北大MPA考前輔導班行政學(11)

第十一章 行政文化

第一節 行政文化概述

一、行政文化的含義

行政文化是指在行政實踐活動基礎上所形成的、直接反映行政活動與行政關系的各種心理現象、道德現象和精神活動狀態，其核心為行政價值取向。

行政文化的形成、變化和發展，受到哲學世界觀、政治思想體系、法律意識、價值觀念以及一般的社會倫理道德和心理的影響、制約，同時又反作用于這些文化現象。行政文化與其他文化現象不僅相互聯系，而且在一定條件下，又是可以相互轉化的。行政文化具有歷史性、階級性、民族性、變動性、連續性等特征。

二、行政文化的構成

1．行政文化的關系構成

任何行政關系均由行政主體與行政客體組合而成，由于主客雙方在行政關系中的不同地位，從而形成不同的文化形態。

（1）主體行政文化。主體行政文化是指行政管理過程中，實際擁有和行使行政權力的個體或組織的行政意識。其核心是對行政權力性質的確認、維護和使用，它直接決定著特定行政文化的本質屬性與基本特征，是構成特定行政關系的主導因素。

（2）客體行政文化。客體行政文化是指行政管理過程中，不直接行使國家行政權力并作為行政管理對象的個人、群體和組織的行政意識，其核心是對行政主體的行為合理性的評價，其評價標準會因各自利益的不同而呈現多樣性。當行政客體認為行政主體行為合理時，易與主體形成同一性的行政文化，相反，則難以形成同一性的行政文化。若行政主體的行為被行政客體評價為不合理，并長期得不到調整和改善時，會造成行政文化主客體間的異質性，甚至帶來意識形態的危機。因此，客體行政文化在行政文化的構成中，雖不居于主導地位，但仍具有不可忽視的作用。

2．行政文化的發生性構成．

行政文化的發生一般經過行政心態、行政意志、行政規范和行政評價等階段，這些階段的文化現象是行政文化發生性構成的基本要素。

（1）行政心態。行政心態形成于行政活動的起始階段，并隨行政活動的展開而不斷變化。行政心態是人們對具體行政活動所持的情緒、感知方式和態度的總和。行政心態有三個特征：一是產生的自發性、非理性；二是表現的不穩定性；三是影響的潛在性或內在性。

（2）行政意志。行政意志是人們決心達到某種行政活動目的而產生的精神狀態，是行政心態上升至理性的強化結果。行政意志的表現形式有行政觀念與行政活動中的行為傾向兩種形式，實質上是人作出某一行政行為時在對錯之間、善惡之間、道德與非道德之間實行的選擇。因此，行政意志有著強烈的自主性、目標性，是人的主觀能動性的重要體現。

（3）行政規范。行政規范作為確定或指導各種行政關系、行政活動的標準和規則，既是行政意志的最集中體現，也是行政意志轉化為行政實踐后的合理性成果。其表現形式既包括成文規范，也包括行為規范或典范。行政規范的主要特性有三：一是協調性，二是原則性，三是外在控制性。

（4）行政評價。行政評價是特定意識形態下，人們對社會實際存在或可能發生的各種行政行為所作的價值判斷，以達到去偽存真、揚善抑惡的目的。行政評價一般分為社會評價與自我評價兩種形式。社會評價主要指社會輿論，其中包括一定社會集團和階級有意識、有目的地通過輿論工具所傳播的正式社會輿論，也包括人們自發產生并自然傳播的民間輿論。社會輿論在性質上有進步與落后之分，在作用上有積極與消極之別。自我評價主要借助于內心信念或主觀意志的作用，在評價中，個體自身既是評價者，又是被評價者。

3．行政文化的其他構成

依據行政文化中不同類型的行政意識所處位置、所起作用的不同，可將行政文化作層次性劃分，如行政心理、行政道德、行政精神構成由較低層次上升至較高層次的層級性行政文化；依據不同的文化傳統，行政文化還有民族性構成；依據不同的階級意識形態，可將行政文化的構成作階級性區分等。

三、行政文化的作用

行政文化產生于一定社會經濟基礎，并反映一定社會經濟關系的上層建筑，它一經產生便對社會政治經濟關系起能動的反作用。

1．行政文化的一般功能

（1）引導功能。行政文化使行政系統中的群體有明確的正義目標，大家同心同德為這一目標努力奮斗。行政文化的內容具有社會的公共性和示范性。因為所依據的是國家和社會公認的、共同的道德觀念和理想。因此，行政文化的共同原則和基本精神具有社會普遍性，行政行為具有公共性。又因為行政系統掌握著一定的社會政治資源和所處的特殊地位，其行為和風貌不僅為社會大眾所關注，而且滲透到社會生活的各個方面，形成巨大的影響，直接對社會大眾起示范效應和導向作用。

（2）規范功能。行政文化是以一定的概念、范疇和一系列的道德規范反映并作用于行政過程和行政行為而存在的。這種規范的特點就在于：以善惡來認識、評價和把握行政過程中擔任行政角色的行政行為，通過外在的輿論評價和內心信念的體驗以及一定的制度約束，形成強大的規范場，引導和約束行政系統的運行和行政管理者的行政行為，使行政過程趨于程序化、規范化。

（3）維系功能。作為社會政治、經濟、文化等各項事業的行政管理者，行政人員的行政價值取向勢必成為全社會關注的焦點。行政文化使行政系統中的個人與個人之間有一種廣泛的信任關系，行政文化在行政主體與行政對象之間形成溝通的橋梁，使上下形成凝聚力。

（4）選擇功能。在發生行政行為之前，行政主體總是在一定行政意識支配下，在不同的價值或善惡沖突之間作出自覺自愿的抉擇，確定采取何種行為方式以實現行政目標，并依據行政文化的價值判斷，對行政行為動機進行檢查。行政文化是實際影響行政選擇的基本環節。

2．行政文化對內向性行政的作用

內向性行政即行政者對其機關內部事務的管理活動。

（1）對行政組織形式的影響。任何具體的行政組織形式都是人們選擇的結果，其中不僅客觀存在的管理需要、行政條件和資源狀況制約著人們的選擇，而且行政主體對行政方式、組織制度和管理模式的認同與否亦決定著這一選擇。

（2）對行政觀念的影響。行政觀念的形成與演變，離不開由感性至理性的認識過程，即人在實踐基礎上，對客觀存在及其規律的感知、分析、判斷、推理等一系列活動，在這些活動中，人的心理活動、道德要求和精神狀況始終起著重要作用。行政文化因自身性質的不同，會對實踐作正確的或錯誤的指導，也會對客觀現實作真實的或扭曲的反映，更會對行政觀念的內涵作科學的或荒謬的解釋。

（3）對行政風氣的影響。一個國家、一個行政組織或人員，擁有什么樣的行政風氣，往往受到文化背景和文化環境的制約以及歷史的、現實的文化的影響。符合并能反映社會發展規律的行政文化，不僅能在觀念層次上引導良好的行政風氣的形成與發展，而且能對人的心理與日常行為方式發生作用，以漸變的方式改變著人的習慣和氣質。

3．行政文化對外向性行政的作用

外向性行政即行政者對國家事務和社會公共事務的管理活動。

（1）廉潔行政的保障。廉潔行政是社會利益的集中體現，也是行政組織得以有效運作和長期存在的根本所在。廉潔行政的保障，離不開法治，更離不開行政文化的“心治”。行政文化能滲透人心，影響人的道德要求和人生價值觀，起到法治手段難以起到的作用。

（2）高效行政的條件。行政效率的有無與高低，關鍵在于人的思想、精神和作風等主觀因素。相同的設備、手段和規則，由于人的主觀因素不同，其效率會有天地之別。行政人員的高效行政思想，為爭取高效行政而艱苦奮斗的精神，從實際出發、實事求是的工作作風，這些既是已往優秀的行政文化的積極成果，又是現實行政文化對高效行政的有力保障。

（3）民主行政的前提。民主行政具有明顯的階級內容，直接受行政文化的影響，其中除民主觀念的影響外，還受道德意識、政治觀念和法律思想的制約。行政人員為達到其行政目標，須依靠一定的民主手段和方式，為此，需要以文化傳播的方式宣傳、灌輸民主行政的觀念，維護其民主的階級性質，實現民主的有效性。從這個意義看，行政文化建設是實現民主行政不可或缺的前提條件。

第二節 公共責任

一、公共責任的含義及特征

公共責任具有多種表現形式和豐富內涵，既不是孤立的單純道德意義上的，也不是完全法律意義上的，而是具有多種善惡價值判斷，涉及國家、政府與人民利益的關系。公共責任既是制度又是倫理。

1．公共責任的含義

行政管理意味著一定的公共責任，即職責。職責只與人的職業角色相聯系，行政職責就是發揮行政管理者的崗位職能，保持行政目標，完成行政任務的責任；遵守行政規則程序，承擔職權范圍內社會后果的責任；實現和保持行政系統的不同崗位之間的有序合作的責任，等等。公共責任是行政管理產生和存在的基礎。

廣義的公共責任，是指國家行政管理部門的行政人員，在工作中必須對國家權力主體負責，必須通過自身職責的履行來為國民謀利益。公共責任是國民與行政人員之間聯系的橋梁。它包括兩方面的內涵：第一，國家的全部行政機構，作為一個整體對國民負責；第二，由于行政管理系統是由不同功能環節所組成的有機體系，為使行政部門的管理活動適應國民的利益和要求，必須在行政管理的內部的各環節、層次之間進行責任分工和權限分解。通過確立垂直的責任關系和下級對上級直接責任的辦法，使公務員在工作中能夠認真負責，并將公務人員的工作扭成一股合力，成為開展行政工作的動力。

狹義的公共責任，是指國家的公務人員違反行政組織及其管理工作的規定，違反行政法規所規定的義務和職責時，所必須承擔的責任。出現上述情況時，行政管理人員要對自己的違法失職行為及其后果負責，行政機關或其他特定機構根據行政法追究其行政責任，予以懲罰。狹義的公共責任以廣義的公共責任作為前提條件。

2．公共責任的特征

（1）公共責任是一種義務。作為政府機制構成的行政系統和行政人員，承受行政責任的過程，就是一個承擔為國民盡義務的過程。這種義務因時代和國家階級基礎的不同大致表現出三種不同形態：在西方國家的封建時代，行政責任表現為一種契約性義務。行政責任是保障這一契約性義務的手段，在契約規定的期限或條件內，行政官吏對國家最高統治者，存在著包括人身隸屬在內的絕對服從關系。在缺乏法制與民主傳統的東方封建國家，行政責任則基本是一種道義上的義務。行政責任的全部目的，就在于確保行政官吏對君王的絕對忠誠，而各級行政官吏在忠君觀念支配下，通常都自發地履行著為封建帝王盡忠效力的義務。在近代工業社會，隨著國家權力主體由封建帝王向國民大眾的轉移，在一些法制較健全和法規較完備的國家，行政責任呈現出法律性義務特征。各級行政官員對國家權力主體所承擔的義務，轉為由法律加以固定的規范，他們承擔著為國家權力主體服務的法律義務。

（2）公共責任是一種任務。行政管理在承擔義務的基礎上，還必須通過認真履行自己的義務和職責的方式，對國家權力主體負責。行政官員執行國家權力主體的意志、方針、政策的過程，實際上就是具體完成權力主體所交付的任務的過程。

（3）公共責任是一種監督、控制和制裁行為。從某種意義上說，公共責任是一種以外在的約束力為支撐力的個體或群體行為。在實行民主政體的國家，行政部門是為主權所有者國民服務的。為此，就必須根據國民的意志，通過一定的方式，控制行政機關及其管理活動，防止行政機關肆意追求特殊利益，而置國民的利益于不顧。

二、公共責任的一般原則

行政管理是一種權力，同時也是一種責任；權力是手段，責任是目的，責任是第一位的。行政責任作為一個倫理范疇，表現為在處理個人對政府、對行政機關以及對人民的利益關系時應該履行的行政義務。

1．公正

從行政制度的角度看，行政責任倫理就是要追求公正。在行政行為中公正是一個普遍而基本的追求。然而，人為什么要追求公正呢?這里面既有社會的原因，又有心理的原因。就社會原因來看，公正首先是社會的產物，也就是說公正問題只發生在人與人的關系之中，孤立的個人是不存在公正問題的。公正也是社會中各種利益分化的產物。如果社會中各個主體的利益是高度一致的，不存在相互之間的利益沖突，那么人們也就不會計較公正與不公正的問題。

公正要求還有一定的心理基礎。這種心理基礎最主要的就是隨著人類文明的發展及人的自我意識的產生和發展，主體在自我和他人比較時對自身價值的肯定和關切。這種關切推動主體在和他人的交往中關注相互之間利益交換和分配的數量和比例，并在主體的實際所得和他認為的應得之間出現差距時產生不平（即不公正）的感覺。所以，要求公正地被對待，是主體自我意識和自尊心理的一種客觀要求。

由于公正問題產生在人與人的利益關系中，所以利益關系的種類就決定了公正問題的劃分。在各種各樣的利益關系中，有兩種最基本的關系形式：一是利益交換關系，二是利益分配關系。與此相應的就有兩種最基本的公正形式：一是交換公正，二是分配公正。

交換公正。在利益交換關系中，從利益主體的交換意志來劃分，可分為自愿交換和非自愿交換；從利益主體在交換中的地位來劃分，可分為平等地位的交換和不平等地位的交換；從利益交換的結果來劃分，可分為等價交換和不等價交換。

分配公正。利益分配關系是一種更為復雜的關系。這主要是因為，分配涉及的是合作產生的利益。合作利益的產生既有直接合作者的貢獻，也有其他外部因素的貢獻，如何進行明確界定是一件非常困難的事情。如何分配才是公正，歷來眾說紛紜。因此，歷史上形成了各種各樣的公正思想和公正原則。實際上，不同的公正思想和公正原則背后都反映了一定階級或處于一定地位的人的利益。

程序公正與規則公正。交換公正和分配公正可以看作是實質性公正，因為它們與利益直接相關。還有兩種形式性的公正，那就是程序性公正和規則性公正。規則性公正和程序性公正雖然是形式的公正，但由于和結果的公正（即實質性的公正）直接相關，所以，仍然是十分重要的。現代行政系統是一種高度合理化、制度化、程序化和開放性的組織，它需要的行政倫理首先是平等的合作、合理的規則、普遍可接受可操作的道德規范程序和具有公正合理性基礎的系統秩序。

權利與義務的平等。權利與義務的平等是社會主義行政倫理公正的基本原則。行政過程和公共政策要力求做到：首先，一些基本的社會利益，如一些基本的自由權利、一些基本的社會福利和機會等都應平等地分享；而一些基本的社會負擔，如對別人權利的尊重、對合法權威的服從、對公共秩序的遵守等所有公民也應平等地分擔。其次，對于一些不能平等分配的利益和負擔，也應該使不同主體享有的利益和創造這些利益時各自所做的貢獻在比例上大致相等。一般來說，不能是無償占有他人勞動的結果，而只能是對自己勞動的報償。社會主義的權利與義務平等原則就是要消滅不勞而獲。

2．效率

一切行政活動都須保證其有效率和高效率，這是行政管理的基本要求。其基本內容有四：一是惟實行政的意識，惟實即實事求是，按客觀規律辦事，一切從實際出發，這是行政效率的根本點；二是積極行政的意識，所謂積極就是充分發揮主觀能動性，積極主動地去認識、把握客觀規律，積極主動地克服困難，創造條件，爭奪時機，參與競爭；三是科學行政的意識，這里所講的科學行政意識，主要是指努力學習、應用現代科學技術，以科技進步的新成果不斷改善行政方式，提高行政能力；四是充分行政的意識，是指充分利用行政投入的各種資源，使有限的投入創造較大的有效產出，節約行政資源。

3．道德

（1）行政組織的道德。行政組織的道德是相對于行政管理者個體道德而言的，它由行政體制內在的一系列分配權利和義務的原則、規范所構成，并通過社會結構關系、一系列的政策、法規、條例和成文的或不成文的制度等環節表現出來。體制倫理依附于體制而存在，與個體道德相比較，體制倫理對于維系社會秩序、規范人們的社會行為具有優先地位。

（2）行政管理者的職業道德。行政管理者既要具備社會成員的一般倫理，又要具備作為政治角色的職業倫理。職業倫理應該是相對于社會群體的關系以及特別事項而言的，職業道德實質上就是責任與義務的表現。責任就是對國家權力主體負責，通過自身職責的履行，來為國民謀利益。對國民負責，從國民的利益著想，實質就是“公仆責任”。責任也是一種義務，承擔為其服務對象盡責盡職、謀取利益的義務。對行政管理者來說，行政活動過程是一個承擔為國民盡義務的過程。崇高的人生目的（或職業目的）賦予責任以意義，而責任也可看作是目的的一部分。實現責任倫理，必須具備兩方面的基礎：一是指導行為的行政良心；二是實現職業功能的能力。

三、公共責任與行政倫理

公共責任是行政倫理的具體化，公共責任只要與一定的責任意識相聯系，就是行政倫理問題，可能表現為有利于或有害于政府和人民利益的行政行為，它們也就同時成為行政倫理責任。任何政府為了實現其統治與管理效能，都必須具有為之服務的行政倫理與公共責任制度。

1．行政倫理的價值判斷

在市場經濟的發展過程中，效率與公平、理想與現實、理智與情感、義與利的矛盾沖突是始終存在的。因此，不同的倫理價值觀具有不同的價值判斷和選擇。

任何現實制度都不可能完全符合倫理理想，倫理原則不可能在現實中完全體現出來。因為，對現代社會制度倫理合理性基礎的論證不僅受現代社會普遍事實的制約，而且也受到不同國家和民族文化傳統、思維方式、乃至思想家個人風格的影響。同時，現實的制度不是按照公正的道德理想人為地設計出來的，而是各種力量交互影響、各種利益相對平衡的結果。它受制于各種具體的社會歷史條件，也受制于人性（尤其是人的理性和德性）的發展水平。這就牽涉到行政倫理的選擇問題，行政倫理的選擇實際上就是用什么標準證明行政行為的正確或公正。

行政倫理的選擇模式是多種多樣的，主要有義務論行政選擇模式、目的論行政選擇模式、本質論行政選擇模式。義務論行政選擇模式包含兩層含義：一是指行政選擇要履行行政責任，責任就是義務；二是指行政選擇在本質上要符合某一原則。目的論的行政選擇模式，是根據行政行為后果的效益作為行政選擇的價值取向的。本質論的行政選擇模式，是根據行政行為內在的良好或內在價值作為行政選擇的價值取向的。

在現實生活中，不同利益主體都傾向于自己首先得到利益，每一利益主體都會從自己的利益出發作出價值判斷。社會應當把哪些財富看成是正當合法地獲得的?哪些競爭手段是正當的?各種分歧是否能得到解決?社會利益關系的協調應當從哪一個環節著手?要在這些問題上達到普遍的一致意見顯然是困難的。但是，如果沒有大多數成員的基本一致的或接近的意見，利益關系的協調事實上是不可能的。實現社會利益關系的協調絕不是一個簡單的經濟安排的問題，它的解決需要行政系統能夠在社會的制度安排與政策調整上有更大的合理性，能夠確立更為公正的原則與程序。

2．公共責任的自律與他律

自律是內在的約束機制，只有提高自律意識，才能將外在的強制變為內在的自覺，形成良好的道德習慣。

公共責任的他律性。行政人員擁有行政職權的同時就意味著負有一種責任，而且具有他律性。行政管理者履行行政責任是義務要求。《國家公務員暫行條例》等有關法規中對公務員的責任和義務就有明確的規定。國家公務員的責任是不以國家公務員個人的主觀意志為轉移的，具有客觀規定性。

行政責任的自律性。自律是權力約束的基礎，自律是指擁有行政權力的人自覺接受各種監督，自覺遵守法紀規章，自覺保持廉潔情操。行政責任的合理性與有效實施不僅僅在于制度本身的完備周全，也在于行政人員的道德理性。只有對于擁有美德的人來說，才可能了解如何去運用規則。因此，行政責任的自律是至關重要的。

行政良心是公務員在履行行政職務過程中逐步形成的一種倫理意識。行政良心是公務員意識中的一種強烈的行政責任感和自我評價的能力；行政良心是公務員在深刻理解國家、政府及行政機構制定的法律、法規、政策與倫理原則的基礎上，以高度負責的態度，對自身行政行為的善惡價值進行自我評價和自我修養的過程；行政良心是多種行政道德心理要素在行政人員意識中的有機結合及相互作用的結果。

國家行政活動范圍和權限的日益擴大，在客觀上要求行政人員提高為國家權力主體服務的自覺性、積極性，增強工作責任感，提高行政能力，以優秀的行政責任技術和高尚的職業道德，在紛繁的行政活動中，自覺地對國家權力辜體負責。把外在的倫理約束和內在的道德自律相結合，監督或強制行政人員在行政過程自覺履行倫理義務、責任和使命。行政倫理制度、規范的他律與行政倫理信念、良心的自律共同構成行政倫理系統，二者相互配合、相輔相成，形成合理有效的行政倫理操作系統。

第三節 行政倫理

行政倫理或行政道德是以責、權、利的統一為基礎，以協調個人、組織與社會的關系為核心的行政行為準則和規范系統。行政職能、行政能力、行政效率等共同構成完整的行政行為。沒有相應的行政倫理，行政行為就不能擔負起它的應有作用。

一、行政倫理的含義

倫理是一種特殊的社會意識形態，是依靠社會輿論、傳統習俗和人們內心的信念來維系的，表現為善惡對立的心理意識、原則規范和行為活動的總和。行政倫理就是行政管理領域中的角色倫理。

1．行政倫理的客觀依據

行政倫理或者以行政系統為主體，或者以行政管理者為主體，是針對行政行為和政治活動的社會化角色的倫理原則和規范。無論是行政系統還是行政管理者，均具有作為倫理主體的客觀依據，或者說具有倫理行為能力。第一，行政主體是社會化角色，具有合乎行政行為規范所要求的權利能力，行政職能的履行就是這種能力的體現。第二，行政主體具有接受倫理約束的特殊必要，這是由行政管理在社會生活中的特殊地位及其巨大影響力決定的。如果行政決策失誤，就有可能使國家和人民遭受災難。因此，行政受責任義務、倫理規范的約束，是十分必要的。第三，具有為自己作出的行為承擔后果的責任能力，只有具備履行行政義務和承擔行政責任行為能力的主體，才能成為行政倫理的主體。

2．行政倫理與個人倫理的區別

行政作為一種生產關系和政治組織形式以及活動，本身就包含一定倫理的基礎和根據。還由于行政所固有的特殊性質和地位，決定了必然要在倫理上有自己的特殊要求和內在的規定性。行政倫理與個人倫理原則是不同的：第一，主體不同。一為行政系統和行政管理者，一為個人；行政系統雖是人建立的，行政管理者也是人，但本身卻是非人格化的，它代表的不是個人的意志動機，行政倫理的動機糅合了多種人的動機，是“多種合力”的產物，它代表的是社會的利益和政府的利益。第二，影響不同。個人倫理是一個人和其他人、與社會發生關系，實際受其行為影響的只是少數人；而行政倫理與所有人、或社會的所有成員發生關系，它的一舉一動對整個社會所有人都關系甚大。第三，約束方式、依靠力量不同。個人倫理主要是通過良知和輿論起作用；而行政倫理除了輿論和內心信念起作用外，制度的約束作用也是必不可少的。第四，評價標準不同。行政倫理與個人倫理處在不同的領域，對行政倫理的評價，主要是看這一行政系統的實際功能和作用，看它實際指向什么基本價值，遵循什么正義原則，實際上在禁止什么，提倡什么，保護什么。

3．行政倫理的構成

行政倫理是一個有機的整體，具有諸多層面的要素：一是觀念形態，即倫理意識；二是實踐形態，就是以一定的倫理原則為指導．的行政行為；三是作為觀念與實踐的結合形態或中介，指社會的行政倫理評價和教育活動。

行政倫理意識包含倫理準則意識、倫理責任意識和倫理目標意識。準則意識是行政主體的原則立場和根本態度，通過對倫理主體的調控，達到由內及外的目的和理想，它突出表現為主體的嚴格律己精神；責任意識是行政主體如何看待行政的責、權、利，是行政倫理認識的核心，認識不同，對行政活動的精神和態度就不一樣，表現出行政主體自我調控的特質；目標意識的核心是行政理想，是激勵人們進取的精神力量，人們在行政管理這一崗位上追求什么樣的目標和理想，選擇什么樣的社會價值和自我價值，對行政系統起著調節、內驅和導向的作用。

行政倫理評價是指人們在社會政治生活中依據一定的歷史標準和行政倫理標準，通過社會輿論、傳統習慣和內心信念的作用，對行政管理者行為以及對整個行政系統的行政現狀進行價值判斷的活動。評價效用如何是衡量道德約束力強弱的尺度之一。

行政倫理評價的前提是確立評價標準。評價標準是一個有機的統一體。在這一體系中，生產力系統居制高點，是終極尺度，主要在宏觀上把握社會的價值導向。生產力的發展是社會進步的最高標準，對行政系統的價值判斷也必然服從這一標準。生產關系的系統是中介點，它順應生產力系統的要求，對行政系統及時提出變革的新要求。沒有社會生產關系對社會生產力的整合，社會上層建筑不可能確立和鞏固，行政倫理也就失去了它存在的依據。行政倫理的發展和變化永遠也離不開社會生產關系，它本身就是社會生產關系的一種反映形式；而倫理規范系統是判斷的基礎，它最直接地從微觀方面對每一行政活動提出具體的規范要求。包括高度的行政責任感；目標明確的事業心，并通過能力、態度、行為體現出來。

社會輿論、傳統習慣、政治信念是道德評價的三種主要形式。社會輿論反映整個社會對行政行為的監督，具有明顯的行為約束的優勢。它表現著社會發展對行政行為的客觀要求，表達著社會和集體中絕大多數人的愿望和意志。傳統習慣是在社會政治生活中長期形成的，由于重復或沿襲而鞏固下來，是和民族情緒、社會心理交織在一起的，具有穩定性的特點。政治信念是人們對行政行為進行善惡評價的精神力量，是倫理評價中最重要的力量。

行政倫理實踐指的是行政倫理意識和規范，要通過行政實踐來實現。通過行政活動、行政關系、行政態度、行政作風、行政效果等表現出來。一般來說，行政行為與行政倫理要與地位、職責、權利和義務相一致。一個行政系統的行政原則、行政規范和道德原則、倫理規范，在個人實踐中是一致的。

二、行政倫理規范

1．服務原則

從社會價值導向上倡導“領導就是服務”、“服務就是奉獻”的為官道德，在社會控制模式上堅決制止自私者為官的社會機制。倫理的根本問題是個人利益同社會整體利益的關系問題。為人民服務既是我國社會主義道德建設的核心，也是我們道德建設的出發點和根本目的。為人民服務作為行政倫理的根本宗旨和規范，其基本要求就是一切從人民的根本利益出發，堅持集體利益高于個人利益。

2．效率原則

我們所說的效率原則與近代資產階級學者所闡述的功利原則既有相通之處，又有自己的規定性。鄧小于提出以是否有利于發展社會生產力、是否有利于增強綜合國力、是否有利于改善和提高人民群眾的物質水平，作為衡量我們一切工作的根本標準，就是對社會主義市場經濟條件下效率原則的科學闡述。行政倫理的效率原則就是注重行政行為的實際效果，把行為所產生的實際效果或預期效果作為行政倫理的目標，這對于合理地評價行政行為，克服“空談”，崇尚實際，具有積極意義。效率原則注重實際效果，與市場經濟注重獲取最大利潤具有一致性，與追求最佳的行政效率也具有內在的價值同構性。

3．公正原則

古往今來，人們都把公正看作一種美德。社會主義市場經濟條件下的公正原則，最主要的就是要協調個人與他人、與社會的利益沖突，推動整個社會和諧健康地發展。行政倫理必須遵循正確處理三者關系的社會主義原則，對個人、集體、國家三者利益統籌兼顧，并從原則上進行引導和控制。

4．廉潔原則

廉潔行政意識的核心，是在所有行政活動中堅持廉潔奉公，反對以權謀私，在全體行政機關和行政人員，尤其是領導機關和領導干部中反腐倡廉、反腐保廉。

5．開拓創新原則

國家行政的各種條件、因素都是不斷變化的，尤其我國的社會主義建設正處于初級階段，面臨著改革開放這一艱巨、復雜的重大任務，更加要求國家各級行政機關和人員必須具有開拓創新的意識，以擔負起管理行政事務的重任。所謂開拓創新有三個層次的內容：其一，面臨復雜情況和急劇變化的情形時，不畏難，不等待，不退縮，積極主動地了解新情況，處理新問題，適應新變化；其二，解決問題和處理矛盾時，不守舊，不推諉，不扯皮，努力探索新方法，走出新路子；其三，改革不適應社會主義事業要求的管理體制時，不教條，不迷信，不盲動，勇于實踐，努力開拓社會主義行政管理的新局面，建立具有中國特色的社會主義行政體制。

三、行政倫理建設

1．行政倫理建設的途徑

（1）加強行政倫理教育。行政文化建設，要通過政治社會化的過程，也就是學習、教育、培訓的過程。一是加大行政倫理建設的力度，提高公務員對行政倫理的認知水平，使公務員認識到良好的行政倫理是為政之本；二是加強公務員思想政治教育；三是強化公務員的道德自律意識；四是行政倫理教育的內容應當體現時代精神，內在地顯示時代的本質和歷史發展趨勢。

（2）強調行政倫理立法。行政倫理立法，是把倫理行為上升為法律行為，使倫理具有與上層建筑的政治、法律同等地位的監督、執法權力的法律效力和作用。在現代國家中，越來越多的倫理規范被納入到社會的法律規則體系之中。在文明發達、法制完善健全的國家中，法律幾乎已成了一部倫理規則的匯編。為了保障行政倫理，還必須對權力進行有效的監督和控制，通過以法制權，以權制權，以民制權，以德制權，從而使權力變成相對的權力；可以監控的權力。

（3）發展公民社會對行政活動的干預和監督。在民主政治中，行政人員的公務活動是公共責任的行為，促進社會成員對公共決策的干預和參與，加強公民的政府責任意識尤其在行政系統的輸入方面要強化，民眾不僅僅是行政系統輸出方面的被動接受器，而應該在輸入與輸出雙向都是積極的參與者。

2．制度規范與理想信念的協調互補

現代社會是高度法制化、規范化的社會，制度建設是根本性的，但制度作為一種“硬件”的行政倫理規范也是有局限的，它要求有相應的行政人員的倫理信念這一“軟件”的配合才能充分發揮作用。倫理規范與倫理信念的協調互補，可謂“理”與“情”或“規范倫理”與“美德倫理”的協調互補。要使行政倫理規則盡可能得到廣泛的社會認同，并成為所有公務員的基本行為準則和內心的自覺。因此，培養行政人員確立正確美好的倫理理想目標，并引導人們樹立正確的倫理信念和價值觀，成為現代行政倫理建設的一個重要內容。

3．確定最低要求和理想追求

行政倫理的最低要求就是行政行為的正當性合法性要求，也就是行政倫理的制度化、規范化的要求。它的基本內容是，建立一套廣泛可行的最起碼的行政倫理規范體系。行政倫理規范體系的制定和完善，不是從某種抽象的原則或理論設想出發的人為設置，而必須從中國的實際出發。所謂“最低要求”的行政倫理，也就是具有現代社會條件下最廣泛的可行性或可接受性的行政倫理。這一層次的行政倫理是對每一個行政人員的起碼要求，這是保證現代行政系統正常運行的最起碼的倫理條件和倫理要求。

然而，僅僅停留在這種“最低要求”的層面是不夠的，要保持道德理想人格的先進性和社會道德境界的層次感。現代行政倫理基本建設還應該包括行政道德的“最高要求”或“行政倫理的理想”層面。如果說前者的要求是“做正當合理的行為”、“做起碼合格的公務員”的話，那么，后者則指向更高的道德境界，它不僅要求人們成為正當合格的公務員，而且希望成為高尚道德的模范。道德模范往往是社會道德范型。這些道德品質和范型的社會現實化程度并不是也不可能是高度普遍化的，但這種現實化程度的限制并不意味著它們是沒有意義的。由于它們代表的是一種有現實可能的道德理想性質和完善的目標或方向，因而使它們具有了某種深遠的道德吸引力和感召力。