2012年MPA聯考公共管理基礎筆記第一章

　　第一章  公共管理導論

　　一、管理：

　　管理 管理者在一定的環境和條件下，為了實現特定目標，動員和運用有效資源而進行的計劃、組織、領導和控制等社會活動。

　　基本含義：

　　1、主體：管理是以管理者為主體進行的活動

　　2、客體：管理是在一定的環境和條件下進行的

　　3、環境：管理是為了實現特定的目標

　　4、目標：管理需要動員和配置有效資源

　　5、職能：管理具有基本的職能

　　6、實踐：管理是一種社會實踐活動

　　兩種類型：

　　公共管理、工商管理

　　二、管理的兩重性：自然屬性（普遍性）和社會屬性（特殊性）

　　1、管理是由于有許多人進行協作勞動而產生是，是由生產社會化引起的，是有效的組織共同勞動所必需的，因而它具有同生產力社會化大生產相聯系的自然屬性；

　　2、管理又是在一定的生產關系條件下進行的，必然體現出生產資料占有者指揮勞動和監督勞動的意志，因此，它具有同生產關系和社會制度相聯系的社會屬性。

　　三、管理的職能：

　　最早系統并明確分析管理職能的--[法國]管理學家：亨利·法約爾

　　1、計劃職能：管理活動中預先籌劃和安排的職能，是管理活動中首要職能，是管理活動的邏輯起點。

　　特點：①預先性 ②預測性 ③評價性 ④選擇性 ⑤調整性

　　2、組織職能：管理者按組織的特點和原則，通過組織設計，構建有效的組織結構，合理配置各種資源并使之有效運行，以實現目標的活動，是管理的載體，是管理活動的必要環節。

　　特點：①合理性 ②有序性 ③規范性

　　(3)領導職能：管理者按照組織目標和任務，運用管理權力，主導和影響被管理者，使之為了組織目標的實現而貢獻力量和積極行動的活動。是管理過程活的靈魂，是集中體現管理者素質和管理能力的活動，是實現管理效率和效果的關鍵，是管理的核心環節。

　　特點：①權威性 ②主導性 ③決斷性 ④公正性 ⑤協調性 ⑥規范性

　　(4)控制職能：管理者按照組織目標和計劃的要求，對組織運行進行檢查、監督和調節的活動。是管理過程的監視器和調節器，是管理過程的不同階段的連接點。

　　步驟：實施標準的確定；實際狀況與偏差的測定；糾偏措施與對策的制定和實施。

　　三、管理學：

　　管理學是管理觀念和原理構成的知識系統，主要研究計劃、組織、領導和控制中的概念、原理、方法和技術；同時研究管理理論的發展史、管理環境和管理效率等問題；是研究管理現象及其發展規律的科學。

　　管理學必須與現實的管理世界保持密切聯系，形成一個管理實踐--經驗研究--理論知識不斷反復的良性循環，方能使該學科保持旺盛的生命力。

　　四、管理的科學性和藝術性

　　1、管理科學是對管理活動的一種清晰的邏輯描述，管理藝術則是邏輯和數學領域的；

　　2、管理科學描述的是常規性原理，而管理藝術面臨的是隨機性問題；

　　3、管理科學是體系化知識，而管理藝術是靈活的實踐。

　　4、兩者相互依存，相輔相成。科學是管理的內核，藝術是管理的外圍的軟組織。

　　五、管理理論的演進

　　▲隨著人類社會進入奴隸社會和封建社會，在勞動和社會分工的基礎上，產生了私有制、階級和國家，管理成為一種專門的活動。

　　▲資本主義生產關系和市場經濟方式的確立，產生了現代意義上的管理思想和管理理論。

　　▲工業革命以后，管理科學形成了獨立的科學學科

　　英國重商主義的代表詹姆斯·斯圖亞特提出的實現刺激工資的思想；

　　古典政治經濟學之父：亞當·斯密提出的經濟人理論和分工理論；

　　空想社會主義者羅伯特·歐文提出的重視人的因素在工業管理中的作用；

　　政治學家馬基雅佛利提出的政治管理的本質以及管理技術和技能問題的看法。

　　▲管理科學發展的三個階段：(一)古典管理理論階段；(二)行為科學階段；(三)現代管理理論階段

　　▲管理學的發展特點：

　　1、管理學的發展是從對管理中“經濟人”、“機械人”的廟宇到對管理中“社會人”設定的過程。

　　2、管理學的發展是從管理過程的單個因素、單個過程和單個側面的研究到全面系統研究的過程。

　　3、管理學的發展是從以定性分析為主到定性分析與定量分析結合的過程。

　　4、管理學的發展是從學派分化到兼容并包、相互借鑒、吸收融合的過程。

　　（一）古典管理理論階段

　　1、科學管理學派

　　[美國]弗雷德里克·溫斯洛·泰羅--“科學管理之父”、科學管理學派的奠基人--《科學管理原理》成為管理科學正式產生的標志。

　　①科學管理的中心問題是提高效率。圍繞著提高效率，泰羅對工作的工時和動作進行詳，細的分析，在此基礎上確定了工作定額原理。

　　②為工作挑選一流的人員。

　　③實行標準化管理。

　　④實行刺激性的計件工資制。（差別計件報酬制）

　　⑤勞資雙方為提高勞動生產率共同合作。

　　⑥實行計劃職能與執行職能的分離。

　　⑦使管理職能細化，在此基礎上實行“職能工長制”。

　　⑧實行組織控制的例外原則。

　　2、組織管理學派

　　[法國] 亨利·法約爾--“管理過程之父”--《工業管理與一般管理》（1916年）

　　①關于管理的基本職能。法約爾認為，就一般企業而言，其主要活動有六項，即技術、商業、財務、安全、會計和管理活動，因此，管理只是企業的活動之一。不過，他認為，管理活動在企業的六項活動中處于核心地位，是關系到其他活動能否順利進行的基礎和關鍵。法約爾進一步分析認為，管理活動可以劃分為不同的職能性活動，一般來說，它包含計劃、組織、指揮、協調和控制等五項基本職能。

　　②關于管理的一般原則。圍繞著管理活動和職能，法約爾提出了管理的14項一般原則，即管理分工；權力與責任聯系；確立和遵守紀律；命令的統一性；指揮和領導的統一性；個人利益服從整體利益；公平支付報酬；權力適度集中；管理劃分等級系列；秩序；公平管理；保持組織成員穩定；首創精神；團結協作等原則。

　　[德國]馬克斯·韋伯--“組織理論之父”--《社會和經濟組織的理論》從行政管理的角度，對管理的組織進行了深入的研究。

　　人類社會的權威三種基本類型：傳統型、魅力型、法理型。關于組織的研究和主張，主要是根據法理性權威進行的。

　　①提出了理性化的基本原則和觀念。

　　②管理組織必須按照科層制設立。

　　③按照法理性認同原則進行組織的權力管理。

　　④管理遵循對事不對人的原則來源安通學校。

　　⑤行政官員由委任產生，領取固定薪金，其升遷由上級決定。

　　（二）行為科學階段

　　行為科學階段管理理論的特點：

　　①強調對人性的全面關注；重視非正式組織；主張在管理方式上由監督制裁轉向人性激發，由專斷轉向民主。

　　②由于它們過分偏重對組織中人的行為的研究，忽視了組織結構及其制度、規則的重要性；在強調非正式組織的同時，有忽視正式組織的傾向；過分強調人際關系和人的心理需要的滿足，忽視了對于專業的職位角色的要求。

　　1、關于人的需求、動機和激勵問題。

　　①馬斯洛的需求層次理論。馬斯洛在其代表性著作《人類動機的理論》和《激勵與個人》中，對人的行為的動機進行了深入研究，提出人的動機是由需求決定的，這些需求按照人的生存和發展的重要性分為：生理、安全、社交、尊重和自我實現五種需求層次。人們滿足了低層次的需求后，就會追求更高層次的需求。因此，在管理中，只有從滿足不同的需求入手，才能激勵被管理者的積極性。

　　②赫茨伯格的雙因素激勵理論。美國行為學家赫茨伯格在《工作的推力》和《工作與人性》等著作中，提出影響人的積極性的因素主要分為保健因素和激勵因素兩大類。在管理過程中，保健因素起著保證和維持原有狀況的作用，能夠預防組織成員的不滿。但是，保健因素不能激發組織成員的積極性，要激發組織成員的積極性，必須采用激勵因素，即通過成就、認可、挑戰性工作、責任、升遷和發展等因素來調動組織成員的積極性。

　　2、關于管理中的人性問題。

　　①麥格雷戈的“X理論--Y理論”，代表作《企業的人事方面》。

　　管理人員往往把工人的本性設定為不誠實、不負責、懶惰、愚蠢等等，由此產生了管理中的一系列問題，他把這種管理理論稱之為“X理論”。

　　他主張在管理中，只要給工人創造一定的條件，他們就會努力工作，實現自己的成就和價值，麥格雷戈將這種對被管理者的看法以及由此主張的管理方法稱為“Y理論”。

　　②阿吉里斯的“不成熟--成熟理論”，代表作《個性與組織》。

　　3、關于人際關系問題。

　　①巴納德的動態平衡理論。a、在重視正式組織的同時，更要重視非正式組織的作用；b、要確保組織成員的貢獻與自我滿足之間的平衡；c、要建立有效的溝通機制，明確主管的責任。

　　②盧因的群體動力學理論。主要分析和論述了作為非正式組織的群體的要素、目標、凝聚力、規范、結構、領導方式、參與者、行為類型、規模等等，研究和論述了非正式組織群體對管理的影響和作用。

　　（三）現代管理理論階段

　　管理學叢林：是指在第二次世界大戰以后，管理學得到了迅速的發展，諸多學者從不同的學科、不同的角度出發，運用不同的方法對管理展開研究，產生了各種各樣的管理理論學派。1961年，美國加州大學洛杉磯分校的孔茨教授認為，管理學至少形成了6大學派。1980年他進一步把管理學派劃分為11個。

　　①以孔茨、法約爾等為代表的管理過程學派；

　　②以麥格雷戈等為代表的人性行為學派；

　　③以巴納德等為代表的社會系統學派；

　　④以馬克蘭特等為代表的管理科學學派；

　　⑤以西蒙等為代表的決策理論學派；

　　⑥以卡斯特等為代表的系統管理學派；

　　⑦以德魯克等為代表的經驗學派；

　　⑧以明茨伯格等為代表的經理角色學派；

　　⑨以特里斯特等為代表的社會--技術學派；

　　⑩以布里奇等為代表的經營管理學派；

　　○11以盧丹斯等為代表的權變理論學派。

　　1、管理過程學派。又稱管理職能學派。該學派以管理過程或者管理職能作為研究對象，認為管理就是在組織中通過別人或與別人共同完成任務的過程。

　　2、社會系統學派。從社會學的角度來研究管理，把組織及其成員的相互關系看作是一種相互協作的社會系統。組織的協作系統由三個因素構成：協作的意愿、共同的目標和信息的聯系。

　　3、系統管理學派。系統管理理論運用系統論的范疇和原理，對組織的管理活動和過程進行分析和研究。系統管理過程有四個階段，即創建系統、進行系統設計、使系統運行并予以控制、檢查和評價系統運行情況。

　　4、決策理論學派。決策理論學派是吸收系統理論的觀點，運用計算機和運籌學等方面的知識而形成的學派。決策過程分為四個階段的活動，即情報、設計、選擇、審查活動。決策不可能達到最標準，而只能實現滿意的標準。

　　5、經驗學派。經驗學派強調從管理的實際經驗出發，而不是從一般原則出發研究管理活動。經驗學派重視組織結構，認為組織結構必須具備明確、經濟、穩定和適應等特性，組織結構有五種類型，即集權的職能制、分權的聯邦制、矩陣制、模擬分權制和系統等組織結構。

　　6、權變理論學派。所謂權變，就是權宜應變。這一學派認為，管理沒有一成不變的方法和技術，而必須根據管理的條件和環境隨機變化，為此，它主張觀察和分析大量的案例，從中分析管理方法技術與條件環境的聯系，尋求管理的基本類型和模式。這一學派的代表人物認為，權變關系就是管理方法技術與管理條件環境之間的兩個以上變量的函數關系，權變管理就是根據條件環境自變量與管理方法技術的因變量之間的函數關系確定的一種最有效的管理。

　　7、管理科學學派。管理中的人是理性人，組織是追求自身利益的理性結構，經濟效果是其最根本的活動標準，管理過程是一個合乎邏輯的系統過程，因此，管理活動可以運用數學的方法來分析和表述。在此基礎上，科學管理學派主張，采取數學模型和程序來分析和表述決策、計劃、組織和控制等管理的邏輯過程，借助于計算機和運籌學，求出最佳答案，實現管理目標。

　六、行政：

　　行政是指國家權力機關的執行機關行使國家權力，依法管理國家事務、社會公共事務和行政機關內部事務的活動。“行政”概念的外延是國家、政府，但主要是行政(執行)部門；內涵則是國家或政府的公共事務管理活動及其過程。

　　西方學者的行政概念界定：

　　①魏勞畢：從小政府(即行政部門)的角度，將行政看作政府組織中的行政部門的業務活動。

　　②古德諾：從國家職能的角度，將行政視為國家意志的執行，是推行政府職能的活動。

　　③懷特：從管理學的角度將行政學定為通過運用組織、領導、計劃、協調、控制等手段，有效地處理公務和政務的活動。

　　④戈德特納：從公共政策的角度，將行政理解為制定和執行政策的活動。

　　七、行政的特點：

　　1、執行性。行政是國家權力機關的執行機關的活動，其主體的執行性決定了它表現為對決策任務的執行與完成。

　　2、政治性。行政機關的使命是執行國家權力機關的意志，國家權力機關具有強烈的階級性，行政機關也不例外。

　　3、權威性。權威是指把一部分人的意志強加于另一部分段，是以服從為前提的。國家是階級統治的工具，是有權威性。行政管理活動是以國家名義進行，代表國家并以國家強制力為后盾的。

　　八、行政與政治的區別

　　1、政治與行政同是社會歷史現象，都是建立在一定經濟基礎之上，為一定經濟基礎服務的上建筑。兩者既密切聯系又有一定的區別。

　　2、凡屬執行國家意志的管理部門及其管理活動，都是行政。政治的實質是階級之間的關系，其核心是國家政權；而行政正是以國家政權為后盾、以維護和鞏固國家政權為根本任務的。因此，政治主導行政，行政從屬于政治。行政不可能不表現國家意志，其執行也不可能不體現政治。行政的目標、職能、行為和活動，都在不同程度上具有政治屬性。政治與行政難以截然分開。

　　3、在西方，最早論述政治與行政的區別，從政治與行政分離的角度來解釋行政是美國行政學家威爾遜和古德諾 。他們對于政治與行政的觀點就是“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行”。

　　九、行政與立法、司法的區別

　　1、西方資產階級政治學理論從“三權分立”的角度來解釋行政，把國家權力體系分為立法權、司法權和行政權，并分別由議會、法院和政府“獨立”行使，因此，認為行政就是與立法、司法并立的“三權”之一。“三權分立”的國家權力結構形式實質由是資產階級國家的政權組織形式。

　　2、我國實行的是人民代表大會制的政權組織形式。在這種形式下，國家權力結構形式表現為：全國人民代表大會是國家最高權力機關，行使立法權；國務院和地方各級人民政府行使行政權；審判機關和檢察機關行使司法權。但我國的國家行政機關、審判機關和檢察機關都由人民代表大會產生，并對其負責、接受其監督。因此，在尊重國家權力的統一性、不可分割性的前提下，立法、司法、行政是國家權力的三大主，行政是有別于立法和司法的一種國家權力，行政活動也有別于立法活動和司法活動。

　　十、行政學

　　行政學是一門研究國家行政機關依法有效地管理國家事務、社會公共事務和行政機關內部事務的學科，或者說是系統地研究行政現象及其活動規律的科學。簡而言之，行政學是系統地研究行政現象及其活動規律的科學。

　　行政的主體：國家權力機關的執行機構（國家行政機關）。

　　行政的客體：國家事務、社會公共事務和行政機關的內部事務。

　　行政活動的根據原則：依法管理。

　　行政學的主要任務和根本目的：探討和發現行政活動的規律性，形成科學理論，使行政管理建立在科學基礎之上。

　　十一、行政理論的發展：

　　（一）行政學在西方興起的歷史原因。

　　①“行政國家”的出現。

　　②“文官制度”改革運動的發展，推動了行政學的研究。主要目的是廢除政黨分贓制，建立“中立的”文官制度和功績制。

　　③多種學科逐漸形成并得到發展，尤其是管理學的產生和發展為行政學從政治學中分離出來創造了理論條件。

　　④專業教育和職業教育得到較快發展，行政學在職業學校和高等學校逐漸成為一門專門學科。

　　（二）西方行政學各個歷史發展時期的主要特點

　　西方行政學產生于美國，它的產生是以1887年威爾遜發表《行政管理學之研究》為標志的。

　　第一階段：形成時期--科學管理時期（1887-1930）

　　①在這一階段，行政學的產生與形成受到工商企業管理科學的重大影響。

　　②行政學在這個時期的主要缺陷是：過分重視機械效率，忽視社會效益；過分重視組織的靜態方面，忽視組織的動態方面，把行政機關變成了封閉系統，忽視了外部環境的影響；片面強調入的物質利益，忽視了人的精神因素，缺乏對人的尊重。

　　▲1887年--威爾遜--《行政管理學之研究》

　　▲1900年--古德諾--《政治與行政》

　　▲1912年--泰羅--《科學管理原理》

　　▲1926年--懷特--《公共行政學研究導論》

　　▲1926年--魏勞畢--《公共行政原理》

　　第二，成長時期--行為科學時期

　　①在這一階段，行政學受到梅奧、巴納德、馬斯洛、麥克雷戈等人的行為科學理論和主張的重大影響。因此，行政學在這個時期又被稱為人際關系時期。

　　②從過去只注重組織結構、法令、規章制度及權責分配，到同時重視組織中人員意見的溝通、個人欲望的滿足、非正式組織的作用；從只重視監督制裁到重視激發人的積極性；由專斷領導到民主管理；由“重事”到“重人”。

　　③這一時期，行政管理學仍表現出局限性，如過分重視人的行為因素，忽視了組織結構、法制的作用，忽視了環境的影響作用等。

　　▲梅奧為首的哈佛大學教授--“霍桑實驗”

　　▲巴納德為代表的--動態平衡理論

　　▲西蒙--決策理論來源安通學校

　　▲麥格雷戈--X-Y理論

　　▲馬斯洛--人的需要層次理論

　　第三，成熟與分化時期--現代科學管理理論時期

　　①在這一階段，行政學受到系統理論的重大影響。

　　②這個時期的行政學趨于成熟：既注重行政管理活動與外界環境、外在系統之間的關系，又注重行政管理系統內部各部分之間的關系；既強調組織結構、工作程序等靜態方面，又強調人的因素。

　　③在60年代末70年代初之后，行政學出現分化，先是政策科學，后是(新)公共管理的興起。

　　▲布坎南--公共選擇學派--“經濟人”假設引入了政府行為理論，1986年獲諾貝爾獎。

　　▲科斯--新制度經濟學派--代表人物：科斯、諾斯、威廉姆遜、德姆塞茨--交易成本理論、代理理論、制度創新理論

　　▲美國社會學家帕森思--每個組織系統分為決策、管理和技術三個層次

　　▲美國哈佛大學的高斯--強調行政環境的重要性。

　　十二、公共管理理論的興起與產生

　　1、公共管理的學術框架建立于20世紀20-30年代，以懷特的《公共行政學研究導論》和1927年魏勞畢的《公共行政原理》的出版為標志。

　　2、公共管理的發展在100多年的歷程中經歷了從傳統的公共行政到公共政策分析再到公共管理這三個轉變過程。

　　3、1991年9月20日~21日，來自全美的73位學者匯集于MPA項目發源地的雪城大學麥克斯韋爾學院，舉行第一次美國的公共管理學術研討會，這被視為是公共管理新理論誕生的象征性標志。公議以《公共管理：學科現狀》為書名于1993年結集出版，該書可以看作公共管理學派的“宣言”。

　　4、對公共管理理論的不同理解：

　　①將“公共管理”等同于“公共行政”。代表人物：赫德森、羅森布魯姆。

　　②把公共管理當作公共行政的一個分支學科。代表人物：奧特、海德、沙夫里茨主編的《公共管理精華讀物》

　　③將公共管理看作一種不同于傳統的公共行政和政策分析的一種新的學科框架。代表人物：加森和奧弗曼、佩里、克雷默、林恩、巴可夫、納特。

　　▲第一本為“公共管理”確立基本學科框架的教科書，是波茲曼和斯特拉斯曼的《公共管理戰略》。

　　▲古利克提出的公共行政七原則：計劃、組織、人事、指揮、協調、報告、預算。

　　▲美國學者戴維·H·羅森布魯姆在《公共行政：管理、政治和法律的途徑》，公共行政的研究有三種主要的研究途徑，即管理途徑（包括傳統的管理途徑和新公共管理途徑）、政治途徑和法律途徑。

　　5、公共管理是一個研究公共管理活動或公共管理實踐的學科，可以將它界定為一門綜合地運用各種科學知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規律性的學科。它的目標是促使公共組織尤其是政府組織更有效地提供公共物品。或者說，公共管理是一門研究公共組織（主要是政府）如何有效地提供公共物品的學問。

　　6、公共管理研究更多的以經濟學為基礎，基本研究方法：

　　①系統分析。內容包括：整體分析、環境分析、結構分析、層次分析、相關分析。

　　②比較分析。

　　③實驗分析。

　　④案例分析。以腳本等形式說明一個事件有關的情況。

　　十三、B-途徑與P-途徑的區別與聯系。

　　1、區別：

　　①二者來源不同。波茲曼《兩種公共管理概念》一文中認為：“商業途徑”，簡稱為“B-途徑”，主要來自商學院，并為管理科學學院的公共部門管理學部以及美國公共行政學會所使用；“政策途徑”，簡稱為“P-途徑”，主要來自公共政策學院，并流行于公共政策分析與管理學會中。

　　②P-途徑重新認識政策分析對公共管理的重要性，重視吸取經驗教訓并加以傳播，政治執行官與資深管理者的對話；而B-途徑更強調以研究和理論取向，應用和融合不同學科的理論、方法和技術，注重戰略管理，關心過程問題，把焦點集中在職業化的公共管理者而非政治執行官身上。

　　2、共同點：如以組織外部定向（即關心行政機構以外的東西），強調政治因素在管理中的作用；重視規范并關心改善管理績效，主張從經驗中學習，尤其是偏愛案例分析法。

　　十四、公共管理研究途徑中的公共選擇理論及新制度學派。

　　1、公共選擇理論是20世紀70年代發展起來的一種“新政治經濟學”或“政治的經濟學”理論。80年代以后被廣泛地應用于公共管理和公共政策領域。公共選擇理論假定：政治行動者個人（不管是決策者還是投標者）都被自利的動機所引導而選擇一項對其最有利的行動方案。公共選擇理論將“經濟人”假說、交換范式和方法論個人主義應用到政治和公共政策領域。

　　2、新制度學派強調制度在政治生活中的決定性作用。認為制度自身是人類設計的產物，是工具性指向的個人的合目的結果；制度之所以在社會中存在，是因為它們可以克服社會組織中的信息障礙和減少交易成本；在社會中，兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級制（官僚制）；作為持續不斷的正式或非正式的規則，制度規定行為角色、約束行為和形成期望，因而它們不僅增加或減少交易成本，而且也形成偏好。