2012年MPA聯考公共管理基礎筆記第二章

　第二章  公共組織

　　一、組織

　　組織是指在一定的社會環境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識，并為了實現某一特定目標而按一定的方式聯合起來的有機整體。組織目標與行為是組織的本質性特征，組織目標是對組織進行系統研究的邏輯起點。

　　▲1873年--英·斯賓塞--將“組織”一詞引入社會科學領域。

　　▲現代組織理論奠基人之一--巴納德--“一個有意識地協調兩人或兩人以上活動與力量的系統”

　　▲美·卡斯特、羅森茨韋克--組織①有目標的②心理系統③技術系統④有結構的活力整體--特定關系模式中一起工作的人群

　　▲西蒙--“一個人類群體當中的信息溝通與相互關系的復雜模式”

　　二、組織的特性

　　1、組織是人們在相互交往事形成的一定行為關系的集合；

　　2、組織有著某種特定的目標；

　　3、組織有一定的結構和行為方式；

　　4、組織有其內在的意識，這種精神意識并非自發形成。而是有意養成的，最終系統化為組織文化；

　　5、組織是一個開放系統，隨著組織環境的變化而有機發展。

　　三、公共組織

　　公共組織就是以管理社會公共事務、協調社會公共利益關系為目的的組織，它既包括政府組織，也包括第三部門組織。而狹義的公共組織指的就是國家機關組織。公共組織包括12個構成要素，即人員、目標、職能、機構、職位、職權、權責、規章制度、團體意識、組織設計、支持硬件、技術和信息。

　　公共組織的特殊性：在于其“公共性”

　　公共組織與其它組織區別的標志：組織目標和組織基本功能

　　公共組織的目標：實施對公共事務的管理和協調公共利益關系。

　　公共組織的職能范圍：組織目標的具體化。

　　技術：科學技術和政治技術（領導藝術）

　　四、公共組織的類型

　　（一）按財務--會計標準分類：

　　1、政府機構    2、教育組織    3、健康和福利組織

　　4、宗教組織    5、慈善組織    6、基金會

　　（二）按公共權力標準分類

　　1、強制型公共組織。

　　主要指政府部門。主要特點：根據憲法和法律的授權，依靠公共權力對公共事務實行強制性管理。它對某一事務做出裁決，有關組織和個人必須遵從，否則將受到懲罰。

　　2、半強制型公共組織。

　　在市場經濟條件下，政府管理是“有限管理”，即在市場失靈的一定范圍內實施管理。但是市場功能的內在缺陷又需要這樣一些公共組織的存在：這些公共組織實施管理更多地依靠市場手段而不是行政手段，他們的管理行為對當事人有一強制性，要求當事人遵守。但這類公共組織的強制性在一定程度上是可對抗的，當事人也可拒絕裁決。如仲裁委員會、消費者權益保障委員會、各種行業協會等。

　　3、非強制型公共組織。

　　這類公共組織的最大特點是非強制性和服務性，其中多數是非營利的組織。非強制型的公共組織主要是各種院校、社區學校、研究所、基金會、醫療保健機構、文化和科學技術團體、各種咨詢服務機構等。

　　（三）按權威與等級結構標準分類

　　1、古典模型

　　1937年--美·古利克、厄威克--《行政管理科學論文集》--八項標準

　　①使人員適應組織結構②承認一個高層經理為權威的來源③堅持統一指揮④使用專業人員和一般人工作人員⑤按照目的、方法和領域進行部門劃分⑥授權并使用例外原則⑦要使職責與職權相稱⑧考慮適當的控制幅度。

　　古典模型的特點來源安通學校：

　　①組織具有四個基礎：目標、過程、顧客、領域

　　②對于每個組織而言，上述基礎中必須有一個被賦予優先地位

　　③行政部門在最高層次上按主要目標組建，每個部門包含一切有助于實現組織目標的活動

　　④任何上級僅能有效監督數量有限的直接下屬，即存在“控制范圍”

　　⑤行政權威和責任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多成員機構

　　⑥垂直領導活動與參謀活動被嚴格加以區分

　　2、官僚模型（最適合復雜組織的形式，由馬克斯·韋伯創立）

　　基礎：理性-合法權威，即根據在組織內所處地位而產生的職權，行政人員的職權依理性建立的標準、法律和規章制度來在一定歷史條件下，也就是說，組織不是靠服從個體而是靠非人格化的規則來管理的，理性意味著效率。

　　官僚模型的特點：

　　①基于職能專業化的勞動分工

　　②有明確的職權等級制

　　③有與任職者和職責相關的規章制度

　　④有處理工作的程序系統

　　⑤人與人之間關系的非人格化

　　⑥雇員的選擇與提升以其技術能力為基礎

　　3、第三部門行政模型

　　是對古典模型和官僚模型提出的挑戰，它更講求運用系統方法和權變方法。

　　①公共事務往往由多人的董事會或委員會進行管理，代表多元利益的候選人遍布其中，古典模型和官僚模型所要求的職權和責任授予單一行政人員的原則受到挑戰。

　　②在很多方面政府成為“代理人政府”，許多政府工作通過合同委托給第三部門完成，政府官員在處理這些事務時再也用不上自己的等級權力。

　　③政府不可能輕而易舉地監督組織之外的代理商，除非損害了該項目和所服務的公眾利益，政府不能隨意利用等級命令來取消合同。

　　④行政組織不是孤立地處理公共事務，它們往往與其他公共組織形成一個網絡，通過組織互動來實現目標。

　　五、公共組織結構

　　（一）結構內容：

　　管理層次 指公共組織內部縱向劃分的等級

　　管理幅度 指一名上級管理者或一個組織有效管理的下級人員或單位、部門的數目。

　　▲英·漢密爾頓主張有效的管理幅度：3~6個

　　▲格丘納斯--當管理者的直接下履帶 數量以數學級數增加時，該管理 者與其直接下屬間的相互影響、這些直接下屬相互之間影響的數量就會以幾何數量增加。

　　▲美國管理學者：組織中的管理可以劃分為兩類，即行政性管理和基層管理，行政性管理是中高層管理，其幅度以3~9個為宜，而業務性管理是基層管理，其幅度可以達到30個。

　　▲從管理層次與管理幅度的角度闡述尖開結構與扁形結構的區別與聯系。

　　管理層次與管理幅度在一定規模的組織內呈反比例關系。管理層次越多，管理幅度越小；管理層次越少，管理幅度越大。

　　1、管理層次多、管理幅度小的組織結構，其形態類似底寬上窄的“金鉆塔”，因此這種形態的組織結構被稱為“尖型結構”，結構中管理層次分明，上級對下級控制嚴格、影響力強。其優點是權力集中，分工明確，便于統一行動，但因其層次多，信息傳遞途徑長，容易造成信息失真，使高層決策被“走樣”執行。此外，上級對下級的嚴格控制，在一定程度上反而阻礙了下級積極性、主動性的發揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。

　　2、管理層次少、管理幅度大的組織結構，其形態扁平，稱之為“扁平結構”。扁形結構管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執行時間短，下級執行人員擁有較大的自主權，決策、執行面廣，也較靈活。不過，由于上級對下級的控制不強，扁形結構組織相對比較松散，集體行動難度較大

　　在組織結構設計上，人們總是力圖把尖形結構與扁形結構的長處結合起來，盡量克服兩者的缺點，以求設計出令人滿意的結構。

　　（二）結構形式：科層組織是主導形式。古典、官僚模型都是科層組織。

　　1、直線結構：單一垂直領導。

　　2、職能結構：相關部門在水平方向依職能不同進行分工。容易出現政出多門的情況

　　3、直線--職能結構：在綜合直線結構和職能結構基礎上形成的一種組織結構形式。我國政府部門采用的結構。優點：加強了對水平層次領導部門的協調領導，有助于克服政出多門，有助于決策科學化、民主化；缺點：垂直領導有可能排斥水平領導，部門之間的關系更加復雜。

　　4、矩陣結構：（適應性組織）以完成某項工作為核心，從有關部門抽調人員組織臨時機構來履行工作任務的結構。

　　六、我國政府組織結構

　　1、縱向結構（層次結構）

　　①宏觀上：各級行政組織間的層級關系--二、三、四級。

　　②微觀上：行政組織內部的工作層次關系--國務院各部委下設的司局級、處級等。

　　2、橫向結構（分部結構）

　　這些部門一般可分決策部門、執行部門、反饋部門、監督部門。

　　主要按職能分，此外，還有按地區分、按服務對象分、按行業和產品類型分。

　　3、我們政府組織結構主要分為縱向和橫向結構。行政組織的縱向結構與橫向結構并不是相互脫離的，二者相互交織形成行政組織的結構網。在我國，行政組織中的橫向結構服從于縱向結構。

　　七、行政體制的基本類型

　　（一）首長制與委員制

　　劃分標準：行政組織中最高決策權所屬人數。

　　首長制又稱一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權歸一個行政首長執掌的組織體制。美國的總統制是典型的首長制。

　　優點：權力集中，責任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務。

　　缺點：由于行政決策大樹由首長一人獨攬，容易導致濫用權力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制監督。而且，首長個人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限，也不利于對行政事務的周密考察與恰當處理。

　　委員制又稱合議制，是指行政組織的法寶最高決策權由兩個以上的委員通過委員會議集體執掌的組織體制。

　　優點：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權力監督。

　　缺點：責任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間相互協調不易，難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機密。

　　（二）層級制與職能制

　　劃分標準：行政組織構成單位的功能和性質。

　　層級制又稱分級制，指行政組織縱向分為若干層次，上下層業務性質相同，但有隸屬關系，業務范圍由上至下逐層縮小的組織體制。

　　優點：組織系統業務相通，便于溝通領導；權力集中，從上到下輻射開來，有助于統一指揮。

　　缺點：上級任務繁雜，往往顧此失彼；缺乏專業分工，工作彈性小；各層級行政首長權力集中，要求下級對上級絕對服從，容易造成獨斷專行。

　　職能制又稱分職制，指行政組織橫向依據不同的業務性質、職能 而平行劃分若干部門，每個部門所管業務內容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。

　　優點：分工明確，有助于工作專業化，提高行政效率，行政首長也有精力進行組織的宏觀管理。

　　缺點：分工單位無力進行全局協調，責任不明，過細的分工還使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。

　　（三）集權制與分權制

　　劃分標準：行政權力的使用特點。

　　集權制是指行政權力集中在上級機關，下級機關僅有有限的裁量權，須依靠上級機關的指令辦事的組織體制。

　　優點：政令統一，可以行政組織系統內實行一致標準，便于集中力量，發揮優勢，統籌兼顧。

　　缺點：層級節制過嚴，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發揮，不能因地制宜，及時處理行政事務，機關及個人也容易導致獨裁和長官意志。

　　分權制是指下級組織在其管轄范圍內有較大裁量權，上級組織不予干涉的組織體制。在聯邦制國家中，分權制的行政組織體制最為普遍。

　　優點：各級行政組織可以因地制宜發揮自己的特長處理事務，行政措施緊貼實際，能適應客觀環境的變化；各層級有自己的權力和責任，容易激發行政人員的工作積極性；還可防止上級組織和個人的獨斷專行。

　　缺點：權力過于分散，上級組織的目標、意圖難以實現，上級反受下級牽制；下級組織機關彼此分離，中央無力調控，容易形成地方勢力，相互沖突，發生糾紛，造成行政組織的分裂。

　　（四）完整制與分離制

　　劃分標準：行政組織中同一層級各部門所受的指揮和控制。

　　完整制又稱集約制或一元統屬制，是指行政組織中同一層級的各個機關受一個機關或一位行政首長指揮、監督的組織體制。

　　優點：權責集中分明，組織結構簡單統一，機構之間分工合作好，有利于領導機構的全局統籌和命令的貫徹執行，并能人盡其用，發揮專業優勢。

　　缺點：行政首長權力過分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風。

　　分離制又稱獨立制或多元統屬制。是指同一層級的各機關，受兩個以上的機關或行政首長的指揮、監督的組織體制。

　　優點：行政機關獨立性大在，措施靈活，通過發揮專業部門優勢，對某些局部事務能夠采取有力的措施。

　　缺點：機構間協調合作有一定難度，個別部門的獨自行動可能造成整個行政組織的工作混亂，降低行政效率

　　八、公共組織環境

　　公共組織環境是公共組織身外所有能夠直接或間接對組織存在與發展產生影響的因素的總和。

　　九、公共組織的生態環境

　　公共組織的生態環境包括三個方面：

　　1、微觀環境。是指組織系統本身，包括組織的目標、結構、人員、權力系統、規章、政策等因素。

　　2、宏觀環境。是組織運行的外部環境。

　　3、中介環境。由于公共組織并非在任何情況下都是直接與外部環境因素發生關系。因此，那些方便組織與環境聯系的環節因素就構成中介環境。

　　20世紀40年代左右--對公共組織進行生態學考察--約翰·高斯--行政生態學--公共組織如同人在生物圈中處于食物鏈的一個環節，既受生態環境影響，同時又影響生態環境，公共組織是一個有機體。

　　美國夏威夷大學東西文化研究中心--里格斯--首次區分了三種主要行政生態模型：農業社會（融合）型、過渡社會（棱柱）型、工業社會（衍射）型。

　　十、組織環境的基本構成要素

　　（一）政治環境

　　政治環境直接對公共組織產生影響，對公共組織行為加以規范和引導。

　　基本要素：政治體制、政治權力、國家結構、政府機構、政治制度、公共政策等。

　　對公共組織的影響：

　　①政治體制確定了公共組織在社會政治生活中的地位和作用；

　　②政治權力劃分賦予公共組織或多或少的影響力和約束性，并勾勒出不同組織間的政治關系；

　　③國家結構形式決定了各類公共組織的活動范圍；

　　④政府機構的設立意味著行政組織擁有超越其他公共組織的權力，在組織生態圈中屬于強者；

　　⑤政黨制度使部分公共組織能夠以強有力的集體行動參與公共決策；

　　⑥公共政策是組織政治活動的結果，也是公共組織施加影響的工具。

　　（二）經濟環境

　　經濟環境對公共組織動機和行為有著重要決定作用。不同的經濟利益是各種公共組織動機和行為的基礎性動力。

　　基本要素：經濟體制、經濟利益、經濟實力、產業結構等。

　　對公共組織的影響：

　　①經濟體制決定公共組織的行為方式；

　　②經濟利益決定公共組織的目標；

　　③經濟實力為公共組織提供權力來源安通學校；

　　④產業結構影響公共組織的發展。

　　（三）文化環境

　　文化是公共組織行為方式的凝固化表現，對公共組織的影響相對政治、經濟環境而言較為遲緩，但作用時間更長，組織變革必須在文化延續過程中進行。

　　基本要素：認知、價值、意識形態、行為規范、道德傳統等。

　　對公共組織的影響：

　　①認知水平決定公共組織對公共問題的確定和處理問題的方式；

　　②價值左右公共組織對待社會事務的態度；

　　③意識形態使公共組織的政治、經濟利益目標更加鮮明；

　　④行為規范決定公共組織如何與其它組織以合法合理的方式進行溝通交流；

　　⑤道德傳統使公共組織能夠不依靠國家強制力而自愿扮演特定社會角色，發揮角色功能。

　　（四）技術環境

　　技術本身是組織因素之一，制約著組織管理和活動方式方法。

　　基本要素：經驗技術、實體技術與知識技術。在當代主要的技術環境中，信息技術環境占主導地位。

　　對公共組織的影響：

　　①信息技術的應用使組織結構模式出現“去中心”的趨勢。“去中心化”組織是指那些結構松散、內部部門彼此之間直接控制程度非常小的組織；“去中心化”的結果是大規模的集權化層級結構讓位于扁平化網絡。

　　②計算機物出現使公共組織管理方式發生了變化，虛擬組織產生，組織管理者“遠程管理”，其工作主要是協調而不是直接下指令，甚至直到目標實現。

　　③信息技術以及其他新技術的運用，改變了組織運作的物質依靠條件，組織過程得到縮短，組織效率大幅提升，適應性不斷增強。

　　④技術開發與創新的內在動力使組織內部分化出專門進行技術創新的新部門，創新、追求卓越成為組織管理者的職責，組織管理者具備越來越多的企業家精神。

　　（五）輿論環境

　　輿論環境滲透于上述各種環境因素之中，并形成了相對獨立的輿論環境。輿論有時在很大程度上左右著公共組織的目標和行為，公共組織需要來自于公眾--特別是關注事態的公眾的支持。