán)境中，在要素利用、產(chǎn)業(yè)和技術(shù)結(jié)構(gòu)方面并未與城市工業(yè)形成有效的分工和合作，所以它不是中國(guó)城市工業(yè)發(fā)展的自然擴(kuò)展。并且，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)起初就在市場(chǎng)中運(yùn)行，其內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)明顯不同于公有制性質(zhì)的城市工業(yè)。這些因素使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中獨(dú)具特色的一個(gè)組成部分。

   隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起，中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已由改革以前的農(nóng)村農(nóng)業(yè)、城市工業(yè)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄�業(yè)、農(nóng)村工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)相結(jié)合的新型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起，有助于中國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。

   （三）農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的大量轉(zhuǎn)移，密切了城鄉(xiāng)聯(lián)系，對(duì)城鄉(xiāng)隔離現(xiàn)象造成了巨大沖擊

   在城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變中，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移具有決定性的意義。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的體制性障礙逐步消除，農(nóng)民工總量持續(xù)增加，流動(dòng)范圍日益擴(kuò)大。20世紀(jì)80年代，農(nóng)民工流動(dòng)主要是以本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)為主。90年代以后演變?yōu)橐钥绲貐^(qū)就業(yè)為主。到2007年，離開(kāi)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到外地就業(yè)的農(nóng)民工數(shù)量已超過(guò)1.3億人，加上在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、中小企業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力，全國(guó)農(nóng)民工總量已超過(guò)2.2億人，占到農(nóng)村從業(yè)人員總量的40%以上。農(nóng)民工已成為產(chǎn)業(yè)工人的主體部分。農(nóng)民外出務(wù)工已成為工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的有效形式。

   （四）小城鎮(zhèn)的大量涌現(xiàn)和迅速發(fā)展，弱化了城鄉(xiāng)隔離的格局，奠定了城市化發(fā)展的基礎(chǔ)

   在農(nóng)村工業(yè)化的帶動(dòng)下，農(nóng)村小城鎮(zhèn)得到了復(fù)蘇和發(fā)展，對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的變革產(chǎn)生了巨大的影響，1998年，黨的十五屆三中全會(huì)確立了發(fā)展小城鎮(zhèn)以帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略。2002年，黨的十六大把促進(jìn)小城鎮(zhèn)和大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展作為中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路的重要內(nèi)容，從政策上明確了發(fā)展小城鎮(zhèn)在新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化推進(jìn)中的戰(zhàn)略地位。2007年，全國(guó)共有19249個(gè)建制鎮(zhèn)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的56%。城鎮(zhèn)人口7.8億人，占全國(guó)人口的45%。鎮(zhèn)區(qū)人口1.9億人，占城鎮(zhèn)人口的32.2%。越來(lái)越多的鎮(zhèn)在人口經(jīng)濟(jì)規(guī)模上具備了建成中小城市甚至大城市的條件，它們實(shí)際上已構(gòu)成城市圈或城市群的重要組成部分。正如費(fèi)孝通所指出的，小城鎮(zhèn)是新型的正在從鄉(xiāng)村性的社區(qū)變成多種產(chǎn)業(yè)并存的向著現(xiàn)代化城市轉(zhuǎn)變中的過(guò)渡性社區(qū)。它基本上已脫離了鄉(xiāng)村社區(qū)的性質(zhì)，但還沒(méi)有完成城市化的進(jìn)程。因此，對(duì)小城鎮(zhèn)地位和作用的認(rèn)識(shí)也不能停留在其發(fā)展的初期階段。

   現(xiàn)階段中國(guó)的小城鎮(zhèn)不僅擔(dān)負(fù)著聯(lián)系城鄉(xiāng)的任務(wù)，同時(shí)也承擔(dān)著完善城鎮(zhèn)體系的功能。小城鎮(zhèn)不僅與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村有著較強(qiáng)的聯(lián)系，而且與城市及其產(chǎn)業(yè)部門(mén)也比較接近。小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村工業(yè)產(chǎn)品的集散中心和一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的空間載體，在與廣大農(nóng)村社區(qū)保持密切聯(lián)系的同時(shí)，其城市特征逐步增強(qiáng)。小城鎮(zhèn)的大量涌現(xiàn)和迅速發(fā)展，弱化了原有城鄉(xiāng)隔離的二元格局，奠定了城市化快速發(fā)展的基礎(chǔ)。

   （五）強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策體系不斷完善，初步建立了促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的制度框架

   近年來(lái)國(guó)家實(shí)施了具有劃時(shí)代意義的農(nóng)村稅費(fèi)改革，這項(xiàng)改革直接帶動(dòng)了農(nóng)村義務(wù)教育管理體制、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)等領(lǐng)域改革的深化，引起了農(nóng)村綜合性制度創(chuàng)新和城鄉(xiāng)分配關(guān)系的重大調(diào)整，成為改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要突破口。自此，國(guó)家開(kāi)始了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的歷史性轉(zhuǎn)變。公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍不斷擴(kuò)大，基本形成了強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的政策體系，初步建立了促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的制度框架：對(duì)農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼；全面實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革；個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府資助相結(jié)合的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等。其中，2003年開(kāi)始試點(diǎn)和推廣的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，到2008年底已全面覆蓋有農(nóng)業(yè)人口的縣（市、區(qū)），參合農(nóng)民達(dá)8.15億人，參合率為91.5%。全國(guó)累計(jì)15億人次享受到補(bǔ)償，補(bǔ)償基金支出達(dá)1253億元。全面建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度，截至2008年底已將4284.3萬(wàn)人納入農(nóng)村低保，還有63.2萬(wàn)農(nóng)村人口享受傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)，686.5萬(wàn)人次享受農(nóng)村臨時(shí)生活救助。個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)試點(diǎn)。

   近年來(lái)，財(cái)政支出從主要針對(duì)城市逐步轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)兼顧，支持包括農(nóng)村社會(huì)保障在內(nèi)的各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展。2003-2007年的5年間，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的資金投入累計(jì)達(dá)1.56萬(wàn)億元，相當(dāng)于前10年（1993-2002年）的總和，年均增長(zhǎng)17.8%，高出同期中央財(cái)政支出增長(zhǎng)率1.9個(gè)百分點(diǎn)。2008年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的投入達(dá)5955.5億元，比上年實(shí)際增長(zhǎng)37.9%，占中央財(cái)政預(yù)算支出的17.1%。無(wú)論是“三農(nóng)”投入的增量，還是增幅，近幾年都是很高的。