寧波行政審批權力分解

    “用一組數字可以體現我們改革的成果，象山縣如意眼鏡店的老板周青發，在我市行政審批制度改革前開第一家店時，領工商執照用了32天。在建立行政服務中心后開第二家連鎖店用了7天。在行政審批職能歸并改革后開第三家連鎖店時，他辦好全部證件，只花了32分鐘。”浙江省寧波市行政審批管理辦公室主任李光告訴《望東方周刊》。

　　從“32天”到“32分鐘”，也大致反映了寧波市行政審批制度10年的改革歷程。

　　要讓陽光工程徹底陽光

　　這場從2007年開始的改革，依托的平臺是寧波市以及轄區內的各級行政服務中心。

　　早在2002年之后，寧波市就已經建成市、縣(市區)、鄉鎮(街道)三級行政審批服務體系，行政服務中心功能框架已經基本形成，老百姓要辦的事幾乎都可以在行政服務中心辦理， 初步解決了“門難進、臉難看、事難辦”的問題，行政效率和服務水平大大提高。但是，行政服務中心也存在著一系列的問題。

　　李光回顧，“主要是職能不到位，人員不到位，授權不到位，并聯審批運作程序落實不到位。”

　　“進駐行政服務中心的一些部門的窗口類似一個大的收發室，一些單位派人來中心取材料，然后拿回單位去自己解決，窗口的辦事能力不強，人員不到位或授權不到位，該來的人沒來，涉及多個部門的重復交叉事項也未能按照聯合辦理機制高效運作。”

　　面對這些問題，2007年10月，寧波市委、市政府專門出臺文件，要求深化行政審批制度改革，推行以“審批與監管相分離”為核心的行政審批職能歸并改革，提升政府整體服務水平。

　　寧波市行政審批職能歸并改革辦公室主任葉雙猛說，這次改革不同于其他城市“兩集中、兩到位”(即部門審批職能集中到一個處室，每個部門行政審批處集中到行政服務中心；進中心的審批處職能到位、人員到位)，僅把目標集中在強化行政服務中心建設的做法，而且是把建立審批監管相分離的權力分解和制約體制作為重中之重，改革的目標是實現“批管分離”，解決以往“重審批、輕監管”，“以批代管”甚至“批了不管”的難題，理順內設機構的職能設置，形成高效順暢的審批運作機制。

　　“完美轉身”

　　在中心功能齊全強化后，寧波市各部門也圍繞著這一改革，對本部門的各項工作進行重大調整。

　　2008年10月底，寧波市質量技術監督局組建行政審批處。“局領導要求一次性做到人員、職能和授權到位。”寧波質量技術監督局副局長朱學峰告訴本刊記者。

　　據朱學峰介紹，原先質監局有19項行政審批和公共服務項目，分散在局內的6個業務處，在改革之前，只有16個項目進駐中心，工作人員也只有3人。

　　“我們局長都覺得改革來得非常及時，也是我們質監部門面臨新形勢，迎接新挑戰，更好履行質監職能的迫切需求。”朱學峰總結說，質監局要借行政審批職能歸并改革機會，讓質監工作有一次“完美轉身”。

　　在改革后，質監局從業務處抽調骨干4人，新成立審批處，全局19項行政審批事項全部劃入新設立的行政審批處履行，同時授權到位。即辦件由承辦人直接辦理，承諾件由原先的分管局長審批改為授權審批處長審批。

　　這一改革讓審批處的工作人員壓力大大增加。為此，在進駐中心前，審批處在質監局內進行了為期兩個月的模擬運行，“工作以審批處為主，業務處有時進行指導”。

　　在兩個月的模擬運行期結束后，質監局舉行了隆重的授權儀式，局長裘偉國親手把公章交到行政審批處處長的手上，表示對行政審批處進行充分的授權。

　　“審批權集中后，業務處室也實現了工作重心的轉移，把所有的精力都放到了‘證后監管’上。”朱學峰總結這個改革的方向，“審批簡便規范，監督到位有力。”

　　朱學峰說：“以前業務處室是審批監管都要做，現在審批權力被剝離出去后，業務處室就可以專心做監管。”

　　在完成改革后，質監局開始明晰行政審批處和業務處室的權責關系，各業務處室結合自身的工作和監管特點，提出了年審、巡查、監督檢查等監管模式。“這些舉措也是為我們的帽子著想。”朱學峰說，近年來，三鹿奶粉等一系列產品質量事件，讓質監工作備感壓力。

　　權力分解又互相制約

　　“通過這次改革，權力得到分解，又形成制約，對很多局來說，這次改革是脫胎換骨。”寧波市行政審批管理辦公室主任助理章成智如此總結。

　　據章成智介紹，寧波的改革致力于建立行政部門內部審批與批后監管相分離的體制，做到決策權、執行權、監督權既相互分離、相互制約，又相互協調。“各部門把行政審批職能歸并到一個處室，使多數業務處室從個案審批中解脫出來，主要人力、精力集中于制定規則、標準和日常監管及行政服務上，改變了長期以來機構設置上行政審批和批后監管由同一個處室實施的狀況。”

　　據悉，行政審批職能歸并改革共涉及縣(市)區政府部門337個，市級政府部門43個，職能覆蓋到所有的行政審批事項。

　　據統計，到2009年3月，寧波市級行政服務中心集中辦理事項由改革前的52%增加到73%，窗口直接簽批辦結率在50%以上的部門達到15個，行政審批處處長常駐行政服務中心比例由19%上升到68%，辦事效率和服務水平得到大幅提升。

　　在寧波市本級42個部門承擔行政審批的處室從原來的189個減少到目前的49個，縮減了74%。

　　值得注意的是，這場改革完成后，各局的人員編制總量都保持不變。

　　“根據各局的實際情況，職能調整采取‘撤一建一’、‘并一建一’和在綜合性比較強的處室增掛“行政審批處”牌子等方式進行職能歸并。”章成智說，這樣做的目的是不增加財政負擔，堅持內設機構編制、人員編制數和中層領導職數不增加。他補充說，“當時市委的文件里也說了，在情況特別復雜的部門，允許增加一個內設機構和中層職數，但是各局都自我調節了，這個口子現在還未松動。”

　　審批速度快了

　　在行政審批職能歸并改革后，行政審批的效率得到有效提升。其中北侖區事項辦理的平均承諾時限從4.7天縮短到3.3天，象山縣從7.5天縮短到4.5天。

　　寧波市文化廣電新聞出版局副局長酈寶夫告訴《望東方周刊》，在行政審批職能歸并改革后的近一年時間內，窗口共受理行政審批申請1049件，平均每件辦理時間比改革前提前了2.8天。據介紹，該局有一項行政審批時間原來是60天，現在縮短到平均1.2天。

　　本刊記者到位于寧波鄞州中心區的鄞州行政服務中心進行暗訪發現，整個行政服務中心窗口秩序井然。在工商企業注冊登記窗口，本刊記者詢問企業登記要帶哪些材料，窗口工作人員迅速拿出一張裁好的紙條，上面列著企業登記所需要帶的證件以及注冊事項。

　　“如果材料齊備，5個工作日內就能全部辦完。”該工作人員答復本刊記者。

　　“在中心，所有的窗口辦事都有考核的時間，比如一項行政審批工作，法定辦理時間是20天，部門承諾辦理時間是10天，這已經縮短了一半，但是我們覺得，在承諾時間內完成，只能得60分，我們中心的窗口實際完成的時間都比承諾時間快，這些時間全部有記錄，是一個量化的指標，作為各窗口在中心考核的重要依據。” 寧波市行政審批管理辦公室主任李光說。