2012在職公共管理碩士行政學輔導：緒論(3)

　　第二節 行政學的興起與發展

　　一、行政學在西方的興起

　　1.行政學在西方興起的歷史原因

　　行政學誕生于美國，是資本主義社會政治、經濟和社會發展到更高階段的產物。資本主義政治、經濟和社會發展的需要為行政學作為一門新興學科的產生提供了必要的條件。威爾遜、古德諾、懷特則是順應這一時代需要并進行了理論創造的幾個著名代表人物。行政學在西方興起的歷史原因可歸結為以下幾個方面：

　　(1)“行政國家”的出現。它以在法制基礎上行政機關規模的擴大、行政人員隊伍的增長和公共事務管理職能的發展為標志。隨著自由資本主義向壟斷資本主義的過渡和工業經濟、科學技術的發展，政府的行政管理職能日益擴大，管理手段日益復雜。政府行政費用、財政支出、稅收負擔的日益增長和貿易、工業方面的國際競爭日益加劇的狀況，不斷對政府的效率提出了更高的要求。

　　(2)“文官制度”改革運動的發展。19世紀末，美國國內的文官改革運動直接推動了行政學的研究。這場運動的主要目的是廢除政黨分贓制，建立“中立的”文官制度和功績制。

　　(3)多種學科的形成和發展。政治學、經濟學、法學、財政學等學科的發展促進了對行政組織、行政管理和行政效益的研究，特別是管理學的產生和發展為行政學從政治學中分離出來創造了理論條件。

　　(4)專業教育和職業教育的發展。在行政改革和公共服務方面的教育之間存在著一種相互促進的關系。19世紀末，美國一些成功地進行行政改革的城市需要培訓各類人員到政府中任職，因而刺激了行政管理職業教育和最初的大學行政管理教育項目的發展，使行政學成為在職業學校和高等學校課堂中講授的專門學科。

　　2.西方行政學發展的三個階段

　　一般認為，西方行政學產生于美國，以1887年威爾遜發表《行政管理學之研究》為標志。此后一百多年來，行政學獲得了突飛猛進的發展。如今，行政學已經成為大學的重要專業和有關學科的必修課程，研究機構遍及全球。這一歷史過程大致可以劃分為三個階段：

　　(1)形成時期，又稱科學管理時期。這個時期大致在19世紀末到20世紀30年代。這一時期理論的主要特征是運用工商企業科學管理理論研究公共行政管理學，主要探究了行政權力的配置、組織機構的健全、工作方法標準化、管理程序的制度化等問題。它側重研究人的活動對象，以及人與活動對象的關系。它采用標準化的機械管理模式，要求物力和人力有效地結合達到最佳目標。如1887年威爾遜發表的《行政管理學之研究》、1900年古德諾出版的《政治與行政》、 1912年泰羅的《科學管理原理》、1926年懷特的《行政管理學導論》和魏勞畢的《公共行政原理》。這個時期的理論為提高管理績效、促進社會生產力的發展起了極為重要的作用。但是，這種注重“人與機”關系的理論，其根本缺陷是忽視人的因素，把人視為機器的附屬物。他們以“物”為中心的管理思想，不可能用科學方法來研究人在組織中的行為和動力，無法充分調動人的積極性。

　　(2)成長時期，又稱行為科學時期。這個時期大致在20世紀30年代到 60年代。這一時期理論的主要特征是把行為科學運用于公共行政管理學的研究。把研究的重點放到人的本身、人的行為、人的作用、組織的作用以及人與組織、環境的關系等方面，主要運用心理學、社會學等研究的科學成果來研究管理的問題，如以梅奧為首的三位哈佛大學教授主持的著名的“霍桑實驗”、以巴納德為代表的動態平衡理論、以西蒙為代表的決策理論、以麥格雷戈為代表的X—Y理論、以馬斯洛為代表的人的需要層次理論等。這個時期的研究由于重視人的多種要素、人的價值、領導的行為等在管理中的作用，進而推動了公共行政的發展。但是，這種人際關系組織理論過分強調了感情的社會的因素，忽視了理性、行政組織、法制規范以及外在環境的作用，因而在管理實踐中顯示出偏頗和不足。

　　(3)發展時期，又稱現代科學管理理論時期或新公共行政管理時期。這個時期大致從 20世紀60年代開始至今。這一時期理論的主要特征是：大量的新流派、新理論和新方法，圍繞政府管理問題的解決而交叉融合，為政府管理研究的突破奠定了堅實的基礎。這一時期，西方社會科學在經歷了長期的分化、初步的融合之后，開始大踏步向整體化邁進，跨學科、交叉綜合研究成為社會科學研究的主要趨勢。一方面，一批經濟學學者用經濟學的方法來研究傳統的政治學和行政管理學的課題，形成一系列頗有影響的新公共行政理論。《布萊克維爾政治學百科全書》中的“公共行政管理學”詞條這樣寫道：“以經濟學為基礎的研究方法對公共行政管理學的傳統主流理論構成了嚴峻的挑戰，因為它擁有一種通用的分析語言，廣泛地采用了以消費者為導向的方法來研究公共服務。如果說公共行政管理學的傳統主流研究方法對20世紀早期行政管理學發展做出了貢獻，并占據了相當重要的學術地位的話，那么，現在或許可以說這一位置已被以經濟學為基礎的研究方法所取代。”其中最有影響和最有成就的流派，是以布坎南為代表的公共選擇學派，把“經濟人”假設引入了政府行為理論，對政府行為的分析有獨特的價值，為我們認識政府及其行為提供了新視角。這一理論在西方受到高度重視，其創始人布坎南1986年獲得諾貝爾獎。此外，是以科斯為代表的新制度經濟學派，其主要代表人物包括科斯、諾斯、威廉姆遜與德姆塞茨等。主要理論貢獻有交易成本理論、代理理論、制度創新理論等。另一方面，傳統行政管理學者把第二次世界大戰以后出現的系統工程學、運籌學等新興學科的理論引入公共行政研究，強調公共行政活動與外界環境、外在系統之間的關系，強調公共行政系統內部各部分之間的關系，強調根據環境的變化選擇適當的管理方式等。如美國社會學家帕森思提出的每個組織系統分為決策、管理和技術三個層次，美國哈佛大學的高斯等強調行政環境的重要性，等等。