城市“向下”：地鐵時代的新困惑

　　城市軌道交通的迅猛發展，不僅帶來了新一輪城市地下空間的開發契機，也帶來了新問題：在目前相應法律缺失的狀況下，如何才能保證不可逆的地下空間得到有序且有效的開發利用？

　　“剩余空間”的麻煩

　　北京地鐵4號線已經進入倒計時。按照計劃，今年國慶節之前，這條穿越了諸多繁華地帶的“黃金線路”必須投入運營。不過現在困擾著地鐵投融資方的問題，并不是時限，而是那些特殊而又尷尬的地下“剩余空間”。

　　為了能夠給出直觀說明，施曉華拿來了專門的出入證，給本刊記者提供了一次實地勘察的機會。施曉華任職于北京市基礎設施投資有限公司資源開發部，北京地鐵的飛躍式發展，為他和同事們提供了一個全新的開發領域——城市地下空間。資源開發部經理董群向本刊記者回憶，當初會把目光轉入地下，結合地下站點來做相關開發，不僅是一種公司戰略，“希望能帶來盈利，成為投融資方的一種利益來源”，更重要的是“考慮到未來城市土地的綜合利用”。

　　很簡單的道理，土地資源是有限的，而人地矛盾已經在高速城市化的過程中日益彰顯。在清華大學土木水利學院建筑工程設計研究所副所長祝文君看來，城市“向下”，是隨著經濟發展而來的必然。他從1989年開始，就在求學期間進入了實際的課題設計，參與過上海人民公園等一系列地下開發項目，并且一直致力于城市地下空間開發的研究。在祝文君這樣的研究者眼中，“地下空間是城市的戰略性空間資源，是新型國土資源”，“土地價值既反映了城市社會經濟的特征，同時又是塑造城市形態的動力，城市空間開發的立體化就是這種動力的結果之一。現代城市的立體化不僅體現在中心區建筑高度的不斷提升，也體現在地下空間的開發利用”。事實上，國際上的諸多實例也一再證明，“地下空間開發利用是提高城市土地利用效率、緩解城市中心密度、人車立體分流、擴充基礎設施容量、減少環境污染、改善城市生態最為有效的途徑”。

　　一個城市的可開發利用的地下空間資源量一般是城市的總面積乘以開發深度的40%。祝文君的導師童林旭是國內最早研究地下空間的學者之一，他曾經帶領學生在90年代初做過一個調查，以北京為例：舊城區62.5平方公里范圍內，淺層地下空間資源可供合理開發的有41.2平方公里；當開發深度為10米，地下空間資源量為65億立方米；以地下建筑為二層計，可提供建筑面積0.55億平方米，比舊城區0.42億平方米還多。

　　董群和施曉華的思考并沒有這么復雜，但隨著地鐵4號線的動工，那些因為特殊的地理條件“渾然天成”的機會，同樣很迅速地讓他們意識到了地下空間的價值。董群告訴本刊記者，4號線要穿越的城市區域，有幾個地方的地理條件比較特殊，為了避讓現有的建筑和市政管線，“地鐵需要下穿很深的空間，這樣就使得地鐵站點被放在了距離地面很深的地方，除了站臺層、站廳層之外，距離地面還有近10米，比如動物園、西四、馬家樓3個站點都是這樣”。如果按照以前的常規設計和施工，會用土將這些近10米的空間重新回填、壓實，然后重新鋪好路面。但4號線的投融資方決定選擇一種新的優化施工方案，“不回填泥土，做鋼筋水泥的框架結構，把這部分空間給留出來”。施曉華說，他們計算過，這樣的改變，“并不會增加成本”。實際結果也證明了這一點，“不敢說節省了多少成本，但至少并沒有超過預算的費用”。

　　施曉華他們把這些額外得來的地方稱為“剩余空間”。4號線的動物園站點就是其中很有代表性的一處。動物園站的出入口就在動物園南門旁邊，沿著臺階往下走，炙熱的陽光終于都被阻隔，等眼睛慢慢適應了黑暗，借助手電筒和淡黃色的照明光亮，這個埋藏在地下的空間也逐漸顯露出來，狹長而空曠，作為支撐的是一溜兒巨大的鋼筋水泥圓柱。施曉華說，這個“長200多米，寬30多米”的剩余空間，“大約有3000平方米的可用面積”。

　　可是想要把這個因為施工優化方案得以存在的空間投入實際使用，困難程度，遠遠超出了施曉華和他的同事們的想象。單單是消防報批一條，已經難住了施曉華，“拿到消防部門，對方也很為難，到底按什么來批？市政還是商業？兩者的規范完全不同，按市政批，這個空間能拿來干什么？按商業批，土地的性質就變了，又牽涉到一系列的問題”。繞過這個空間再往下，是4號線地鐵的站廳層，燈光燦如白日，程序的調試正在進行中。唯獨這個尷尬的“剩余空間”里，幽暗而寧靜。

　　缺失的規則

　　整個4號線的地下算下來，可開發利用的“剩余空間”總量將近3萬平方米。它們的命運，目前都和動物園站一樣尷尬。“實在不行，就只能把這些空間先封閉起來。”施曉華說得有些無奈，“反正它們并不影響地鐵的正常運營和使用”。而祝文君聽說了這種剩余空間的存在之后，第一反應是“欣慰”，“真的，很慶幸投資方能夠有這樣的眼光，能創造性地預留出這樣的空間”，他說，“地下空間的開發是不可逆的，一旦回填，二次開發的成本會成倍增加”。

　　城市地下空間的開發，與經濟發展程度密切相關。祝文君說，以GDP作為參照標準，“當人均GDP在1000～3000美元的階段，在國際上正好也是發達國家開發利用地下空間的初始階段”。其中日本的統計數據最為清晰：“人均國民生產總值在200～300美元，城市地下空間的開發已成為經濟發展的需要，在此期間日本建設了首批地下街。人均國民生產總值在500～2000美元，城市地下公共空間大規模開發，在此期間日本建設了100多條地下街和地下公共車庫等設施，現有地下公共空間的80%都是在這一時期建設的。人均國民生產總值超過2000美元時，地下公共空間的建設量趨于緩和，城市淺層地下公共空間的飽和，開始研究大深度地下公共空間。”

　　“倫敦、巴黎、紐約等城市地鐵的建設支撐了高強度城市開發的交通需求。”祝文君說，“東京、香港的地鐵以及與地鐵相聯系的地下步行通道、建筑地下室商業開發則已經構成了類似‘地下城’的巨大地下交通、商業網絡。”而我國新一輪的城市地下空間開發始于地下鐵路的建設，“除了建設之中的北京、上海、廣州、天津、深圳、南京、青島、杭州、武漢、重慶、成都、哈爾濱、佛山等城市，還有20多個城市正在積極籌劃之中”。但所有的城市中，實際的項目操作者們面對地下空間開發的時候，幾乎都遭遇著和施曉華們類似的尷尬，因為目前在地下空間開發利用方面，中國的相關法律嚴重欠缺。

　　同濟大學法學院副教授劉春彥是因為2004年的一次偶然機會，把研究目光投向了地下空間開發利用管理，他也成為最早參與上海相關地方性規范建設的專家之一。劉春彥驚訝地發現，與國外相比，中國的相關立法已經滯后太多。他告訴本刊記者：“由于國家層面的地下空間開發利用立法欠缺，基礎的民事法律也欠缺，而這些立法在短期內又無法納入立法日程。因此，導致上海市包括全國其他一些迫切需要開發地下空間的城市無法建立地下空間利用科學的管理體制、完善的管理機制，影響了地下空間的開發利用。”

　　1997年10月27日建設部令第58號發布《城市地下空間開發利用管理規定》是我國地下空間開發利用的基本法規。此外各個城市也根據實際情況陸續出臺了地方性法規，但弊端顯而易見，劉春彥以上海為例做了深刻分析，“地下空間民事權屬的立法欠缺，導致民事法律權利義務關系不清晰”。他說，由于我國沒有制定《民法典物權編》，使地下空間開發利用的民事基礎權利沒有得到法律確認。“民事基本法的缺乏導致公共地下空間開發利用者無法取得相關的產權，由此引發一系列問題。無法獲取地下空間投資工程的權屬證明，因此投資者不能以此向銀行抵押貸款、無法進行相關的轉讓，致使地下空間開發利用絕大多數只能由政府進行，民間投資者相對較少。即使由于市場需求旺盛的原因，能夠進行投資，相關權益保障仍然欠缺。”

　　“地方立法由于受限于立法權，存在著無效的問題。而建設部的《城市地下空間開發利用管理規定》只是一個綜合性立法，沒有專項立法，綜合立法本身的內容也不完備，缺乏對實踐的指導意義。”此外，“地下空間開發利用的配套法律法規不完善。由于融資、稅收、地鐵沿線捆綁開發等制度缺乏，政府對參與地下空間開發利用也沒有相應的獎勵措施，嚴重影響了地下空間的開發利用”。劉春彥告訴本刊記者，“從上海市的情況看，結果就是投資者只對部分黃金地區開發感興趣”。

　　北京的地下

　　不止是這些“剩余空間”，4號線地鐵黃莊站的地下開發項目同樣深陷困境。這個項目最初的構想來自祝文君和北京城市規劃設計院的總規劃師石曉東。作為研究者，他們兩人都意識到了一個問題，其他的商業性地下開發項目，對于一個城市來說，不過是“大海中的一粒沙”，是過于微觀的部分。但地鐵不同，“地鐵是未來城市結構的骨干，也是建立一個高效率城市的關鍵，而地鐵的配套開發是把地鐵和城市整合起來的潤滑劑”。

　　祝文君和石曉東想通過黃莊項目，做成一個地下環廊，實現這樣一種可能，“地面和地下人車分流，而且形成完整的地下商業配套”，“讓大家不再單純地認為地鐵只是一個交通工具”。但這個構想出來將近5年了，在一些大型的國際會議上，也總被當成北京地下空間開發的樣本工程之一來推介，但事實上，黃莊項目目前依舊停滯不前。董群和施曉華他們，同樣是黃莊項目的實際操作者，他們很深切地感受著這個項目中的諸多困境。

　　建設主體到底是誰？這是他們遇到的第一個問題，如何啟動？到底是市政項目還是經營性項目？第二個問題就是，如果要二者結合，究竟如何結合？一開始，他們希望能夠將這個項目放到地鐵4號線和10號線里去，按政府項目走，但顯然沒有政策支持，通不過。可如果按照經營性項目走，具體到土地供應方式上，又遇到了新難題。國土局開過兩次局長辦公會，最后報到市政府特批下來，算是達成了初步的框架，由市政和商業兩部分構成，給的比例是“2.1萬平方米的面積，商業項目只有7000平方米，市政項目1.4萬平方米”。但這個項目在“發改委”報立項的時候顯然無法通過，董群解釋，“要拿7000平方米的商業來背1.4萬平方米的市政，從投資的角度，30年是無法收回投資成本的，顯然是一個不可能盈利的項目，在‘發改委’看來，這就是一個不合理的項目，沒法批”。

　　祝文君和石曉東這樣的研究者同樣感受到了這種尷尬現狀，“一方面是地下空間開發的原則性規劃早就完成了，而相應的開發技術和能力也已經具備了，但就是因為沒有相應的法規和體制體系，無法將這些資源銜接起來”。2005年7月北京市政府審批通過了《北京市中心城中心地區地下空間開發利用規劃2004～2020年》(以下簡稱《規劃》)。祝文君和石曉東都是這個《規劃》的核心參與者。祝文君說，“規劃范圍為中心城中心地區，即336平方公里。同時兼顧北京中心城(1085平方公里)以及整個市域(1.6410萬平方公里)。規劃地下空間的層次分為：淺層空間(-10米以上)；次淺層空間(-10～-30米)；次深層空間(-30～-50米)和深層空間(-50～-100米)四層”。根據“總體規劃”，在中心城形成“雙軸、雙線、雙環、多點”的布局模式。地下空間開發利用重點地區為王府井、中央商務區等17處；主要節點包括木樨園、公主墳等21處。祝文君說，“這也是我國第一次正式編制完成特大城市總體規劃層面的地下空間專項規劃”。

　　但從現實進展上看，比起上海、廣州和深圳，北京的實際步伐還是慢了很多。董群和施曉華說起來難免感嘆，“2004年的時候，圈子里這些同行經常在一起討論，很多想法其實北京方面更超前一些，結果最后反而是其他城市先行動起來”。比如廣州就在2000年完成了很有突破性的嘗試。人民公園南是廣州地鐵1、2號線的換乘站，這里每天都會有大量客流聚集，而且又位于廣州市城市中軸線和中山五路交界處，是老廣州的商業核心區，原規劃就是地鐵上蓋物業建設用地，但是由于后來規劃調整為城市廣場用地，地鐵公司在無法建設地面物業的情況下決定開發地下商業空間。這是廣州第一次面臨地下商業空間開發權認證的挑戰，沒有國家法律支撐，以前的地下人防工程都是國有物業、戰備設施。2000年，國土資源部對廣東省國土資源廳的請示做了專門批復，其中明確指出“土地使用權(地下)在不違反地下建筑物規定的用途、使用條件的前提下，可以進行出租、轉讓和抵押”，這是目前為止，國家對地下空間使用權的一個明確規定。雖然這個批示仍是“一事一批”的特例，但獲得了“尚方寶劍”的人民公園南地鐵站，開創了廣州地下空間開發管理的一個新時代，第一次為非人防項目劃定了土地使用紅線，確認了地下空間產權。

　　當然，由于地下空間的利用具有“不可逆”的特性，一旦形成，土地將不可能回到原來的狀態，它的存在也勢必影響將來鄰近地區的使用，所以相應的立法顯然需要特別慎重。董群和施曉華很清楚，新法規即便能出臺，也需要漫長的時間，可他們的工程統統都趕在當下的時間點，他們的困惑在于，在目前的狀況下，能否獲得政策上的傾斜，完成這些具有試驗性質的項目。“一條地鐵線的機會只有一次，錯過了，就沒有了。”