2012年MPA聯考公共管理基礎筆記第九章

　第九章  公共組織的文化與倫理

　　一、組織文化

　　組織文化是組織內部一種共享價值觀體系，是特定價值、信念、情感、態度和道德規范的總和。

　　1、特征：

　　①組織文化是組織成員的共同認知系統。

　　②組織文化是組織成員都認可的性行為方式。

　　③組織文化是隱含在價值觀背后的基本假設系統。

　　④組織文化是組織成員的心理契約。

　　2、類型：強文化與弱文化

　　按照對成員影響力的大小，可分為強文化與弱文化。強文化是擁有并廣泛共享基本價值觀的組織文化。一個組織文化的強弱，取決于組織的規模、歷史、成員的流動性和文化起源的強烈程度。

　　3、作用（功能）：①導向 ②凝聚 ③激勵 ④約束規范 ⑤輻射作用。

　　4、結構：

　　A、三個層次來源安通學校

　　①器物層--是組織文化的表層部分，它是形成制度層和精神層的必要條件；

　　②制度層--是組織文化的中間層次，是指對組織及其成員行為產生約束影響的規范性部分，它集中體現了組織文化的物質層及精神層對組織及其行為的要求；

　　③精神層--則主要是指組織的全體成員共同信守的基本理念、價值標準、職業道德及精神面貌，它是組織文化的核心。

　　B、四個層次：

　　①理念層--是組織的核心價值觀、理念、精神、愿景等；

　　②制度層--方針、模式、內部機制、規章制度；

　　③行為層--組織形象、口號、禮儀、儀式等外化的活動；

　　④物質層--在產品和服務等方面體現出的組織文化要素。

　　C、三個層次：

　　①外顯（物）（隱含的基本假設的外在表現）

　　②共同擁護的價值觀（隱含的基本假設的外在表現）

　　③隱含的基本假設（隱藏在感知中）

　　二、行政文化

　　行政文化是在行政實踐活動基礎上形成，并直接反映行政活動與行政關系的各種心理現象、道德現象和精神活動狀態，其核心為行政價值取向。作為一種心理、道德和精神現象和狀態，它是在行政活動與行政關系中形成和反映的，因而具有歷史性、階級性、民族性、變動性、連續性等特征。

　　1、行政文化的關系構成

　　任何行政關系均由行政主體與行政客體組合而成，由于主客體雙方在行政關系中的不同地位，從而形成不同的文化形態。

　　①主體行政文化。主體行政文化是指行政管理過程中，實際擁有和行使行政權力的個體或組織的行政意識。其核心是對行政權力性質的確認、維護和使用，它直接決定著特定行政文化的本質屬性與基本特征，是構成特定行政關系的主導因素。

　　②客體行政文化。客體行政文化是指行政管理過程中，不直接行使國家行政權力并作為行政管理對象的個人、群體和組織的行政意識，其核心是對行政主體行為的合理性的評價，其評價標準會因各自利益的不同而呈現多樣性。當行政客體認為行政主體行為合理時，易與主體形成同一性的行政文化。相反，一旦行政主體行為被行政客體評價為不合理時，就會造成行政文化主客體間的異質性，甚至帶來意識形態的危機。因此，客體行政文化雖不居于主導地位，但仍具有不可忽視的作用。

　　2、行政文化的發生性構成。

　　行政文化的發生一般經過行政心態、行政意志、行政規范和行政評價等四個階段，它們是行政文化發生性構成的基本要素。

　　①行政心態。行政心態形成于行政活動的起始階段。行政心態是人們對具體行政活動所持的情緒、感知方式與態度的總和，有三個特征：一是產生的自發性、非理性；二是表現的不穩定性；三是影響的潛在性。

　　②行政意志。行政意志是人們決心達到某種行政目的而產生的狀態，是行政心態上升到理性的強化結果。行政意志有行政觀念與行政行為傾向兩種形式，它是人做出某一行政行為時在對錯之間、善惡之間、道德與非道德之間進行的選擇。因此，行政意志有著自主性、目標性，是人的主觀能動性的重要體現。

　　③行政規范。行政規范作為確定或指導各種行政關系、行政活動的標準和規則，既是行政意志的最集中體現，也是行政意志轉化為行政實踐后的合理性成果。其表現形式包括成文規范，也包括行為規范或典范。行政規范的特性有三：一是協調性；二是原則性；三是外在控制性。

　　④行政評價。行政評價是特定意識形態下，人們對社會實際存在或可能發生的各種行政行為所作的價值判斷。行政評價一般分為社會評價與自我評價兩種形式。社會評價既包括一定社會集團有意識、有目的地通過輿論工具所傳播的正式社會輿論，也包括人們自發產生并自然傳播的民間輿論。自我評價主要借助于內心信念或主觀意志的作用，在評價中，個體自身既是評價者，又是被評價者。

　　3、行政文化的特殊功能

　　①對內向性行政的作用。內向性行政即行政者對其機關內部事務的管理活動。

　　A、對行政組織形式的影響。任何具體的行政組織形式都是人們選擇的結果，其中不僅客觀存在的管理需要、行政條件和資源善制約著人們的選擇，而且行政主體對行政方式、組織制度和管理模式的認同與否亦決定著這一選擇。

　　B、對行政觀念的影響。在行政活動中，人的心理活動、道德要求和精神狀況始終起著重要作用。行政文化因自身性質的不同，會對實踐作正確的或錯誤的指導，也會對客觀現實作真實的或扭曲的反映，更會對行政觀念的內涵作科學的或荒謬的解釋。

　　C、對行政風氣的影響。一個國家、一個行政組織或人員，擁有什么樣的行政風氣，往往受到文化環境的制約以及歷史、現實文化的影響。符合并能反映社會發展規律的行政文化，不僅能在觀念層次上引導良好的行政風氣，而且能在人的心理與日常行為方式發生作用。

　　②對外向性行政的作用。外向性行政即行政者對國家事務和社會公共事務的管理活動。

　　A、廉潔行政的保障。廉潔行政是社會利益的集中體現，也是行政組織得以有效動作和長期存在的根本所在。廉潔行政的保障，離不開法治，更離不開行政文化的“心治”。行政文化能滲透人心，影響人的道德和人生價值觀念，起到法治手段難以起的作用。

　　B、高效行政的條件。行政效率的有無與高低，關鍵在于人的思想、精神和作風等主觀因素。行政人員的高效行政思想，從實際出發、實事求是的工作作風，這些既是已住優秀行政文化的積極成果，又是現實行政文化對高效行政的有力保障。

　　C、民主行政的前提。民主行政直接受行政文化的影響，其中除民主觀念的影響外，還受道德意識、政治觀念和法律思想的制約。行政人員為達到其行政目標，須依靠一定的民主手段和方式，為此，極需要以文化傳播的方式宣傳、灌輸民主行政的觀念。從這個意義看，行政文化建設是實現民主行政不可或缺的前提條件。

　　三、倫理

　　倫理是一種特殊的社會意識形態，是依靠社會輿論、傳統習俗和人們內心的信念來維系，并表現為善惡對立的心理意識、原則規范和行為活動的總和。倫理的根本問題是個人利益與社會整體利益的關系問題。

　　公共管理倫理是以“責、權、利”為統一的基礎，以協調個人、組織與社會的關系為核心的公共管理行為準則和規范系統，是針對公共管理行為和政治活動的社會化角色的倫理原則和規范。

　　四、公共管理倫理與個人倫理的不同：

　　1、主體不同。一為公共管理系統和公共管理者，一為個人；公共管理系統雖是人建立的，公共管理者也是人，但本身卻是非人格化的，它代表的不是個人的意志動機。公共管理倫理的動機糅合了多種人的動機，是“多種合力”的產物，它代表的是社會的利益和政府的利益。

　　2、影響不同。個人倫理是一個人與其他人、與社會發生關系，實際受其行為影響的只是少數人；而公共管理倫理與所有人、或社會的所有成員發生關系，它是一舉一動對整個社會所有人都關系甚大。

　　3、約束方式、依靠力量不同。個人倫理主要是通過良知和輿論起作用；而公共管理倫理除了輿論和內心信念起作用外，制度的約束作用也是必不可少的。

　　4、評價標準不同。公共管理倫理與個人倫理處在不同的領域，對公共管理倫理的評價，主要是看這一公共管理各級組織系統實際功能和作用，看它實際指向什么基本價值，遵循什么正義原則，實際上在禁止什么，提倡什么，保護什么。

　　庫珀在《行政倫理學：實現行政責任的途徑》中將人們進行倫理思考的方式界分為四個區別明顯的層次：情感表達、道德規則、倫理分析、后倫理層次

　　五、公共倫理管理的類型：

　　1、體制倫理。是相對于行政管理者個人道德而言的，它則行政體制內在的一系列分配權利和義務的原則、規范所構成，并通過社會結構關系，一系列的政策、法規、條例和成文的或不成文的制度等環節表現出來。

　　2、政策倫理。兩層含義：一是指維護某種公共秩序所需的倫理規范，是由政府或其他社會權威機構設計、制定和推廣的；其二是指對于政府預制倡導的這些公共領域的倫理規范，除了用社會輿論、良心自律等軟約束手段支持外，還要為其配置政策化的硬約束手段，使這些倫理規范真正成為公眾在這一公共領域中的普遍化行為方式。

　　3、職業倫理。公共管理者既要遵守社會成員的一般倫理，又要遵守作為政治角色的職業倫理。職業倫理應該是相對于社會群體的關系以及特別事項而言的，職業道德實質上就是責任與義務的表現。實現責任倫理，必須具備兩方面的基礎，一是指導行為的行政良心；二是實現職業功能的能力。

　　六、公共責任

　　公共責任狹義的公共責任是指國家的公務人員違反行政組織及其管理工作的規定、違反行政法規所規定的義務和職責時，所必須承擔的責任。廣義的公共責任是指國家行政管理部門的行政人員在工作中必須對國家權力主體負責，必須認真履行自身職責為國家謀利益。狹義的公共責任以廣義的公共責任為前提條件。

　　特征：

　　1、公共責任是一種義務。行政系統和行政人員承受行政責任的過程，就是一個承擔為國民盡義務的過程。這種義務因時代和國家階級基礎的不同而表現為不同的形態。

　　2、公共責任是一種任務。行政管理在承擔義務的基礎上，還必須通過認真履行自己的義務和職責的方式，對國家權力主體負責。行政官員執行國家主體的意志、方針、政策的過程，實際上就是完成權力主體所交付的任務的過程。

　　3、公共責任是一種監督、控制和制裁行為。公共責任是一種以外在的約束力為支撐力的行為。在實行民主政體的國家，行政部門是為主權所有者國民服務的。為此，就必須根據國民的意志，通過一定的方式，控制行政機關及其管理活動，防止行政機關肆意追求特殊利益。

　　七、 公共責任的自律與他律

　　1、公共責任的他律性。行政人員擁有行政職權的同時就意味著負有一種責任，而且具有他律性。行政管理者履行行政責任是義務的要求。國家公務員的責任不以國家公務員個人的主觀意志為轉移，是具有客觀規定性的。

　　2、行政責任的自律性。自律是權力約束的基礎，自律是指擁有行政權力的人自學接受各種監督，自學遵守法紀規章，自學保持廉潔情操。行政責任的合理性與有效實施不僅在于制度本身的完備地周全，也在于行政人員的道德理性。只有擁有美德的人，才可能了解如何去運用規則。因此行政責任的自律是至關重要的。

　　行政倫理制度、規范的他律與行政倫理信念、良心的自律共同構成行政倫理系統，二者相互配合、相輔相成，形成合理有效的行政倫理操作系統。

　　八、公共管理倫理建設

　　從制度的角度看中，公共倫理就是要追求公正。兩種最基本的利益關系形式：利益交換關系、利益分配關系，與之相對應的兩種最基本的公正形式：交換公正，分配公正。

　　行政倫理公正的基本原則：

　　①實質性的公正：交換公正、分配公正、

　　②形式性的公正：程序公正、規則公正、

　　③權力與義務的平等。

　　九、行政責任沖突

　　行政責任沖突最常見的三種形式是權力沖突、角色沖突和利益沖突。

　　①權力沖突是由不同的權力資源所帶來的不同客觀責任之間的沖突。

　　面對反映客觀責任的權力沖突，必須澄清公共管理者自己的主觀責任，并考慮更為廣闊和基本的客觀責任；運用價值觀和原則來確定哪一種措施最可取以及如何才能證明自身做法是正當的；通過對主觀責任的評估和對更為基本的客觀責任的確定，找到一個能同時履行客觀責任和主觀責任的辦法。

　　②角色沖突是不同社會角色因其行為方式差異而引發的沖突。

　　角色沖突的起因就是公共管理者既有責任為公眾提供服務，同時作為公眾中的一員又有權接受服務。公共管理者角色容易受制于特定組織，并被特定組織辦公室。當這種情況發生時，效忠組織的義務與維護公眾利益的職責之間的關系就被混淆了。個人利益與作為一個公共管理者的義務之間產生了沖突。這種沖突表現為公共角色與私人利益之間的沖突，客觀責任與個人可能利益之間的沖突。這種沖突的解決方式在很大程度上依賴于與公共管理者生活的私人領域和公共領域相關的價值觀。

　　③利益沖突是由于價值相對性和社會的多元化而必然產生的沖突。

　　在利益沖突中，公共管理者必須處理好倫理問題和法律問題。法律所提供的道德最低標準足以解決現時的困境。然而，為了防止用法律思考替代倫理思考，就必須研究如何權衡公共管理者的個人利益與其所承擔的公務員責任之間的關系。

　　十、治理

　　治理是指在一個既定的范圍內維持秩序，滿足的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。

　　政府治理是整合社會中政府、企業、社會組織的資源，使之共同承擔責任。治理作為一種政治管理過程，也像政府統治一樣需要權威和權力，其最終目的也是為了維持正常的社會秩序。雖然治理需要權威，但這個權威并非一定是政府機關。治理是一個比政府更寬泛的概念，政府之外的治理主體可以是現代的公司、大學以及基層的社區。此外，治理是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。

　　十一、善治的構成要素及其含義

　　善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種最佳狀態。

　　基本要素：

　　①合法性，即社會秩序和權威應當最大限度地被公民自覺認可和服從。

　　②透明性，即政治信息的公開性，每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息。

　　③責任性，即人們應當對自己的行為負責。

　　④法治，旭公共政治管理的最高準則，政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。

　　⑤回應，即公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時和負責的反應，在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。

　　⑥效率，它有兩方面的基本意義：一是管理機構設置合理，管理程序科學，管理活動靈活；二是最大限度地降低管理成本。

　　十二、如何開展公共管理的倫理建設

　　1、加強行政倫理教育。良好的行政倫理，有賴于正確的行政價值觀的確立。加強行政文化建設，使行政系統各層級人員樹立正確的行政倫理觀，形成內在的約束機制。行政文化建設，要通過政治社會化的過程，也就是學習、教育、培訓的過程來實現。提高公務員對行政倫理的認知水平，使公務員認識到良好的行政倫理是為政之本。

　　2、強調行政倫理立法。行政倫理立法，是把倫理行為上升為法律行為，使倫理具有與上層建筑中的政治、法律同等地位的監督、執法權力的效力和作用。道德良心作為軟件必須通過政治、法律等硬件系統的功能才能很好地發揮作用，如果沒有相應原硬件設施，的道德體系也很難對社會產生實際的影響。因為人的道德品質的不完善性和認識客觀事物的局限性，不能保證行政人員永遠正確地行使權力而不發生失誤和偏差。

　　3、發展公民社會對行政活動的干預和監督。促進社會成員對公共決策的干預和參與，加強公民的政府責任意識，尤其要強化行政系統的輸入方面，民眾不僅僅是行政系統輸出方面的被動接受器，而應該在輸入與輸出雙向都是積極的參與者來源安通學校。

　　此外，還要注重發揮社會輿論的監督作用。社會輿論反映整個社會對人們行為的一種監督，具有明顯的行為約束的優勢。正確的輿論表達著社會和集體中絕大多數人的愿望和意志。社會輿論主要通過對某一行政行為的褒貶向有關成員傳達社會反應，指明行為準則，引導行為方向，從而起到規范行政行為方式的作用。

　　行政倫理建設中，具有根本性措施是加強行政倫理的制度建設。

　　評價行政倫理的最終標尺是生產力系統。

　　十三、合理有效的行政倫理體系的形成

　　1、行政倫理的制度規范與行政倫理的理想信念的協調互補；

　　2、確定行政倫理的最低要求和行政倫理的理想追求

　　3、把行政倫理作為公務員任職升降、獎懲的必要條件。