北大MPA考前輔導班行政學(12)

第十二章 行政效率

第一節 行政效率概述

一、行政效率的含義與特點

1．行政效率的含義

（1）對行政效率的含義幾種理解

其一，機械效率觀。這種觀點把人力、經費、時間看做是決定行政效率的三大要素。產出與投入、收入與支出、成果與成本之間的比率成為檢驗和衡量行政效率高低的最高標準。用公式表示為：

這說明，凡是以一定的消耗取得最大的社會效果，或在取得一定的社會效果下花費最小的消耗，效率就高；反之，效率則低。機械效率觀是一種基本的效測驗標準，它把行政管理中的人力、財力、物力、時間和信息的投入與消耗以明確的百分比關系表現出來。

其二，功能效率觀。功能效率觀是把價值工程分析方法引進行政管理的結果，反映行政管理所產生的社會功能的程度。社會功能的高低成為衡量行政效率高低的尺度。用公式表示為：

功能效率觀的行政效率，首先強調的是行政效果與行政目的之間質的對比關系，其次才是行政耗費與社會功能之間量的對比關系；前者是目的方向問題，后者是功能大小問題。這種質的規定性表明行政效率是一個非常復雜的綜合指標。

其三，系統效率觀。該觀點認為行政效率是整體效率、系統效率。這種整體效果是數量與質量的統一、功能與價值的統一，宏觀與微觀的統一。它的效率原則是以最少的勞動力和費用獲得最大的效果，取得整體最優化。

（2）行政效率的基本概念

借鑒以上幾種觀點，可以將行政效率理解為：行政效率是在行政管理中投入的工作量與所獲得的行政效果之間的比率，是人們在單位時間內和空間內開展行政活動，獲得改造客觀世界和主觀世界的社會效果。簡言之，行政效率是效果與消耗之比。效果是指有形的社會效果和無形的社會效果；消耗是指人力、物力、財力和時間等綜合消耗。

可從兩方面來把握這一定義：第一，行政效率的高低有一定的數量比例，可以作定量分析和對比。行政效率的數量比例表現在時效上，就是能否以最短的時間實現預定的目標，還表現在人力；財力和物力的消耗上。行政效率量的要求就是力求以最少的人力、財力、物力和時間的消耗，取得盡可能大的效果。第二，行政效率有質的規定性，可以作定性分析，它通常表現在社會效益上。行政效率應把行政結果的質量即社會效益放在第一位，在保證質量的前提下，以最少的投入取得最大的成果。因此，行政效率是指在保證政府活動目標方向正確，并給社會帶來有益成果的前提下，行政活動投入的工作量與獲得的行政效果之間的比率。行政效率是行政學的核心問題，也是行政管理的出發點和歸宿。

2．行政效率的特點

（1）方向性。這是指要把行政效率與行政效果、行政效能、行政效益綜合起來把握。行政管理活動結果進入評價過程即行政效果，其中除行政效率外，還有行政效能與行政效益。評價與測定效率，必須以行政管理活動方向正確為前提，即必須符合國家的意志和人民的要求，并給社會帶來積極的成果。如果行政管理偏離了國家的意志和人民的要求，違背國家政策和法律，給社會帶來消極的影響，那么，談論效率就毫無意義。

（2）關聯性。這是指效率與效能、效益是密切相關的。行政效能是指行政組織實現預期目的的適應性能力，是對行政組織功能的評價。行政效能的高低取決于組織結構、領導才能、決策質量、人員素質、技術裝備等因素。行政效益主要是看它對社會有益影響的大小，給社會帶來福利的多少。而行政效率則是關于效果與消耗即行政產出與行政投入的關系。效率的實現以一定效能為基礎，評價效率又要以對效益的肯定為前提。

（3）社會價值性。在行政管理中，效率永遠不能脫離社會價值因素，成為中性的東西。因為行政投入（人力、物力、財力）雖可以在一定程度上用金錢或時間的耗費來度量，但行政產出的價值往往無法用同樣的尺度來衡量。衡量行政管理活動的成果，只能通過確定這些成果與總體行政目標的聯系來完成。在具體行政活動成果與總體行政目標之間，往往沒有直接有同質可比性，只有借助社會價值判斷，才能確定它們之間的聯系。所以，社會價值體系對行政效率的評估和測定有重要影響。

（4）相對性。在行政管理活動中，產出和投入很少能用可比單位來衡量，即使衡量標準可比，也沒有什么守恒定律可以用來限制產出不超過投入。行政效率很難驗證也沒有必要普遍化為絕對的百分比。測定行政效率一般只要求在幾個備選方案或幾項同類行政管理活動之間，比較效率的相對高低。因此，行政學所處理的，總是相對效率問題。

3．行政效率在行政學研究中的歷史演變

（1）傳統行政學理論關于行政效率的基本觀點

美國公共行政自威爾遜以來，一直視效率為其追求的終極目標。因而國內有人把效率作為美國公共行政管理主義范式的主要價值取向。威爾遜認為，行政學研究的目的，在于揭示政府能夠適當地和成功地進行什么工作，以及政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用與能源方面用盡可能少的成本去完成這些適當的工作。懷特指出，公共行政的目的，就是在官員和雇員的處置下，對各種資源加以最有效能地利用，使公共計劃得以最迅速、最經濟、最圓滿地完成。古利克曾說，行政科學中，無論是公或私，基本的善就是效率。

作為傳統公共行政重要理論基礎之一的科學管理理論的效率原則對公共行政的影響不亞于早期公共行政學者。由于效率價值觀在資本主義國家私營管理中的獨特地位，使得古典管理理論一開始就被打上了效率至上的烙印。泰羅管理理論之所以被冠以“科學”二字，主要是由于他對于效率的研究并把效率作為基礎。泰羅意識到當時美國制造業生產效率低的原因在于沒有科學的管理方法和理論。要想在一定時間內取得盡可能大的生產量，“那么工人和經理人員雙方最重要的目的應該是培訓和發掘企業中每個工人的才子，使每個人盡他天賦之所能，干出最高檔的工作，以最快的速度達到最高的效率”，同樣，在公共行政理論的另一基礎——官僚制理論那里，等級森嚴的體制之所以被設計出來，乃是為了使行政機關更有效率地工作。在韋伯看來，上下服從、命令統一本身就是效率的保障。

早期公共行政學者對效率原則的偏愛，并不表明他們忽視了其他有用的價值因素，在這一點上，后來者包括西蒙等人都存在誤解。威爾遜、韋伯等人，在對待效率與民主的關系上，都認為二者存在一致性，至少在根本上是不矛盾的。在《行政之研究》中，威爾遜呼吁，美國應該力求通過一門新的科學來使它的共和、民主憲政臻于完善。而韋伯同樣認為，官僚體制化和民主化一般具有更加經濟的性質。與此對應，奧斯特羅姆的民主行政理論，并不建立在效率原則之外，相反，效率是民主行政的核心觀點。正如奧氏所說，公益物品和服務產出的結果的衡量是根據其產出是否符合效率或其他績效準則。所以，他關心的雖然是公共政策，但其分析工具仍是經濟理論，對經濟、效率和科學的追求始終是品評公共政策的標準。事實上，在公共行政發展過程中，效率與民主、責任、公平等價值取向從來都是交叉存在的，只是在一定階段有所側重而已。圍繞這兩類不同的價值觀，演變出了公共行政發展史上的管理主義和憲制主義兩大范式。

（2）新公共管理理論與實踐中的行政效率

20世紀后20年在西方國家興起的新公共管理運動，是建立在現代政治經濟學和私營部門管理方法之上的新理論。從國內外學者描繪的新公共管理的基本特征看，當代西方國家以新公共管理或管理主義為定向的政府改革基本可以被定義為追求“三E”（Economy，Efficien”，Effectiveness，即經濟、效率、效能）目標的管理改革運動。與傳統公共行政追求效率原則不同，新公共管理實現由效率優位向績效優位轉移，實際上擴展了效率的內涵，等同于前面我們分析的由組織、資源效率向服務效率轉換，但不是簡單地重復古典管理主義的訴求，而是根據外界環境的需要改變管理行為方式的新舉措。

英國學者E．費利耶（Ewan Felie）曾把新公共管理的效率取向歸納為“效率驅動模式”。他認為，這種模式代表了將私人部門管理的方法和技術引入到公共部門的嘗試，強調公共部門與私營部門一樣應以提高效率為核心。其實現方式主要有：第一，灌輸強烈關注財政控制、成本核算等有關效率問題的理念；第二，確立明確的目標定向和績效管理原則；第三，發展正式的績效評估方法；第四，以市場為導向，建立顧客需求應對機制；第五，整合公私兩大部門力量，共同提高產品與服務品質；第六，更多授權，更多解制。通過這一系列的改革，公共部門特別是政府在應對財政危機、管理危機和信任危機方面重新獲得了自信。

西方各國的新公共管理改革運動，大多體現了提高政府績效的要求。英國是新公共管理運動的發源地之一，在其指導改革的核心綱領《改變政府管理：下一步行動方案》中，就提倡采用私營部門有效的管理方法，以改變公共部門低效率的現狀。為此專門在首相辦公室成立一個效率小組，專責效率稽核工作，其負責人由政府聘請企業家擔任。在美國，強大的重塑政府改革運動不僅停留在理論造勢上，由副總統戈爾領導成立的國家績效評估委員會，把目標定為“創造一個少花錢多辦事的政府”。后期又通過《政府績效與成果法》，作為行政改革的重要法律依據。澳大利亞和新西蘭的改革重點是推行民營化，因而在實施管理主義策略上更加徹底。整個民營化工作以提高績效為目標，通過解除管制、引入合同制和向市場轉移等方式，使公共部門面貌煥然一新。

二、行政效率的要素

1．效益要素

行政管理活動的社會效益是評價與測定行政效率的前提和基礎。行政效率由四個因素決定：

（1）行政活動的總方向和性質，即是否符合人民利益和社會發展要求；是否符合國家的基本方針政策。

（2）各項行政決策的質量，即是否符合科學規律和現實條件。

（3）各種行政工作的質量，即其結果是否符合法律的、計劃的和技術的要求。

（4）在一定時期內完成的行政任務的數量。

這四個因素相互影響，決定著行政活動在多大程度上保障國家安全、社會穩定、經濟繁榮，在多大程度上滿足人民群眾對公共服務的需要，從而構成效益整體。前三個因素是質的因素，第四個因素是量的因素。在評價總體行政效率時，不能忽略行政活動的總方向和行政決策質量對行政效率的影響。從效益的角度講，提高行政效率的關鍵在于改善行政產出的質量。

2．經濟要素

效率是指投入與產出的比例關系，其中必定包含著經濟要素。一切對效率的追求，都要遵循經濟原則。由于行政產出受社會需要、客觀條件和行政工作計劃等制約，行政工作任務量不能任意擴大。所以，經濟要素在行政效率中主要表現為行政投入量。從經濟角度講，提高行政效率的主要途徑在于減少投入，即降低行政費用，節約行政開支。

3．時間要素

時間是行政效率不可缺少的要素，在時間效率問題上，時間有以下含義：

（1）時間是完成行政任務的基本條件。任何行政任務的完成都需要一定的時間。

（2）時間是一般人類勞動的自然尺度。一切人力、物力、財力的消耗，都是活勞動和物化勞動的消耗，而勞動時間是衡量勞動本身的自然尺度。在這個意義上時間是對行政投入的一種量度。

（3）時間是具體行政活動的現實尺度。某項具體的行政工作多久才能完成，必然有現實的時間尺度，或者幾周，或者幾小時，這就是行政工作的周期。這里的時間是具體的、現實的，因為它所度量的不是抽象的一般人類勞動，而是具體完成某項特殊行政任務的勞動。與此相關的是行政工作的速度問題。在行政管理領域乃至一切人類社會活動領域中，速度問題之所以有特別重要的意義，是因為其中包含的時間因素不是抽象的，而是現實的。把時間和效率聯系起來，追求速度，盡可能地縮短工作周期，是提高效率非常重要的方面。

（4）行政工作要講究時限。所有的行政工作，通常都應有一個最遲的完成期限。超過這個期限，就可能造成嚴重的損失。時限與速度不同，它的意義是保守的。就是說，提前不一定有積極意義，而延誤則必有消極影響。行政管理的現代化水平越高，組織越嚴密，時限的意義就越重要。

三、行政效率研究的出發點及其意義

1．注重行政效率的公共性是行政效率研究的出發點

（1）“公共性”的含義

“公共性”是行政學研究的重要概念范疇，體現了行政學與其他學科的不同之處。美國學者本（Stanley I．Berm）和高斯（Gerald F．Gaus）從社會領域的基本構成要素入手，對“公共性”進行比較分析。他們認為，公域與私域由三個元素組成，即機構、利益和參與。公共部門在這三個方面所表現出來的與市場部門的異質性，就是公共性。

第一，在機構上，他們指出，根本的區別在于機構成員的行動是因私（即為自己考慮）還是為公（即作為城市的官員）。公私之別關系到對以下問題的回答：作為組織成員，你站在什么立場上你的行為對他人影響的程度?

第二，利益是“涉及人在相關問題中的利害”。私有公司往往追求個人利益的最大化，其行為只對少數人有利，即雇主和雇員。“相反，一個公共事業是為公共利益服務的（為所有社會成員提供服務）”。

第三，參與是指公開性或開放性，它包括活動的參與性、空間的參與性、信息的參與性和資源的參與性。與市場部門相比，公共部門的參與性很高。公民、特殊利益集團和其他的組織、團體等可以通過各種途徑廣泛地了解公共組織的決策信息，甚至影響公共組織的內部運作。在私人，管理領域的情況則恰恰相反。

（2）行政效率研究不能忽視“誰”的效率問題

不論對“效率”概念做什么樣的界定，效率研究都不能回避“誰的效率”這一問題：個人效率還是組織效率?企業的效率還是公共部門的效率?事實上，效率只能在這些行為主體身上體現出來。由于不同行為主體的性質和組織特征很不相同，其效率的體現方式必然存在巨大的差別，效率研究在重點、內容和方法上應該反映這些差別。

效率研究是從管理學發端的，且管理學對效率的研究長期居于領先地位。這樣，吸收和借鑒管理學的研究成果，就成為行政效率研究的現實選擇。但是，管理學是以企業為主要研究對象的，其效率研究必然更多地體現企業的特點，適應企業的需求。這意味著，作為以政府和公共部門為研究對象的專門學科，行政管理學需要在借鑒管理學效率研究的基礎上創新，使行政效率的研究充分體現研究對象的特性，適應公共目標、公共責任、公共環境和公共組織的基本特征。然而，在20世紀70年代以前的行政效率研究中照搬多于創新，基本上嫁接管理學效率研究的概念、模式和結論。可以說，忽視“公共性”是傳統行政效率研究中的一個重要缺陷，它主要表現為行政效率研究與管理學效率研究的過多的雷同。公共性凸顯則是當代行政效率研究的一個明顯趨勢，它表現為對管理學效率研究模式的求異，既不斷從管理學效率研究中吸收營養，又在一定程度上擺脫了對管理學效率研究模式的過度依賴，力圖體現出行政效率研究的特點，適應公共部門的特性和需求。

（3）“公共性”在行政效率中的體現

行政效率研究中公共性的凸顯主要體現在以下方面：

第一，“效率”地位的合理確定。管理學研究中存在“效率優位”，即效率被置于優先和至高無上的地位。對被動接受市場價格的企業來說，高效率意味著低成本，意味著高回報和高利潤，效率至上無可非議。但對公共部門來說，效率并不是追求的惟一目標，在許多情況下甚至不是首要目標。于是，在不同的職能領域、特定的公共政策、具體的管理環節等方面，依據什么樣的標準，效率應置于什么樣的地位，就成為當代行政效率研究的重要課題。換言之，公共部門的公共性要求多元目標之間的權衡和效率地位的合理確定，而對這點的關注正是行政效率研究脫離管理學效率優位傳統的標志。

第二，公共部門效率的體現方式。效率一般被界定為投入產出之間的比率。私營企業以盈利為目標，投入產出的理性算計既是投資的前提，又貫穿于經營管理的重要環節。這些“現成的”投入產出數據就成為效率測定的基礎。公共部門的特點在于：目標多元性和目標彈性；許多產出難以量化；投入和產出之間缺乏直接的聯系；成本信息不夠透明，等等。顯然，公共部門效率的體現方式與私營部門有所不同。探討公共部門效率的具體體現方式，設計適應各個公共部門效率測定的具體指標體系，是當代行政效率研究的一個熱點。

第三，公共部門低效率的特殊成因。私營部門和公共部門都存在低效率現象，但導致低效率的原因不盡相同。與私營部門相比，公共部門面臨不同的環境，受到不同的約束，具有不同的組織特征。根據公共部門的特點，探討公共部門低效率的特殊成因，以便提出有針對性的改進措施，是當代行政效率研究的努力方向。

第四，公共部門提高效率的特殊機制。私營部門不僅存在追求效率的內在動機，而且可以根據需要采用靈活的激勵機制，促進效率的不斷提高。由于受到公共財政規則、統一的公務員工資制度和公眾輿論等方面的約束，物質激勵機制長期以來無法在公共部門發揮作用。當代改革中的結果預算制、績效工資制、社會服務承諾制、績效評估制、模擬市場競爭制，等，無疑是在面臨特殊約束條件下，探討公共部門提高效率的特殊機制的努力。

不論其具體結論和實際應用效果如何，上述發展趨勢表明：當代行政效率研究正在超越管理學模式，在重點、內容和方法選擇上凸顯公共性，以適應公共部門的環境和需求。

2．行政效率研究的意義

（1）提高行政效率是行政管理活動追求的目標

任何管理活動都必須高度重視效率問題。因為管理就是要以有限的資源創造出更多更好的福利，行政管理活動更是如此。行政效率是行政管理的出發點和落腳點，是行政管理活動追求的最終目標，它貫穿在行政管理的各個環節、各個層次中，是行政管理體系中多種因素的綜合反映。行政機關在組織人力、物力、財力等資源實現行政目標時，總要力求以最小的消耗、最快的速度，保質保量地完成任務。提高行政效率是加快國家建設步伐，減輕人民負擔，迅速實現國家富裕強盛的重要條件。因此，行政效率的高低，是衡量行政活動成功與否的一個重要標準，也是檢驗行政管理現代化、科學化水平的一個重要標準。

（2）提高行政效率是發揮社會主義制度優越性的重要保證

社會主義經濟制度的優越性主要表現在它可以創造出更高的勞動生產率，保障人民的物質文化生活水平更快地提高。人民民主專政制度的優越性，在于它能在保障人民基本政治權利的基礎上，創造出更高的行政效率。政府機關的高效率是社會主義民主政治進步性的體現。因此，沒有高效率的行政管理，就不能很好地體現社會主義政治制度的優越性。

（3）提高行政效率是加快現代化建設步伐的一個極為重要的環節

社會主義現代化建設是一個龐大的系統工程，它不僅包括經濟、文化、教育、科學等領域的協調發展，而且包括國家行政管理的科學化與現代化。社會主義制度所保障的生產力的迅速發展，要靠有效的科學管理去實現。行政管理活動是運用國家政權的力量，從保護和實現人民的根本利益出發，對社會各個領域的活動進行協調和管理，它在整個社會管理體系中居主導地位。行政效率的高低，直接影響著各行業管理活動的進行，制約著社會管理系統的整體效率，也直接影響著社會主義現代化建設的進程。

（4）行政效率是檢驗行政改革成果的客觀尺度

行政改革的目標，就是要通過政府機構改革，建立起辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制。各項行政改革如組織機構、人事制度、獎罰制度、領導體制、財政體制等的改革，歸根結底都是為了提高行政效率。能否提高行政效率，是檢驗行政改革成敗的主要標準。

第二節 行政效率的測定

一、行政效率測定的基礎

要準確地測定行政效率，必須弄清楚行政效率的一些相關因素，這是測定行政效率的基礎所在。

（1）行政環境。行政環境既包括自然環境，如地理位置、氣候、溫度等，也包括社會環境，如政治氣候、文化習俗、經濟狀況、民族傳統、社會心理等。政府的同一項決策，在不同地區和不同經濟文化條件下，就可能在效果上大不相同，這是由于行政環境的影響所致。

（2）組織結構。機構設置是否合理，分工是否明確，層次是否清楚，人員是否精干，領導是否統一，等等，都直接制約著行政效率。

（3）行政人員是行政活動的主體，他們自身的政治思想、專業業務知識、工作能力、道德修養等方面素質的高低以及他們的時間觀念、效率觀念的強弱，都直接影響著行政效率的高低。

（4）行政決策的正確程度。行政決策決定著行政管理的方向和目標。決策的正確與否，表明了行政效率的方向性要求。若決策是錯誤的，那么效率再高也是負的。

總之，影響行政效率的相關因素十分多樣化，要緊密結合它們來進行效率測定。

二、行政效率測定的原則

1．行政管理為社會主義政治服務的原則

行政管理是國家意志的執行活動，它的方向必須與國家的基本政治方向一致。因此，我們評價任何行政活動，首先要看它的結果是否有利于社會主義國家的政治安定、社會主義民主的發展和社會主義國家總體戰略目標的實現。

2．量與質統一的原則

行政效率與一般機構效率不同的特點之一，是它包含質的要求。評價行政管理工作的結果，不僅要考慮其所完成的工作數量，還要注意其質量，要堅持數量與質量統一的原則。測定行政效率，一方面要統計所完成的行政工作的數量，另一方面要對工作的質量作出評定。為此，既要為各種行政工作設定盡可能精確的工作量標準，也要為每一類行政任務設定質量標準，并確定不同質量等級對效率指標的影響程度。

3．短期效果與長期效果統一的原則

行政管理活動是在廣泛復雜的社會背景中進行的，有些行政活動的結果是直接的，可以立見功效；有些活動的作用是間接的，起作用的周期較長；還有一些行政工作既有直接的、短期的效果，又有間接的、長期的效果。短期效果與長期效果相互作用、相互影響，甚至相互轉化。有些行政工作在短時期內可能看不到明顯的社會效益，但對國家或地區的長遠發展可能有重要的影響。有些行政工作雖然在短時期內可能收到明顯的社會效益，但在以后的發展中，可能會逐漸暴露出其消極的方面，給社會帶來負面影響。因此，要較準確地評價和測定行政效果，必須堅持短期效果與長期效果統一的原則。

4．局部效益與全局效益統一的原則

在評價行政效率時，對某項行政工作的結果，既要考慮它給本地區、本行業、本部門帶來的效益，又要考慮它對整個國家、社會的影響。在局部效益與全局效益不一致甚至相沖突時，應以全局效益為重來進行評價，但也不能忽視對局部利益的保護。問題的關鍵在于掌握恰當的分寸。有益全局的工作若損害了局部利益，應有所補償。并且，一般應以不破壞該局部的基本發展為條件，從不引起群眾強烈反感為限度。局部受益全局受損的事，不符合社會主義行政活動的基本方向，必須予以否定。

三、行政效率測定的標準

1．行政工作的質量標準

（1）行政決策的質量。行政決策是行政管理的中心環節。決策的質量對整個行政活動的效果有決定意義。決策的質量標準主要有兩個方面：方向標準，即行政決策是否符合國家意志和人民要求；優化標準，即是否選擇了最優的行動方案。

（2）中間管理層的工作質量。行政機關或組織內中間管理層工作質量的主要標準有：對上級命令執行的程度，反饋下層信息的準確和及時程度，管理系統內部協調一致的程度，對所屬部門工作的指揮是否正確、有效、靈活，能否及時有效地處理突發事件等。

（3）具體執行工作層的質量。具體執行層的工作大部分是操作性的，可以按不同崗位具體制定工作質量標準。一般的標準有：服務態度好壞，有無嚴格的工作程序標準，執行程度如何，工作成果是否符合計劃要求，服務對象的滿意程度等。

2．行政工作的數量指標

（1）行政決策層的工作量。決策工作中可進行量的分析的要素有：一定時期作出決策的數量，各項決策涉及范圍的大小，為各項決策提出的備選方案的數量，處理的信息量等。但決策工作是一種創造性活動，各項決策的風險程度和困難程度不同，而且許多工作成果是無形的。所以，評估決策工作時，數量指標難以全面準確地反映實際完成的工作量，因而是次要的、參考性的。

（2）中間管理層的工作量。管理層次的行政工作種類繁多。汁劃、組織、控制、溝通、協調等不同職能的中層管理部門，其工作的性質、任務、方式各不相同。測定這些部門工作量的一般指標有：所管理的下屬單位數量、地理范圍、人口數量、所處理的信息量、處理突發事件的數量等。對每一個具體部門，應根據實際情況測量具體的工作量指標。如人事管理部門，有所管人員總數，工種系列數，職務、職稱等級數，一定時期內人員流動數量，錄用、開除、退休人數，職務任免人數，職工培訓次數和人數，各種季度、年度報表的次數和問題等指標。

（3）具體執行工作層的工作量。具體執行層的工作可量化的指標較多。各職能部門工作性質不同，可根據不同情況設立各種反映工作量的指標。如交通管理部門，有所管地段總公里數，設置各種交通桿和安全設施的數量，交叉路口數量，道路維修保養工作量，平均車流量，處理各類事故次數，處罰違章次數，出動巡查的車輛、人員的行程數等指標。

3．行政工作的時效標準

時間是行政效率的重要要素。評估行政效率必須有時效標準，這可分為兩類：（1）強調速度的標準；（2）強調時限的標準。在實踐中，要根據需要和條件，為每項行政工作設定速度標準和時限標準，并要不斷完善。

4．行政費用指標

這是最容易量化的指標，通常有兩種基本尺度：

（1）衡量人力消耗的尺度，即勞動時間尺度，以工作日或工作小時來計算。

（2）衡量物力和財力消耗的尺度，以貨幣來計算。

使用這兩種指標來衡量行政費用時，需注意兩點：一是簡單勞動與復雜勞動創造的價值不同，計量人力支出時，應對不同知識水平的人員加以區別。二是物質資源不能完全按市場價格來計量，應區別計劃物資和非計劃物資、供應充足物資和短缺物資。

四、行政效率測定

1．公共部門效率問題的特殊性

在市場經濟領域，企業生產的效益通過市場交換來體現，市場價格是衡量企業效益直接和現實的指標，可以比較準確地反映或測量生產產品或服務的機會成本。為了在激烈的市場競爭中立率的，它適用于管理層及操作執行層。完成同一件行政工作，行政開支較少，則行政效率較高；反之，則效率較低。完成同類行政工作，在行政開支相同的情況下，完成的任務多，表明效率高；反之，則表明效率低。

具體可以從三個方面來測定：從單位費用評估。將行政費用分解為一定的單位平均數，并以此單位費用為基準，計算出行政工作的實際費用，比較其效率的高低。從件數費用評估。通過同類行政工作中每個人員的工作量與其工資額的對比，測算每件工作的平均行政費用，并以此為基準評估和測定行政人員的工作效率。從人均費用評估。先計算本地區整體行政工作的人均費用，并以本地區的人均行政費用為基準，進一步測算各部門、各單位的人均行政費用，比較其效率的高低。在其他條件相同的情況下，人均費用多，說明效率低；反之，則效率高。

（3）時效評估法。時效是行政效率的一個重要指標，因為任何行政管理活動都是在時間流程中進行的。能否以最短的時間實現預定的目標，是衡量行政效率高低的重要尺度。減少或縮短時間，實際上就是提高了行政效率。

第二類測定法被稱為間接測定方法。間接測定行政效率主要是通過對行政機關效能和效益的評定，來估量行政效率的高低。因為，效能是效率的基礎，而且在對機關效能的要求中，一般都含有效率要求的因素。具體的評定方法有三種：

（1）行政功能測評法。此法用于測評行政機關的總體效能，即測評該機關能否有效地實現行政目標，出色地完成行政任務。運用此法首先要規定每種行政功能的各項目標，定出理想標準和最低限度標準，確定不同達標情況的分數等級，并確定主要目標和次要目標的權數（反映各種目標重要程度的數值）。然后，根據行政運行實況，對每種功能的各項目標分別評定分數，最后以該功能的總分反映其效能高低。

（2）行政要素評分法。在行政管理中有各種要素起作用，不同要素對工作成敗和效率高低有不同影響。通過分析管理活動中各主要要素的情況，可間接評定行政效率。還可通過分析找出影響工作成敗和效率高低的主要因素，按其作用的方向和強弱，確定等級分數標準和最高標準分。評定時，根據實況按標準評分，以各項因素得分總和評估行政機關的效能和行政效率。實際得分與最高標準分比較，可反映該機關的該項行政活動在管理方面先進與落后的程度。

（3）標準比較法。此法是對特定行政活動的效果進行評定，看其是否和在多大程度上符合標準，反映的是行政活動的效益。衡量行政效果的標準，或是公認的，或是經專家研究由有關部門規定的，都反映了社會和人民對行政活動的要求。這些標準的設定，也要分等級確定分數，并確定一般標準分。凡達到或越過標準分的為效益優良，低于標準分的為效益差。把行政效益的得分與行政費用情況加以比較，便可對其效率作出評定。

最后還有一種綜合測定方法。在現實的行政活動中，多數行政工作都不是單一的，而是綜合的。因此，測定行政效率，除了進行直接測定和間接測定外，還必須對行政效率的各組合因素進行綜合測定。這種測定方法可分為兩個步驟：對行政效率各組合因素分別進行測定評分；再進行加權綜合評分，所得總分的高低便表示行政效率的高低。

第三節 行政效率的提高

一、影響行政效率的主要因素

1．行政環境因素

（1）國家的政治安定，政治生活的民主化、法制化，是行政活動正常進行的基本條件，也是實現高效率行政管理的大前提。

（2）同家經濟發展狀況足提高行政效率的物質基礎。行政管理體系的結構和功能要與經濟發展的類型和水平相適應。行政管理體系是否適應經濟發展的要求，極大地影響著行政活動的效率。

（3）黨風、政風、社會風氣及公民整體的效率意識是影響行政效率的社會心理條件。

（4）地理環境形態及與此相關的交通、郵政、電信等事業的發展情況也是影響行政效率的重要因素。

2．行政組織因素

古希臘思想家亞里士多德有一句名言：“整體大于部分之和。”其表達的是系統論的整體性原則。在行政組織中，發揮整體力量對提高行政效率是至關重要的。因而整體組合必須遵循“整體最優”原則。結構因素對行政效率的影響有三種情況：一是結構層次的劃分是否明確，也就是決策、管理、執行三個層次是否各司其職；二是機構設置是否合理，也就是能否根據職能目標合理設置機構；三是人員的年齡、知識、能力結構是否優化。．如果這三方面的結構失調，就會造成職責不清、機構臃腫、功能失調、爭權奪利、推諉責任等現象。因此，應當以政府的總體目標為依據，遵循“精簡、統一、效能”的原則，合理設置和調整政府的內部機構。目前，已有一些縣率先對政府機構設置進行了改革，形成小機構、大服務的體制，較好地解決了機構臃腫、人浮于事等問題，使行政效率明顯提高。

行政機關組織結構方面的因素，對行政效率有重大影響。組織因素即行政體制是行政活動開展的基礎，主要有三方面內容：

（1）行政機構的設置。行政機構的設置、結構、編制和活動原則是否適應社會、經濟發展的需要，對行政效率有直接影響。功能是否齊全，是否適應社會、經濟發展的客觀要求，簡單地說，是否事事都有人管。機構是否精簡，有沒有重疊臃腫的情況。權責是否分明，權責劃分和組合是否合理。管理的層次和幅度是否適當。

（2）行政職位的設置。行政機構內部各種職位設置由行政機關的功能、地位和職責范圍等因素決定。行政職位的數量應根據實現機關功能的需要，按照科學、高效的原則，經過法律程序確定下來。因人設事，濫設虛職、兼職會造成人浮于事的現象，還會模糊權責界限，增加扯皮、推諉之類的內耗，影響行政機關的效率。

（3）行政管理各環節的協調。有效的行政組織一方面要合理劃分內部活動的各環節，使之專業化、程序化、各司其職、各盡其責；另一方面又必須聯結各環節的活動，形成協調的工作關系。行政組織的各部門、行政活動的各環節是否完善，是否盡職，能否很好地協調一致，關系到能否順利實現總體目標和最大限度地減少內耗，從而提高行政效率。

3．行政人員因素

行政人員是行政管理活動的主體，任何行政管理都要通過行政人員的活動來實現。因此，人員因素對行政效率有直接影響。人員因素的影響可分三個方面：

（1）行政領導者素質。行政領導者在行政活動中居于主導地位，其政治思想、道德品質、決策能力、指揮能力、用人能力等對行政效率有重大的影響。

（2）一般行政工作人員素質。一般行政工作人員是大量行政業務上作的完成者，其政治思想、工作態度、效率觀念、業務知識和技能等方面的素質直接影響著行政效率的高低。

（3）人事管理工作質量。有了高素質的行政人員，還必須有科學有效的人事管理。合理使用行政人員，發揮其專長，調動其工作積極性，才能人盡其才，提高行政效率。

4．科學技術因素

在現代化的行政管理中，能否大幅度提高效率，在很大程度上取決于能否把現代科學技術有效地運用于管理。

（1）運用科學的管理技術可大幅度提高管理效率，如運用科學的決策技術方法，可提高決策水平，從而迅速、準確地選出最佳方案。

（2）運用以電子計算機為中心的信息處理技術，逐步實現辦公自動化，可以大大提高管理效率。

（3）一般辦公設備和其他行政活動技術裝備的更新和改進，也對提高工作效率有積極作用。

二、我國行政效率的現狀分析

1．權力過分集中

傳統觀念認為，社會主義制度和計劃管理制度必須對經濟、政治、文化、社會都實行中央高度集權的管理體制，因而各級領導機關管了很多不該管、管不好、管不了的事。權力過分集中，地方和基層的自主權過小，需要層層請示、層層匯報，這是產生官僚主義、導致行政效率不高的重要根源。

2．組織機構不合理

我國行政機構中存在的機構臃腫、層次繁多的情況，是產生推諉扯皮、互相掣肘、手續繁雜等問題的主要原因。組織機構不合理主要表現在四個方面：

（1）機構重疊，這是產生責權界限不明確的主要原因。

（2）行政機構設置與社會主義市場經濟體制不相適應，如某些職能已減弱，機構仍然龐大，有些新出現的問題又沒有相應的機構處理。

（3）管理層次過多。

（4）各部門、各層次之間的溝通協調機制不完善。

3．人事管理制度不夠完善

我國現行的人事管理制度在選人、用人、培養人、激勵人幾個環節上都有一定的缺陷，這是造成行政效率低的重要原因。行政人員分類制度不完善，管理方法較單一，統得太死，缺乏合理流動，使得某些人不能人盡其才，大材小用或小才大用。考核任用制度不健全，也會使某些真正有覺悟、有能力的人得不到重用。獎懲制度不健全，造成“干多干少、干好干壞一個樣”，影響廣大行政人員的積極性。

4．行政法規不健全或有法不依

有些行政機關不是依法行政，而是憑長官意志辦事，亂設機構，任意增加編制。造成不良后果也無人對其追究責任，對行政人員的失職、瀆職行為不能進行嚴肅的法律追究。對某些專業人員的職權缺乏有效的法律保障，有些人甚至由于堅持原則行使職權而遭打擊報復。這是造成管理混亂、效率低下，甚至出現腐敗現象的重要原因之一。

5．黨、政機關的不正之風尚待根本扭轉

目前，國家機關存在著形形色色的不正之風，特別近年來逐漸引起人們重視的行業不正之風，嚴重影響了國家機關的效能和行政效率。如果黨風、政風不正，官僚主義、以權謀私、貪污腐化、徇情枉法等腐敗現象滋生蔓延，就會嚴重影響廣大行政人員的積極性，影響國家機關內部組織的健康，不僅行政效率無法提高，還會危及整個社會主義政治制度。

6．某些行政人員道德不正、作風不純

—在我國的行政活動中，也有不少低效率并不是由于種種客觀原因造成的，而是行政人員道德不正、作風不純的結果。他們往往在道德上信奉極端利己主義，在作風上奉行官僚主義，丟掉我們黨和國家關于全心全意為人民服務的行政宗旨，把職位、權力當成謀取私利的途徑和手段。在他們眼里，效率并不是行政本身所要追求的目標，而是滿足私利的籌碼。有許多低效率正是由于沒有滿足當事人的欲望而故意造成的。

三、提高行政效率的途徑和方法

1．提高行政效率的途徑

（1）牢固樹立效率觀念

要提高行政效率，首先要解決思想觀念的問題。在過去的幾十年中，由于在高度集中的體制下生活，行政過程運轉節奏較慢，加上責任不分明，從行政領導、一般行政人員到普通群眾，都不同程度地養成了不珍惜時間、不重視效率的習慣。這種傳統觀念對于改進工作、提高效率是一種極大的阻力。要提高效率，首先必須打破舊的習慣，樹立新的效率觀念。要通過宣傳和教育使人們認識到提高行政效率的重要性，使得人人重視效率，事事講究效率，讓提高行政效率的觀念在行政機關乃至整個社會蔚然成風。

（2）推進機構改革，建立合理的行政管理體制

行政組織機構的合理化，是提高行政效率的基本保證。推進機構改革，需要進行以下幾方面的工作：

第一，合理劃分權限。要妥善處理好中央與地方、上及與下級的關系，改變權力過分集中的現象。該下級辦的事應該把決定權交給下級，使得權責一致，界限分明。在加強宏觀調控的同時，充分發揮地方和基層行政組織的積極性。

第二，實現政企分開。按照社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開，把企業生產經營管理權力切實交還給企業。

第三，建立完善的行政管理體系。按照精簡、統一和效能的原則，根據行政管理的實際需要調整政府組織結構。把綜合部門改組為宏觀調控部門，調整和減少專業經濟部門，加強信息、咨詢、協調、監督、審計等部門，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系。

（3）貫徹依法行政的原則，使行政管理制度化、法律化

依法行政是保證行政暢通、提高行政效率的基本前提。國家行政機關應以完備的立法形式、準確的執法手段和有效的監督機制來規范各種行為，促進效率的提高。

首先，將行政法制建設作為實現法治的基礎和手段。為了實現由人治向法治的轉變，應該集中力量制定各種必要的法律和制度，一切政府機關和工作人員都必須依法行政，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

其次，實現機構精簡。在深化行政體制改革中，要實現國家機構組織、編制、工作程序的法定化，嚴格控制機構膨脹，堅決裁減冗員。

再次，建立和完善日常工作制度。各級行政機關還應按照法制和科學的原則，建立和完善適合于本機關特點的日常工作制度，如崗位責任、考核獎懲、請示報告、公文管理、工作時效等制度。這些制度的建立和有效執行，對于提高機關工作效率，杜絕人浮于事、敷衍塞責、推諉扯皮、爭利避責等現象，有十分重要的作用。

（4）全面提高行政領導者及工作人員的素質

提高行政人員隊伍的素質是提高行政效率的基礎。無論是從質的方面，還是從量的方面，行政效率的高低都與行政領導者及工作人員的素質優劣直接相關。因此，深化人事制度改革，引入競爭激勵機制，完善公務員制度，建設一支高素質的、專業化的行政管理干部隊伍，是提高行政效率的關鍵。

第一，提高行政領導者的素質。任何行政單位，如沒有素質較高的領導者，就沒有高質量的行政決策和高效能的行政組織，更不可能有高效率的行政管理活動。提高領導者素質，首先必須建立和健全科學的干部選拔任用制度，把思想好、能力強的人選拔到領導崗位上。對素質差、不稱職的領導者，要及時撤換，改變過去實際存在的干部能上不能下的現象。擔任領導工作的人要不斷加強自身修養，提高政治覺悟和領導藝術。領導者要有現代化的管理觀念，通曉現代行政管理的規律，善于判斷形勢，分析情況，從而作出正確決策；要善于協調與處理人與人或單位與單位之間的關系；要善于知人用人，調動下屬的工作積極性；要善于控制會議，反對文牘主義，抵制“文山會海”等官僚主義現象；要善于以身作則，惜時守時，講究效率，影響和帶動整個機關提高效率。

第二，提高一般行政工作人員的素質。主要途徑是加強教育和培訓，加強思想政治教育和職業道德教育，樹立為人民服務的思想和忠于職守的道德準則；加強行政工作人員業務知識和專門技能的訓練；合理使用人才，把具有不同能力結構的人放在與之適合的崗位上，做到人盡其才，揚長避短。

第三，改革國家機關工作人員的錄用制度，以公開考試、擇優錄用的辦法吸收社會上的優秀人才。

（5）正確運用激勵手段，充分調動行政工作人員的積極性

活力、效率、積極性是行政管理體制改革所追求的目標。，積極性指的是各級行政管理人員和廣大人民群眾的主動性、創造性，這是提高行政效率的極為重要的因素。我們要在精簡機構、下放權力、轉變職能的基礎上，健全民主制度，加強法制建設，完善監督制度，保證各級行政管理人員與廣大人民群眾的合法權利，依法做到民主選舉、民主決策、民主管理+民主監督等有效的激勵手段，調動他們的積極性，共同為實現行政管理的根本目的——發展社會生產力而奮斗。

（6）大力反對官僚主義，轉變機關作風

提高行政效率，除了制度上、人員素質上的因素外，還有一個轉變工作作風的問題。作風是一個組織或個人長期形成的習慣性的思想態度和工作方式。機關工作作風的好壞，對行政效率有直接的影響。樹立良好的工作作風，根本的一條是要反對官僚主義。官僚主義者脫離群眾，脫離實際，勢必說空話，不做實事，陷入“文山會海”之中不能自拔。官僚主義者高高在上，搞命令主義、瞎指揮、獨斷專行，聽不得反面意見，勢必會堵塞言路，信息不靈，情報不準，或被虛假的情報蒙騙，造成決策失誤，指揮失當，工作失敗。我黨在長期斗爭中形成的理論聯系實際、密切聯系群眾和批評與自我批評的三大作風，是反對官僚主義、改進機關工作作風的有力武器。

（7）創造條件，逐步實現管理技術手段的現代化

管理技術和工具是提高行政效率的物質技術保證，其現代化程度的高低，直接關系到行政效率的高低。行政管理工作是一項綜合性的、復雜的社會活動，涉及范圍廣，作用因素多，必須借助一定的技術手段才完成。尤其是在現代社會中，生活節奏加快，信息量激增，行政管理單靠經驗和傳統的文書、通訊技術已越來越不適應形勢發展的需要，而必須運用現代科學技術來加強行政管理，運用電子計算機信息系統、電子傳真設備等來處理公文，傳遞和貯存信息，實現辦公自動化，提高行政工作的速度和質量。

2．提高行政效率的方法

毛澤東同志曾指出：“我們的任務是過河，但是沒有橋或沒有船就不能過。不解決橋或船的問題，過河就是一句空話。不解決方法問題，任務也只是瞎說一頓。”工作方法對提高工作效率、完成任務具有決定性的作用。就效率本身而言，最直接的制約因素是管理方法。一般地說在同等條件下，方法對路與否，會對效率產生很大影響，方法對，效率就高。

（1）層次領導方法。各級人員要做自己應該做的事，一層抓一層，層層負責，不越級領導，政府部門一律實行首長負責制，各級領導對自己的職權范圍內的事情可以拍板定案。這種方法能夠充分發揮各級領導的積極性和創造性，讓政府領導擺脫事務性工作，集中精力抓大事。當然，在具體工作中，要注意處理好整與合的關系，合理分工，整體協調。

（2）目標管理方法。把管人與管事結合起來，通過目標的建立、分解、落實，使每一機構、每一個人都明確職責，各司其職，從而發揮全體成員的主動性和創造性。運用這種方法，從領導到工作人員都層層確定崗位責任，并相應規定實現目標的權限，建立年終檢查、評比、獎懲制度，形成一個閉合回路，從而能極大地調動積極性，提高行政效率。在實施目標管理過程中，要注意貫徹幾個原則：即合理可行原則、均衡協調原則、分層負責原則、可考核原則等。同時，還力求進行有效控制，防止偏離目標，并根據實際情況進行調節。這樣，就可以使目標管理方法的實施產生較好的效果。從目標管理方法中衍變出來的彈性工作方法，則要求在工作安排上要有一定的靈活性，因人、因時、因地而異，盡可能地充分發揮個人的主觀能動性。

（3）以點帶面、典型帶動方法。這種方法是毛澤東同志倡導的一般號召與個別指導相結合的工作方法的運用。它是在一般號召的前提下，領導深入實際，突破一點，借以取得典型經驗，通過典型輻射帶動其他單位工作，使一般號召能夠結合本地區、本部門、本單位的實際情況落到實處。當然，應用這個方法應注意兩點：一是對點上經驗要有科學的態度，屬于共性的東西，可以在面上推廣，屬于個性的東西，就有局限性，特別是不要以為領導抓的點都是一種樣板，強行推廣。二是要循序漸進，邊推廣邊總結提高。這方面的教訓很多，應當記取。

（4）現場辦公方法。此方法是政府領導定期帶領有關部門領導深入基層，到急需解決問題的地方去現場辦公，協調有關部門，當場拍板解決問題，有效地提高行政效率。當然，這種方法只能用于解決關系復雜、下級單位無法及時解決的難題。如果作為一種常規辦法運用，那就會損傷甚至剝奪下級的自主權，也會使領導疲于奔命。在管理學上，是違背層級管理的大忌。因此，運用該方法時要注意把握，適當運用。

由于行政管理的復雜性，決定了行政工作方法的多樣性，為了不斷提高行政效率，還應當根據實踐的需要，不斷地加以探索、總結，更新行政工作方法。

四、全面認識應用信息技術對提高行政效率的意義

信息技術的引進和推廣，政府上網工程的逐步實施，既為政府管理的民主化、分權化提供了現實的物質基礎，也必然為政府管理的手段、方式和效率帶來一場深刻的革命，我們必須與時俱進，跟上信息技術發展變化的潮流。

（1）政府上網工程的逐步實施，為我們展示了網絡化辦公的光明前景。我們要建成體系完整、結構合理、高速寬帶、互聯互通的電子政務網絡系統，使政府將擁有系統共建共享的政務信息資源庫，以至于可以開展網上交互式辦公，信息傳遞具有更強的時效性、互動性和超越時空性，獲取和反饋信息所需要的時間和費用將大大降低。這無疑是對公共行政效率的一大促進。

（2）建立各級政府網站有助于政府實現面向企業和公眾的審批、管理和服務業務上網作業，開展上門式服務，重新定位政府的服務功能，使政府由“管制者”向“服務者”轉變，樹立中國各級政府在互聯網上的嶄新形象。

（3）“政府上網”將成為政府和公眾之間的橋梁，它促使政府和公眾之間的相互了解和及時溝通反饋，既減少了政府決策的盲目性、主觀性，從而有利于民主決策和科學決策，同時促進了政務公開，增強了行政行為的透明度，提高了公眾對政府決策的理解度和支持率。這將大大地提高行政決策和政策執行的效率。

（4）“電子政府”的發展，有利于它和科技進步交相輝映，從而帶動相關產業群落的發展，營造有利于我國信息產業發展的“生態環境”，加速我國信息產業和國民經濟信息化的發展。通過政府對信息產業發展的政策引導，促使各級政府上網，實現政府信息資源的市場價值，引導和形成新的消費熱點和經濟增長點，從廣義效率的定義上看，無疑將有助于實現經濟效益和社會效益。

但是，任何事物無不具有兩面性，對此我們必須有一個清醒的認識。政府上網也許使政府面臨著一定的壓力，必須有相應的對策。

（1）網上信息系統化整理的成本高。伴隨著信息技術的發展，網上信息會無限膨脹，而要想在網上獲得高質量、有價值的信息，就必須花費大量的時間、精力，提高了系統化整理的成本，相應可能會降低處理信息資源的效率。

（2）需要支付網上信息交流的安全性保障成本。為了對抗網上黑客和不斷升級的病毒，確保開放的政府網絡的安全，必須支付保障信息交流安全的成本，這不僅可能損失掉一部分經濟效益，而且不時難免會降低行政部門的辦事效率。

（3）由于公眾可以很容易地從網上查閱各政府機構所制定的政策法規，保證政令統一，解決“政出多門”問題就會變得非常緊迫。由于我國政府職能轉變還沒有完全到位，政府部門之間、地區之間還存在權責不清的現象，倘若同時出現多種領導或多個命令，政府的工作效率又將成為一個難題。

（4）信息化程度提高后，對政府工作人員的技術素質要求更高，而在我國目前的條件下，不少工作人員還達不到這一要求，高科技與現有的行政管理隊伍素質之間形成矛盾，“人機”的磨合過程和效果將影響著行政效率的提高。

（5）需要支付大量增加的辦公經費，主要用于購置高檔的辦公設備和建立網站，投入／產出與傳統辦公條件相比，是否真正實現了數量與質量的統一、價值和功效的統一這還有待于實踐來證實。