北大MPA考前輔導班行政學(10)

第十章 行政方法

第一節 行政方法概述

一、行政方法的含義

行政方法，是指國家行政機關或具有準行政權能的法定機關和授權機關及其工作人員，為貫徹行政管理思想，履行政府管理職能，實現管理目標，遵循一定的規律和原則而采用的各種方式、手段、措施和技巧的總稱。從行政方法的定義，我們可以看出它有靜態和動態兩方面的特征。

1．靜態特征

（1）行政主體的特定性。在社會的諸多組織體系之中，行政方法常常和行政手段并用，因此各組織都有自己的行政方法，本文的行政方法是在國家統治權力的基礎上而言的，所以其實施主體體現在政府層面上。“政府”概念有廣義和狹義之分，這里的政府僅指行使行政權力的機關，因而它的主體限定為：行政機關、準行政權能的法定機關和授權機關及其工作人員。

（2）行政方法的目的性。行政方法的行使并不是無的放矢，它具有很強的目的性，主要是為了貫徹行政管理思想，履行行政管理職能，實現管理目標，為社會提供廣泛的公共物品和服務而存在。

（3）行政方法的多樣性。行政方法有廣義和狹義之分。廣義的行政方法是指行政管理活動中所采用的一切正確、有效的方法，是一個由豐富內容有機組成的科學體系。它由定性方法和定量技術兩個層次構成。狹義的行政方法一般指除現代管理方法和定量技術之外的傳統上常用的一些非技術性的行政管理方法，有時僅指傳統方法中通過行政上下層級的命令服從關系而起作用的行政手段。

（4）行政方法的科學性和藝術性。行政方法的產生、發展及其具體運用，受其時其地的社會行政管理活動的客觀需要所決定，受行政活動規律、行政運行原則以及行政主體的素質、水平的制約。行政方法是一個融科學性、藝術性為一體的概念，各種行政方法都以科學技術和客觀規律為前提，但任何方法的實際運用，都需要行政主體因時、因地、因情而異，需要高超的技巧和藝術。

（5）行政方法對象的廣泛性和復雜性。行政方法行使國家行政權力，因此它的對象涉及其管轄范圍內的人、財、物等有形的資源和信息等無形的資源。社會的復雜多變也決定了行政方法的復雜多變。

2．動態特征

（1）靈活性。行政方法具有極強的應變能力和作用，能有效解決和克服行政管理中的種種困難，實現行政目的。

（2）策略性。行政方法相對于行政管理的原則、性質、任務、內容來說，是非穩定的、多變的，只是實現它們的技術與手段，因而富有彈性和選擇性。

（3）實踐性。行政方法是在實踐中產生，并在實踐中運用，在實踐中修正、完善自己，具有很強的實踐性。

（4）繼承性和創造性。行政方法是一個歷史累積過程，具有繼承性；行政方法因情景的變化而不斷地調整自己，因而具有很強的創造性。

行政方法是行政系統的一個重要組成部分，它一方面要依靠行政機關、行政人員在行政管理實踐中不斷總結、積累經驗，繼承和汲取本國傳統的和國外行政管理方法的精華，另一方面也有賴于借鑒現代學科的理論予以補充、豐富、改進和完善。不同的行政方法，其作用也不同，各有得失利弊。行政方法的運用還受管理主體的知識、能力、情感等的制約，受管理對象的性質、特點、范圍以及管理過程的時空等因素的制約。所以即使同一方法作用于不同對象，其效果可能差別很大。

二、行政方法的分類

行政管理活動的廣泛性與復雜性決定了行政方法內容的多樣性，可以從不同的角度對行政方法作各種分類。

1．廣義的行政方法和狹義的行政方法

從涵蓋面廣泛與否的角度，可以將行政方法劃分為廣義的行政方法和狹義的行政方法。廣義的行政方法泛指行政管理活動中采用的一切措施和手段，它包括傳統的行政方法、行政程序、行政技術等。狹義的行政方法是指傳統的非技術性的行政方法。

2．政治性的行政方法和自然性的行政方法

從行政方法的政治和自然屬性角度，可以將其劃分為政治性的行政方法（如法律手段）和自然性的行政方法（如數學方法等）。政治性方法反映行政管理的社會屬性（即人與人的關系）的方面。自然方法反映管理的自然屬性（即人與物、人與自然的關系）的一面。

3．以學科為基礎的各種方法

從行政方法的學科來源的角度，可以將其劃分為社會學行政方法、心理學行政方法、法學行政方法、經濟學行政方法、政治學行政方法、數學行政方法、技術方法、系統科學方法等。

4．一般的方法和具體的方法

從行政方法作用的層次角度，可以將其劃分為一般的、普遍的方法和具體的、特定的操作性方法。一般的、普遍的方法是所有方法的共同基礎和指導原則，是一種深層的方法（如系統科學方法）。具體方法是運用其原則的具體操作。一般的、普遍的方法具有方法論的意義，并且具有全局性（其原則適用于全部行政管理）、綜合性（它是對許多具體方法共性原則的抽象）、指導性（對具體方法及其適用具有指導意義）和革命性（它的產生和內容構成對傳統基礎理論的革命）等特點。具體方法是一種操作技巧，它以一般方法為基礎，但它自身的發展同時又揭示更深刻層次上的共性，推動一般方法的更新。

5．各種程序性的行政方法

從行政功能的角度，行政方法包括決策方法、計劃方法、組織方法、指揮和領導方法、協調方法、監督方法、評估方法等，可總括為程序性行政方法。

6．傳統行政方法和現代行政方法

從時代性特征的角度，行政方法可分為傳統行政方法和現代行政方法。傳統的行政方法是前工業社會日常使用并在后工業社會中得以繼承的方法，如行政手段、法律手段、經濟手段、思想教育手段等。而現代的行政方法是以后工業社會中的科學技術的發展為依據而形成的技術性含量很高并以應付現代社會復雜多樣為特點的方法。如，網絡規劃、系統方法等。

三、行政方法的作用

行政管理過程是由計劃、組織、指揮、協調及控制等職能組成的活動過程，同時也是運用各種行政方法，對一定的人和物質資源加以協調，完成或更好地完成管理目標的過程。各種有限的資源能否得到恰當有效地配置利用，從事行政工作的人的積極性、創造性能否得到充分發揮，都有賴于科學現代的管理方法。完善健全的行政組織及體制，恰當的人員組合及物質配備都是管理的“硬件”，而科學有效的行政方法則是組織、人員、物質資源有機結合、高效運行的“潤滑劑”。與行政制度、規范相比，行政方法是實現行政目標的柔性機制。在行政管理過程中，恰到好處地運用豐富多樣的行政方法，能獲得四兩撥千斤、事半功倍的效果。行政方法的作用表現在如下幾個方面：

1．行政實踐的中介和橋梁

科學的管理思想和理論是有效管理的基礎和源泉，它源于實踐，又重新指導實踐，但任何行政理論只有在具備一整套與它相適應的行政方法時，才能在一定的具體條件下指導實踐，行政管理的原理必須通過行政方法才能在管理實踐中發揮作用。行政方法是行政管理原理的自然延伸和具體化，是管理原理指導管理活動的中介和橋梁，其作用是任何管理理論本身所無法代替的。

2．履行行政功能的重要環節

如前所述，任何行政管理過程都包括決策、計劃、組織、指揮、協調、控制等多項功能，而其中每一項功能的實現，都需佐以相應的方法。決策時有決策樹法、頭腦風暴法等；擬定計劃時可以運用調查究、量本利分析、投入產出分析法等；協調時可采用思想教育誘導、物質行為激勵等方法；控制時可采用預算控制、審計控制、反饋控制等法。恰當的行政方法才能實現預期欲達到的行政管理功能。

3．實現行政目標的根本途徑

正確的目標是行政管理工作的終極取向，沒有相應的方法，就等于沒有過河的橋梁和船只。有了科學正確的行政方法，才不會在遇到障礙時束手徘徊，才能相機行事，履行各項管理功能，以順利實現目標。因此，作為一個行政領導者，在確定目標、擬定計劃、布置行政任務時，必須相應考慮和研究完成任務是否有切實可行的方法，在可能的情況下給予下級必要的指導。同樣，任何一個行政工作人員，在接受任務開展工作時，也必須因地、因情制宜，認真研究在現有的客觀條件下，應采用何種方法，才能最快最優實現目標。

4．提高行政效率的關鍵

行政效率是行政管理的生命和最后歸宿。影響行政效率的因素很多，如行政機構的設置、體制的編排、人員的匹配、法制的保障、財務的把關等。但其中任何一個環節都涉及相應行政方法的運用。而且現代管理實踐也證明：惟有科學的方法，有效的管理，才能在同等環境條件下以最小的投入實現最大的產出，才能使科技真正轉化為生產力。行政效率的提高關鍵在于方法的科學化和現代化。

5．加快實現行政管理的現代化

行政管理的現代化有兩個指標：法治行政和科學行政。科學行政即指采取科學的行政方法解決行政管理中出現的一些效率低下、管理滯后的問題，如機構臃腫、人浮于事、財政入不敷出、物質無端損耗等。法治行政即行政機關及其人員必須在法制框架中依法辦事。因此，科學的行政方法有助于把行政管理納入科學化、法制化的軌道，加快行政管理的現代化進程。而且，當代的行政管理工作也面臨著席卷全球的新技術革命的挑戰，許多傳統的行政管理方法已遠不能適應發展變化了的客觀形勢，行政管理必須運用最先進最前沿的科學技術充實、武裝和發展自己，只有這樣才能處理紛繁復雜的行政管理事務。因此，實現行政管理現代化，行政管理方法勢必先現代化。

6．衡量行政水平高低的重要手段

行政方法最終是依靠人來行使的，而每個人由于不同的經歷、教育等背景，因此，在具體行使行政方法時會產生很大的差異，行政水平的高低也相應有所不同。

第二節 基本方法

一、行政手段

常用的傳統行政方法包括四種，即行政手段、法律手段、經濟手段、思想教育手段，其作用各有利弊，各有特色，需配合使用。

1．行政手段的含義

行政手段是較普遍使用的一種方法，是指政府憑借政權力量，依靠從上到下的行政組織制定、頒布、政策、指令、計劃，來實現國家對行政工作的領導、組織和管理的目的，具有控制、制約、調整、協調社會各地區、各部門行政管理工作的方向，保證行政執行的集中統一，實現國家、社會所期望達到的管理目標的功能。行政干預一般分事前預防性干預、事中即工作進行中的干預和事后干預三種。后兩種干預方法通常較為普遍。

2．行政手段的特點

（1）權威性。行政手段以權威和服從為前提，行政命令接受率的高低在很大程度上取決于行政主體的權威大小。提高領導者的權威有助于提高行政手段的有效性。

（2）強制性。行政強制要求人們在行動目標上必須服從統一的意志，上級發出的命令、指示、決定等，下級必須堅決服從和執行。

（3）垂直性。行政指示、命令是按行政組織系統的層級縱向直線傳達，強調上下級的垂直隸屬關系，橫向結構之間一般無約束力。

（4）具體性。一定的行政命令、指示只在特定時間對特定對象起作用。

（5）非經濟利益性。行政主體與行政對象之間的關系不是經濟利益關系，而是一種無償的行政統轄關系，兩者之間不存在經濟利益利害關系的紐帶。

（6）封閉性。行政方法依靠行政組織和行政機構，以行政區劃和行政系統的條塊為基礎實施，具有系統的內化約束力，因而產生封閉性。

當然，行政干預手段是有局限性的。其弊端是缺乏平等、協商的民主精神，容易挫傷下屬和群眾的積極性。所以，在行政執行中不能濫用行政干預手段，不適當地擴大其適用范圍。即使是在需要使用行政干預手段時，也不能簡單化。要特別注意把行政干預與強迫命令、個人專斷、主觀主義瞎指揮區別開來；把行政干預的權威與濫用職權區分開來；把行政干預的強制性與有效性結合起來；把行政干預實現的目標與維護行政對象的利益結合起來。使行政干預手段建立在科學的基礎上，以客觀規律為依據，反映人民的意見和要求。同時，要把科學的行政干預手段同經濟手段、法律手段、思想政治教育手段等結合起來綜合運用，創造一個穩定的、安全的和公正的社會環境。

3．行政手段的種類

在社會主義市場經濟條件下的行政手段，同傳統的計劃經濟條件下的行政手段相比，無論在機制、運用界限和條件等方面，都正在并將繼續發生顯著的變化。現階段，行政手段由四種手段組成，改變了過去單一的縱向的情況，其機制與功能也隨之改變。

（1）行政命令手段。這是憑借國家政權的權威和權力，主要通過發布命令、指示等形式，由上級按縱向垂直的行政隸屬關系，直接調節和控制下級的經濟活動，帶有強制性。

（2）行政引導手段。所謂行政引導手段，是指上級對下級的經濟活動的控制，不采用命令的方式，而是采用指明方向加以引導，進行說服規勸。這種引導手段在一定條件下將取代行政命令手段，并日益顯示出其在行政手段中的重要性。

（3）行政信息手段。這一手段的主要特征是，上級對于下級的經濟活動，存在需要加以調控的必要，但既不采用行政命令的方式，也不采取說服、引導的方式，而是通過各種信息渠道和工具，提示下級在經濟活動中應按照上級意圖自行抉擇，從而起到宏觀調控的某種目標，這種方式將突破行政手段縱向聯系的典型運用方式，而向橫向聯系方面發展。

（4）行政咨詢服務手段。這是指行政系統的上下級之間或地方政府之間，就經濟活動的某些疑難問題提供咨詢服務，如提出可行性論證的建議，對重大工程目提出關鍵性的個性意見，從而提高某種經濟活動的科學性、可行性和完善程度，實際上就是達到了行政咨詢的預期目的。這也是值得提倡與發展的行政手段。

4．行政手段的作用

與法律手段相比，行政手段有簡便、靈活的特點，能迅速有效地處理各種新情況、新問題，具有一定的彈性；與經濟手段相比，行政手段具有無償性的特征，上級可根據管理工作需要，有權無償調撥使用下級的人、財、物、技術，不必考慮價值補償問題；與思想教育手段相比，行政手段更能直接、迅速、有力地貫徹上級的方針、政策，有助于組織內部統一目標、意志、行動，有效控制全局，時效性強。但行政手段不利于發揮下級的積極性、主動性和創造性。另外，縱向層級信息傳遞遲緩，易失真，橫向溝通困難。因此，運用行政手段必須尊重客觀規律，兼顧客體需要，遵循逐級負責的原則，在權限范圍之內，控制其使用范圍，高度注意操作技巧，防止長官意志和主觀隨意性，力求精簡而高效。

二、法律手段

1．法律手段的含義

法律手段是依法治國、行政法制的工具，是行政機關以法律為武器，根據法律手段的規律、程序和特點實施行政管理。換句話說，是指國家行政機關在行政管理領域內，依照法定職權和程序，把國家法律、法規實施到具體的行政活動中去，以達到有效而合理的管理目的。其內容既包括國家立法機關制定的憲法、法律，也包括國家行政機關在職權范圍內制定頒布的各種行政法規、自主性法規。

2．法律手段的特點

（1）權威性。法律作為一種社會行為規范，是上升為國家意志的統治階級意志，對全體公民具有普遍的約束力，比行政手段具有更高的權威性。

（2）強制性。法律手段是憑借國家政權力量強制實施，違者必究，比行政手段的強制性更嚴厲。

（3）規范性。法律是以明確、不能產生任何歧義的語言嚴格規制人們的社會行為，是所有組織和個人行為的統一準則。

（4）穩定性。法律一經制定頒布，便具有相對穩定性和嚴肅性，不得因人而異、隨時隨意更改。行使法律手段具有不同的方式。

3．法律手段的分類

按行政執法所作的分類，主要有行政決定、行政檢查、行政強制執行和行政處置等不同類型。

（1）行政決定。是指行政機關及其公務員經法定程序依法對相對人的權利義務作單方面處分的行為。其特點是：具有強制性和單方性；直接處分相對人的權利和義務，須依法定程序，通常不能及時作出。其具體形式表現為行政許可、行政獎勵、行政命令和行政處罰四種。

（2）行政檢查（又稱行政監督檢查）。是指國家行政機關依法對相對人是否遵守法律、法規和具體行政決定所進行的能夠間接影響相對人權利和義務的檢查、了解行為。它具有義務性、限制性和單方自主性的特點。

（3）行政處置（又稱即時強制）。是指國家行政機關及其公務員在國家安全受到威脅、社會公共利益受到危害的緊急狀態出現或將要發生的情況下，臨時采取特別行政命令、特殊強制措施的行為。它具有緊迫性、即時性和直接強制性三個特征，是緊急狀態下行政管理的一種特殊的、必要的手段。

（4）行政強制執行。是指特定行政機關采取強制手段保障法律、法規和行政決定得到貫徹落實的一種執法行為。其特點表現為：行政性，發生于執行管理過程中，由特定行政機關實施；強制性，基于國家行政機關的權力作用，強行抑制相對人的意志，迫令相對人服從；執行性，旨在確保實現法律、法規或行政決定所要求達到的行政管理的目的和狀態。這是行政強制的最本質特征。

4．法律手段的作用

法律手段是行政管理中運用其他方法的基礎、前提和保障，為行政活動提供基本的規范程序；它調節各種管理要素之間的關系，使行政管理的各個方面都納入法制化軌道，有助于行政管理的集中統一，保證行政管理工作和社會生活的秩序。法律手段的權威性、強制性使人們自覺抑制、摒棄不合法的思想和行為，提高行政管理的效率。但法律手段的規范性、穩定性，使其缺乏處理特殊問題的彈性和靈活性，對管理系統的發展可能起阻礙作用。在意識形態領域，法律手段常無能為力，往往產生合理與合法之間的矛盾。因此，運用法律手段不僅要健全法制，做到有法可依，而且要嚴格執法、違法必究，同時要與其他方法結合使用，以揚長避短，發揮應有效能。

三、經濟手段

1．經濟手段的含義

經濟手段是行政主體根據客觀經濟規律，運用價格、信貸、利率、稅收、工資、獎懲等經濟杠桿和方式，通過調整經濟利益關系而實施管理的方法。這是政府經濟部門按經濟運行規律的要求，來管理下屬經濟組織及其活動的一種方法。從根本上說，它是利用各部門及其活動的經濟利害關系，以制約相互間活動的行政執行行為，是通過利益誘導進行間接管理的方法。在社會主義市場經濟條件下，要通過市場機制引導企業和其他經濟組織，使它們的活動大體上符合整個宏觀經濟發展的目標。社會主義的根本任務就是發展生產力，經濟行政管理是我國政府職能的重點。

2．經濟手段的特點

（1）利益性。物質利益是經濟手段管理的核心，按勞取酬、物質刺激以調動人們積極性是經濟手段不同于其他方法的最根本特點。

（2）間接性。行政管理中運用經濟手段，是通過對人們經濟利益的調節來間接影響組織或個人的行為，間接調控經濟運行；

（3）多樣性。經濟手段是多樣的。

3．經濟手段的作用

政府的經濟管理方法應因情因地制宜， 由于以物質利益為基礎，物價調整、利率升降、稅收調控等經濟手段能充分有效地調動組織和個人的積極性和主動性，促進橫向組織間的溝通、聯系與合作。但它不能解決人們的精神和社會需求問題，作用領域主要限于經濟領域，運用不當，還可能對人們的思想產生消極影響。因而，運用經濟手段必須符合客觀經濟規律的要求，堅持按勞取酬，正確處理各種利益關系，兼顧效率與公平。經濟手段特別要與思想教育手段相結合，物質精神兩不偏廢，加強對全體公民的社會公德和責任心的教育。

四、思想教育手段

1．思想教育手段的含義

思想教育手段是指依靠宣傳、說服、溝通、精神鼓勵等，激勵人們的積極性，使行政人員和管理對象自覺自愿地去從事政府所鼓勵的工作或活動，實現行政目標的方法，是通過對人們進行確定的、有目的的、有系統的政治思想教育、心理誘導和行為激勵，引導被管理者自覺為實現組織目標而努力的管理方法。其方法有：啟發教育、說服勸告、建議協商、樹立典范、輿論抑揚等。

2．思想教育手段的特點

思想教育手段具有以下特點：潛在性和長期性——思想教育往往要通過對被教育者反復細致長期的潛移默化工作，其作用程度還依賴于教育對象對教育內容的吸納、消化程度。內在穩定性——思想教育手段能使管理要求逐步內化為管理對象內心的自覺意識，從而產生一種穩態的動力，激勵指導管理對象的行為。主動超前性——思想教育手段一旦生效，便能在基本管理手段相對滯后的情況下，使管理對象預先主動地規約自己的行為。

3．思想教育手段的種類

（1）行為激勵方法。行為激勵方法屬于行為科學的方法。從20世紀30年代開始，國外的學者，特別是美國的學者，對激勵理論中的人類需求、動機和激發、組織中的人性等問題進行了大量的研究。如果按照類型劃分，這些理論大致可分為“內容型”、“過程型”、“綜合型”三大類。內容型激勵理論著重研究激發動機的因素。這類理論又有兩種具體的研究角度：一是研究人類的需要及其滿足的理論，如“需要層次論”、“雙因素理論”和“成就需要理論”等。二是有關組織中人性的理論，如X理論、Y理論等。過程型激勵理論側重研究的是從動機的產生到采取行動的心理過程，可以說是發生認識論的具體運用。這類理論對激發動機、產生行為的刺激條件也進行了較多的研究。“強化理論”、“公平理論”等都屬于這一類型。綜合型激勵理論是在早期期望理論的基礎上進一步發展起來的，試圖在更高的層次上將以上兩種理論統一起來，排除各自的片面性，幫助管理人員了解員工激勵中要綜合考慮的主要環節和員工的激勵中各自的心理發展模式。行為激勵的幾種具體方法：

目標激勵。根據行政人員正當的物質利益和精神需求，設置一定的滿足目標，引發人們的期待，激勵他們去努力追求。當然， 目標的設置要講究科學性和藝術性，設置目標的目的主要是為了實現組織任務而不是單純地滿足個人的需求。目標的設置應該是多層次、多角度的，可以是因人而異、因需而異的，既有長遠目標，又有近景目標；既有物質利益的考慮，又有精神因素的需要。

獎勵激勵。作為一種誘導性行政方法的獎懲激勵，特別是運用懲罰來激勵，更多地是指通過對被誘導對象周邊行政人員實施獎懲所產生的示范效應，來影響被誘導對象，調動其工作積極性，而不是指對被誘導對象本人直接進行獎懲，特別不是指懲罰。否則，這種方法就成為一種和基本行政方法相類似的強制性的行政方法了。獎懲激勵方法主要通過獎功罰過、褒勤貶懶、揚善抑惡而形成的一種氣氛，影響被誘導對象的正向行為。

競爭激勵。競爭的結果是優勝劣汰。因此，競爭能夠在行政組織和公務人員中引發出一種起碼要維持心理平衡、最好要獲取心理優勢的心理傾向，激發出奮發向上、竭盡才智的行為動機。競爭激勵是一種催化作用很強的方法，由于這種方法是在條件基本相同的行政組織和公務人員是進行的，因此，一定要保證競爭在公平的基礎上進行，要保證競爭的結果得到公正的評判。

反激勵。反激勵就是從反面激勵的方法，它設置一種強烈的危機情景，使行為者產生一種反作用力，進而形成為強大的內壓，以取得置死地而后生的效果，所謂破釜沉舟、背水一戰即是如此，這是一種比較特殊而又具有高超藝術性的方法，需要有特定的客觀條件，運用時一定要因人、因事、因情而定，不可盲目行事，以免適得其反。

（2）參與管理方法。它是通過由下級行政主體或行政客體參加管理和決策來提高人們的積極性和管理效率一種行政方法。這種方法也可被視作一種特定的激勵手段，它與我們長期提倡的“從群眾中來，到群眾中去”的路線相吻合，也是當今世界各國提倡的政府治道變革管理方法民主化的具體體現。主要途徑有：

團體決策。行政方針的決定、重要問題的解決都由組織成員本著民主參與的原則，以團體決策的途徑來制定或抉擇。

咨詢制度。行政領導對一項政策或任務作出決定之前，主動征詢下屬工作人員或有關方面人士的意見和要求，從而使各項工作更加完善。

建議制度。行政領導允許并鼓勵工作人員對機關公務推行和問題解決中應該發展或改革的事情，自由提供意見，以便作出決定時來參考。通過建議制度可以廣開言路，不斷改進各方面的工作。

信訪制度。通過專人負責或設立專門機構，來聽取人民群眾對于政府行政工作的批評建議，及時發現工作中的漏洞，以保證行政目標的順利實現。

（3）行政責任方法。行政責任方法是現代行政管理中的一種綜合性的管理方法，它用行政體制中的權責機制將組織中的目標與人事中的職位有機地結合起來，從而使行政工作中的權、責、利諸要素統一起來。行政責任方法的本質內容是權力與責任的關系，它將以事為中心的事務主義和以人為中心的人本主義方法相統一，綜合了強制性與誘導性的行政方法所共同具備的積極效應。行政責任方法包括機關責任制與崗位責任制兩個方面。機關責任制的實質主要是有效合理地解決各級政府機關上下左右之間的工作關系；崗位責任制則善意提示行政機關中各個工作崗位自身的特殊要求，以有效解決各崗位相互之間的工作關系。行政責任方法是一種行之有效的綜合行政方法，它對于行政工作走上正常化、制度化與程序化，對于發揮行政工作人員的主動性和創造性起著積極的作用。但是，行政責任方法又需要有相應的組織體系的人事制度以及相應的行政體制來配套，隨著行政體制改革的不斷深入，它必將進一步地發展與完善。

3．思想教育手段的作用

思想教育手段能幫助人們明辨是非、消除隔閡、加強溝通團結，能從根本上調動人們的主觀積極性，作用持久穩定。但進行思想感悟需時較長、工作艱巨，而且結果具有不確定性，有時僅能進行思想動員，而不能解決實際問題。因此，思想教育手段要取得實效，必須按人的思想活動規律，采取正確的原則和靈活的方法進行教育，不但要關懷體貼、耐心細致，曉之以理、動之以情，情理結合，把自我教育和典型示范教育相結合，而且要注意因材施教、對癥下藥，將思想教育與實踐相結合，說服教育為主、多種方法為輔，剛柔相濟，恩威并施，特別是教育主體本身要以身作則，身先垂范，這樣效果更佳。

第三節 行政技術方法

一、行政技術方法概述

行政技術性方法是偏重于技術的行政管理方法。與行政基本方法主要偏重于人不同，行政技術更為具體，它主要指行政方法中運用自然科學與工程科學方面的技術并逐步實現量化的那部分。現代社會的發展，不僅科學技術手段日益向社會領域滲透，而且社會科學與自然科學也逐漸交融在一起，特別在當今的信息經濟時代，管理技術方法日益增多，涉及行政管理的各個方面、各個環節。在20世紀80年代，僅國家教委推薦的管理技術方法就有18種：（1）系統工程；（2）價值工程；（3）投入產出工程；（4）網絡技術；（5）預測技術；（6）決策技術；（7）控制技術；（8）ABC技術；（9）線形技術；（10）滾動計劃法；（11）目標管理法；（12）可行性研究；（13）盈虧平衡法；（14）全面質量法；（15）正交設計法；（16）看板管理法；（17）群眾技術；（18）計算機技術。隨著公共管理運動的興起，引入的市場化方法，如委托一代理方法、合同招標方法、伙伴協作方法、績效評定方法開拓了行政管理方法技術性方法的一個新境界。現僅簡要介紹行政管理中常用的技術性方法。

二、定量技術

要使柔性的管理更客觀、精確、嚴密，必須借助數學而量化。行政管理方法的總體發展趨勢，是由定性分析逐步深入到定量分析階段。行政管理的定量技術是在系統分析和運籌學的基礎上形成和發展起來的。系統科學是對行政管理影響最大的學科之一，包括系統論、信息論、控制論、協同論、耗散結構理論、突變理論等。系統科學、系統工程成功地運用于行政管理，在相當程度上就是借助數學的威力，采用了一整套科學的定量分析方法與技術。行政管理中運用的主要數學定量技術是運籌學。運籌學創立的直接目的，就是為行政決策提供科學的定量依據，它運用多種數學工具，研究如何對既定條件進行安排，以充分發揮其作用，最終解決問題，實現目標。

1．數學規劃

數學規劃又稱規劃論，包括線性規劃、非線性規劃、動態規劃、整數規劃等。線性規劃研究在資源與目標之間存在線性約束的條件下，如何合理調配和有效利用資源以最優化實現目標。非線性規劃處理的是在目標與約束條件中，存在一個或多個變量，是一次函數的狀況。整數規劃研究對某些具體問題必須是整數解的可行性與最優方案。動態規劃力求在時間推移過程中，解決多階段決策過程中通過每一決策的最優化達到整體策略的最優。

2．實用隨機理論

包括排隊論、庫存論、搜索論、可靠性理論等。排隊論亦稱隨機服務系統理論，研究在出現排隊現象時，如何使得增加的服務量最大以減少排隊現象，同時又不發生空置浪費。庫存論研究如何使存貯量減至最經濟合算的程度又能保證需要及與存貯相銜接的過程不中斷。搜索論指當預期所需目標不明朗、不確定時，如何快速、經濟、有效地尋找到預期所需目標。可靠性理論是通過比較系統中各要素的關系和地位，找到地位最關鍵的和可靠性要求最高的要素，并將二者對應結合，以保證系統結構穩定和最佳運行。

3，決策分析理論

決策分析理論包括決策論、決策樹技術、博弈論、確定性和不確定性決策模型等。決策論研究如何使決策最優。決策樹技術是把決策的不同方案和每種方案可能產生的幾種自然狀態表征為樹狀分枝結構，再逐枝求出不同方案的損益值，從中選出收益最大的方案。博弈論研究在博弈或競爭的雙方或多方中，是否存在及如何找到一方制勝另一方的最優方案。模型論是指研究在決策前，如何把研究對象表征、抽象為相應模型（包括確定性和不確定性），并運用模型進行模擬實驗，從而分析得出最優決策。

4．預測研究理論

預測研究理論包括時間序列分析方法、回歸分析法等。時間序列分析法是一類利用預測目標的歷史時間序列，通過統計分析或構造出數學模型，進行外推定量的預測方法。回歸分析預測方法屬因果分析預測法，它是在具有統計相關關系的兩個或兩個以上的變量之間找出回歸方程建立起數學模型，進行統計分析預測。

5．數據分析

數據分析包括諸如價值分析理論等。價值工程就屬于價值分析理論，它以功能分析與評價為手段，追求以最低損耗實現最優目標及功能。這些方法運用于行政管理領域，成為實現行政管理科學化、現代化的有力工具，如動態規劃、模型論、決策論、博弈論對行政決策最優化的作用；搜索論在確定行政目標、制定行政計劃時大有裨益；講究以最小費用獲取最大效用的價值工程運用于行政管理領域，便可大大提高行政效率與效益。因而，對定量技術的深入研究和發展，勢必成為行政管理方法系統現代化的一個重要走向。

三、系統分析

系統是相互區別、相互依存的要素構成的有機整體，系統的各內在要素之間存在著一定的聯系，有一定的邊界。按照哲學的觀點，系統的概念是物質概念的進一步深化和發展，宇宙間一切相互關聯的物質都可以構成系統。

1．系統分析方法的特征

（1）目的性。一個系統的各個要素之所以能夠按一定結構相互聯系而形成一個有機整體，就是因為它們有共同的目的。目的性可以說是吸引協調各要素的磁場，圍繞著目的性，各個要素作有機的編排，相互整合。不同系統可以有不同目的，但一個系統內必須有一個統一的目的，離開了目的性，就無法達成有效的系統管理。

（2）整體性。系統的整體功能并不正好是各個部分功能的總和。系統的整體功能發揮得好，系統內各個要素都能充分發揮其功能效應，各個要素都能服從系統的整體要求，各個要素彼此之間都能相互協調，系統的整體功能就能大于它各部分功能的簡單總和。

（3）層次性。系統是有結構的，結構是有序的，系統的有序性主要表現在層次性上。任何系統都處在一個特定的層次之中，任何系統的整體與層次、層次與層次之間都存在著特定的相互制約關系。上一層次可以通過指揮、監督、協調等功能與下一層次發生聯系，同一層次的各個子系統之間的橫向聯系，主要是在它們相互之間進行的，其他層次不宜輕率介入，只有在它們無法進行協調時，才需由上一層次系統解決。

（4）適應性。任何一個系統都處于一定的環境中，要與外界環境進行物質、能量和信息的交換。系統要適應外界環境的變化，對其內在要素的結構編排作相應調整，以便符合更高層次系統的目的要求。

2．系統分析方法的作用

將系統的方法引進行政管理，有助于順利實現行政目標。行政管理也就是一個社會管理系統，行政管理中的組織、人事、領導、財務等各個要素都是圍繞著實現行政職能派生出來的。為了提高行政效率發揮整體行政功能效用，各個行政要素都要注重自身的鍛造，做到機構精干、人員優良、領導水平高、決策民主化、財務制度嚴格、機關管理規范等。各個行政要素要講究合理銜接，避免摩擦。從中央到地方各級政府要理順行政體制，從上級到下級各個行政層次都要明確職責權限，防止越俎代庖。順應社會變革、科學進步的時代潮流，行政管理要從手段方式、行為準則到思維模式不斷趨向現代化，行政要素要不斷改革，行政功能要不斷發展。

四、網絡規劃

網絡規劃方法是將管理對象各項任務的各個階段和邏輯順序通過網絡圖的直觀形式進行統籌規劃、合理安排，來有效利用人力、物力、財力資源，提高管理效率。網絡規劃源于19世紀末美國學者甘特創制的甘特圖表，也叫條影圖。20世紀40年代，這種方法曾發展為橫條圖形規劃法，50年代后期才正式形成我們現在所說的網絡規劃方法。

網絡規劃方法的直觀形式是網絡圖，網絡圖的繪制通常要經過確定目標、開列清單、畫出草圖、修改完成等幾個階段。網絡圖由工作、節點和線路三部分組成。工作又稱工序或作業，工作分為實工作和虛工作。實工作指消耗時間、資源的具體活動過程，用實線箭桿表示。虛工作是邏輯關系的指示，一般用虛線箭桿表示。節點也叫事件或事項，是描述工作開始或結束的符號，表示工作內容的變換及工作之間的互相銜接情況。節點作為工作的分界具有控制進度的功能。表示每項工作的箭桿具有方向性，箭桿箭頭節點的標號必須大于箭桿箭尾節點的標號。節點按照在網絡圖中的排列順序可分為最初節點、中間節點和最終節點，表示一項工作的最初狀態、中間狀態和最終狀態。線路是指由最初節點到最終節點一系列首尾相連的箭桿所組成的通路。幾條線路可以同時通過同一節點，但一條線路不能在同一節點重復通過。某條線路上各部分工作作業時間的總和構成該線路消耗的時間，在一張網絡圖的多條線路中，時間消耗最長的那條線路稱為關鍵線路，這條線路上的所有工作都是關鍵工作，為了醒目起見，常用雙線箭桿或紅色箭桿表示。關鍵工作完成時間程度，決定了完成整項計劃的總工期。

運用網絡規劃的方法，有利于控制行政管理的進程，有助于評價行政管理的工作成效。通過網絡圖，可以直觀地看清某項行政管理工作的全貌，主要子工作的位置以及各項子工作之間的相互制約、相互依賴的關系，有助于抓住重點、理清順序、統籌全盤。利用網絡圖可以發現各項子工作在時間上的潛力，通過安排調整，充分利用人力、物力、財力，縮短周期，降低費用。借助于網絡圖，將復雜的行政工作分解為具體項目，由分別控制、局部優化最終達到總體優化，當客觀情況發生變化需要部分變更工作時，還可利用網絡圖及時進行必要的調整。

五、戴明循環

美國統計學家戴明首創“戴明循環”方法（又稱PDCA循環方法）。P、D、C、A分別是英語PLAN（計劃）、DO（實施）、CHECK（檢查）、ACTION（處置）的縮寫。這種方法雖然是在企業管理意義上提出來的，但作為一般管理中共有的對制定和實現計劃過程進行控制的原理，它同樣適用于行政管理過程。

戴明循環方法的運作程序。戴明循環方法的效應要通過行政管理的整個運作過程體現出來。PDCA循環經過四個階段、八個步驟。四個階段即計劃、實施、檢查和處置。計劃階段是先導，包括制定目標、明確任務、確定步驟，它是整個循環過程的關鍵。實施階段是循環過程的實體部分，實施要求務求實際、全面鋪開。檢查階段是控制閥門，要求認真分析、嚴格把關。處置階段通過行政評價，總結提高，是循環過程的自我完善階段。

八個步驟是：第一步，提出問題，收集信息資料。第二步，在掌握資料的基礎上，進行調查分析和預測，確定目標。第三步，按已確定的目標為導向，找出影響大的原因。第四步，研究解決問題的具體措施，編制實施計劃。這四個步驟實際上也就是第一階段的具體化。第五步，組織實施計劃，將分工要求、時間進度、數量和質量標準具體落實到承受機構與人員，這個步驟與第二階段內容相同。第六步，檢查與了解計劃實施情況，建立原始記錄和統計資料，并進行統計分析，這個步驟與第三階段內容相同。第七步，對執行中發生的問題提出診治意見，并為防止再度發生此類問題采取預防措施。第八步，對尚未解決的問題進行討論，并提出對下一個階段計劃的改進意見。這兩個步驟包含于第四個階段之中。

戴明循環方法的規則要求：（1）PDCA循環是一個循序漸進的流程，既不能跨越階序，也不能止步不前；（2）循環是一個反復的過程，要通過一個緊接一個的循環過程，不同部門、不同層次的運作都是一個運作過程，它們共同構成循環大系統；（3）循環是一個可以量化的過程，要廣泛靈活地運用統計方法，盡可能地依據數據說話。

六、帕累托分析

“帕累托分析法”又稱ABC重點管理方法，其原型是19世紀意大利經濟學家帕累托所創的庫存理論。帕累托運用大量的統計資料分析當時的一些社會現象，概括出一種關鍵的少數和次要的多數的理論，并根據統計數字畫成排列圖，后人把它稱為“帕累托曲線圖”。這種排列圖把累積百分數在0—80％的那些因素稱為A類因素，是主要因素；累積百分數在80％～90％的為B類，是次要因素；累積百分數在90％～100％的為C類，在這一區域內的因素是最次要因素。帕累托的庫存理論是從資產階級經濟學家、社會學家的角度對社會現象的一種概括，從社會屬性方面看，這種理論有不可克服的階級局限性，是為資本主義統治方式作論證的。20世紀50年代，這種理論被引入經濟領域，形成ABC管理方法，最早是在美國通用電器公司使用，后來在管理領域得到廣泛應用。

ABC重點管理方法強調運用數據進行統計分析，把管理對象按照影響程度、地位構成分為A、B、C三類，要求對A類因素特別注意，慎重處理；對于B類因素要比較慎重地去處理；對于C類因素則一般處理，以保證重點、抓住關鍵，經濟有效地使用人力、物力和財力。此時，ABC重點管理方法已從一種社會理論轉而成為一般的管理方法了，這種方法也就更多地具有自然的屬性了。正是從這個意義上，ABC管理方法可以被引入行政管理領域作為一般的管理方法使用。運用這種以數據統計分析為基礎的方法，行政管理可以對種類繁多、錯綜復雜的行政事務進行分析排隊，根據一定的數量標準劃分類別，把主要精力集中于重點問題上，同時兼顧其他問題，保證行政管理有序、順利地進行。