北大MPA考前輔導班行政學(7)

第七章 行政執行

第一節 行政執行概述

一、行政執行的含義

行政執行是在行政決策完成之后，將決策所規定的內容變為現實的過程，是為實現決策目標而重新調整行為模式的活動。它包括從決策作出并經合法化后，到決策目標實現為止的全部活動或整個過程。

國內外學者對行政執行的定義眾多，黃達強等人所下的定義是：行政執行是行政機關及其工作人員實施決策中心發出的決策指令，以達到預期目標的活動�！吨袊�大百科全書》所下的定義是：“行政實施是行政組織采取相應的手段和措施實現行政決策的過程。”

我們的定義是：行政執行是指行政機關依法對國家事務的直接具體的組織、指揮和控制的過程，即通過執行、適用規范行政管理活動的法律、法規，實現行政決策目標，完成行政管理任務的全部行政活動和過程。這一定義包含幾層意思：

（1）行政執行與行政決策有別。決策主要體現為一種謀略活動，需要重視咨詢機構的作用，采用集思廣益、協商討論的方法，以便作出科學準確的決策；而行政執行則是一種實施活動，迅速果斷，指揮命令是其最突出的工作方法。

（2）行政執行是行政決策的后繼。行政執行要求依據決策所規定的目標、方向和步驟來進行，整個執行過程中都存在著目標導向，一切行政措施或行為都是為了保質保量地實現決策目標。行政執行的成效也要依據實現決策目標的程度來衡量。但行政執行也不是依決策規定的目標和步驟機械地執行。執行過程還要求不斷地對決策進行進一步的修正，把決策細化為一個個計劃任務，為每個任務提供相應的組織、人力和資源。

（3）行政執行包含了從決策實施到完成目標的全過程。執行過程包括領導、指揮、溝通、協調和監控等功能環節。這幾個功能環節是密切聯系在一起的，無法截然分開。領導活動中也有溝通和協調，監控活動中也需要良好的溝通和充分的協調。

（4）行政執行是聯系整個行政過程的核心。行政執行過程中涉及組織安排、人員調動、財務分配等活動，又是行政組織、財務行政、人事行政等領域所要研究的，對這三者的研究也不能離開行政執行的整個過程及為了實現決策目標的最終目的來進行。行政執行中的溝通、協調、控制與行政體制中職能與機構的設置，以及行政組織的整體運行息息相關。因此，整個行政過程，都可以圍繞行政執行來組成一個完整的體系。

二、行政執行的原則

1．忠實執行與靈活運用相統一的原則

執行一項政策，總是為了解決問題。政策反映一定事物的客觀規律和現實要求，對人們的行動提出規范化的要求。所以，政策具有很強的原則性。行政執行的第一位要求就是從精神實質上忠實地執行政策，保證政策的統一性、嚴肅性和權威性，嚴格按照政策本身所規定的對象、范圍去實現政策目標。

忠實地執行政策，并非要執行者機械、刻板地照抄照搬。政策往往只是確定一個大的目標方向和原則規定，愈高層級、愈大范圍的政策愈是如此；而行政執行卻是一個具體的、豐富的過程，它要求在遵循政策原則性的前提下，根據行政執行所處的具體環境，根據條件變化后出現的新情況，靈活執行。靈活執行實際上就是一切以時間、地點、條件為轉移的辯證法的具體運用，它強調因時制宜、因地制宜。

2．果斷迅速與注重效益相統一的原則

行政執行的任務在于以最快的速度、在最短的時間內圓滿地實現決策目標。在我國的現實生活中，文牘主義、形式主義盛行，官僚主義現象嚴重，工作效率低得驚人。這同市場經濟要求的效率原則是十分不相稱的。隨著改革的深入，必然要求將市場中的競爭機制引入行政領域，蕩滌官僚主義的塵垢，使行政執行效率有一個根本的改觀。

在追求效率的同時，還要注重效益。只有在保證工作質量、達到預期效果的前提下，才能說越快越好。不講質量和效果的高速度是不可取的，那會造成人、財、物和時間的巨大浪費，有時甚至適得其反，為政策的繼續執行留下消極影響和障礙。

只有把效率和效益統一起來，既有高效率又有高效益，才是好的政策執行。這就要確定效率和效益在完成政策目標的要求中各占有多大的權重，越接近這個權重要求的效率和效益就越理想。

3．發揚民主與強調集中相統一的原則

民主集中制是我國的根本組織原則，在行政執行中同樣要貫徹民主集中制的原則。為了保證行政執行的迅速果斷，必須強調執行的集中統一領導，以集中代表全體的意志，統一協調各方行動，保證政策的有效推行。而高度的集中只能來源于充分的民主。只有充分發揚民主，讓群眾參與獻計獻策，調動群眾的積極性，讓不同的意見有表達的機會。通過民主程序，使組織內的矛盾得以充分地顯露，并采取有效的措施加以解決，才能真正實現集中統一。在社會主義條件下，行政工作的成敗關鍵在于群眾滿意不滿意，群眾答應不答應。行政執行最根本的支持來自于人民群眾，要讓群眾知道做什么，為什么去做，怎么去做，群眾才能有真正的積極性，政策也才能得到真正落實。

三、行政執行的過程

從過程來看，行政執行可大致分為準備階段和實施階段。從功能活動的角度來看，實施階段又可分為溝通、協調和監控等環節。而在執行過程中必須使用各種方法或手段。

1．準備階段

準備階段具體包括幾個方面的工作：

（1）宣傳動員。一項執行任務開始前，應對執行人員和執行對象進行宣傳動員，使其對政策有明確的認識，理解政策的意義，消除心中的疑慮，從而能自覺地支持和執行政策，保證政策準確高效地貫徹執行。

（2）任務分解。一項執行任務往往帶有整體配套的特點，科學的政策應該是一個有機的、結合緊密的體系。因此，在執行前要對這一體系進行分解，化約到各個具體部門中去，明確各部門的職責權限以及在整個執行過程中的地位。從而做到既有統一協調規劃，又有各部門的具體分工負責，便于發揮各部門的積極性和主動性，也便于工作績效的考核。

（3）資源的準備。這里所指的資源包括權力資源、人財物資源和信息資源等。執行前通過一定的法律程序賦予執行機關一定的權限，賦予其行為以國家強制行為的性質和權威性；要配備相應的執行人員和執行機構，做到專人負責，事權明確；要取得財政上的支持，爭取到必要、足夠的財力，財力應進一步分解，使之與任務相配置，防止財力的浪費；要掌握與執行相關的信息，摸清上情，吃透下情，等等。

（4）試驗。有些重大的、特殊的執行項目，尚需進行一定的試驗，選擇一定范圍進行試點，觀察執行效果，發現執行中的問題，并進行相應的改進，為全面執行做好準備。特別是我國的改革開放，毫無現成經驗可供借鑒，只能是“摸著石頭過河”，在這種情況下，通過搞試點，進行政策試驗，以積累經驗，并逐步推廣這種模式，對避免重大的政策失誤，更具有特別重要的意義。

2．實施階段

做好了準備工作，就為有效的執行奠定了堅實的基礎。但在實施階段，或者由于客觀情況發生變化，或者政策本身沒有預料到的因素，都會使執行碰到困難。這時，就要求執行機關要能根據客觀情況的變化，及時地調整決策，對原有的決策進行修正、補充乃至大的變動；要組織動員各方力量共同克服困難，對執行中的難點集中力量打攻堅戰，以保證政策目標的順利實現。實施階段涉及溝通、協調和監控三個功能環節。

（1）溝通就是彼此了解情況。溝通是協調和監控的前提，單位之間、個人之間及時溝通信息，可以加深了解，統一思想，協調行動，可以避免互相猜疑，避免小道消息泛濫，防止政出多門，思想混亂。同樣，監控也必須以充分、準確的溝通為基礎，不了解下屬的情況，不分析工作進展程度，監控也就無從談起。

（2）協調是一種解決矛盾和沖突的較溫和的辦法，對行政執行特別是處理行政機關在執行過程中的意見不同和利益矛盾是十分必要的�，F代社會的復雜性決定了矛盾和沖突是不可避免的，這些矛盾和沖突不能都靠上訴或硬碰硬、以一方壓倒另一方來解決，這也就決定了在行政執行中協調的必要性。

（3）監控存在于行政管理的各個環節、各個階段，它是行政人員在執行階段的一項重要職能，是執行活動的保障。行政執行是個動態過程，有些要素及其相互關系的變化事先無法全部掌握，一旦出現意外情況，實際工作同計劃要求就可能不符，必須依靠控制才能逐步實現計劃。通過控制環節也能檢查下屬的工作，保證其工作方向的正確，提高工作效率。

3．行政執行的手段

行政執行實質上是行政機關運用充分必要的資源條件，實施決策的過程。它必須采用一系列的基本執行手段，尤其是行政、法律、經濟和思想教育等方面的手段。行政手段是指依靠行政組織，采用決議、決定、命令、指令、規定、指示等進行行政管理的方法。法律手段是指掌握國家政權的統治階級，根據其根本利益和意志，通過法律、法規、法令、條例等，調整行政管理各種關系的方法。經濟手段是指行政主體運用經濟杠桿，按照經濟規律來開展管理活動，追求最佳行政效益，它是通過運用諸如工資、利潤、利息、稅收、資金、罰款以及經濟責任制、經濟合同等，來組織、調節和影響管理對象的活動方式。思想教育手段是指依靠宣傳、說服、溝通、精神鼓勵等，激勵人們的積極性，實現行政目標的方式。

第二節 行政溝通

一、行政溝通的含義

溝通、協調和監控三者是依功能活動不同而劃分的，并無時間上的先后。但從功能上的邏輯順序來看，行政溝是進行各種管理的先決條件和主要依據，沒有足夠的信息交換（這是行政溝通的主要功能），決策無從作出，執行效果也無法檢查，政策后果更無從評價和反饋。

關于行政溝通的幾種典型的定義：

“行政溝通是行政組織及其個人對共同任務和問題獲得統一認識的方法和程序，也是交流思想，互通信息，統一認識的過程。”（黃達強，劉怡昌）

“信息溝通就是把社會各種輸入信號注入社會系統的手段。它也是一種改變行為、實現變革、使信息發揮積極作用和達到目標的手段。”（H．孔茨／H．韋克里）

“行政溝通是行政組織之間、行政組織與公務人員之間以及公務人員之間，為實現共同的行政目標，彼此交換意見，相互了解，求得共識的過程。”（《中國大百科全書·政治學卷》）

我們的定義是：行政溝通指的是行政體系與外界環境之間，行政體系內部各部門之間、層次之間、人員之間憑借一定的媒介和通道傳遞思想、觀點、情感，交流信息，以期達到相互了解、支持與合作，謀取行政體系和諧有序運轉的一種管理行為或過程。這一定義包含幾層含義：

（1）行政溝通實質上就是信息的傳遞和處理過程，包括輸入、分類、篩選、儲存、使用、輸出、反饋等環節。這里所指的信息是廣義的信息，它不僅包括文字、數據、圖像、言語等有形的信息，而且也包括個人情感、行為的信息。

（2）行政溝通把行政過程看作是一個系統，而系統中的信息溝通則是其“神經”。系統內部進行著上下、平行的信息交流；同時整個系統又和外部環境進行著信息、能量的交換，這種交流和交換是通過行政溝通這條“神經”管道來進行的。

（3）行政溝通要達到的目的是統一思想。有了統一的思想才能有統一的行動。溝通是協調的一種方法，協調乃是溝通的結果。溝通是求思想上的共同了解，協調在謀行動上的協同一致。通過溝通能統一思想，還能增強行政工作人員的集體意識，提高服務精神和工作效率。

（4）行政溝通過程中包含有溝通信息的發送者、接收者、傳送的信息、傳送渠道和傳送的情境（環境）等五個要素。整個溝通過程也就是這五個要素的相互作用過程。

二、行政溝通與信息

1．信息在行政溝通中的重要地位

行政活動的開展與整個社會的各個層面、各個部分息息相關，離開了有效的信息溝通，高效的行政活動是不可想像的�，F代社會是信息化的社會，信息及信息網絡成了當今世界的神經中樞，各種工商活動、政治交往、文化交流都有賴于信息的傳播和交流。特別是隨著國際互聯網的開通及其迅猛發展，真正的全球信息化時代已經來臨�，F代通訊設備的發展為提高行政溝通的效率提供了廣闊的空間。

2．行政信息處理的基本環節

行政信息處理是信息管理諸要素綜合作用的過程，是信息管理的具體體現。作為一種動態活動，它包括四個基本環節：

（1）信息收集。信息收集是信息處理過程的開端。信息收集的程序可分為確定需要、制定計劃、組織實施等三個步驟。信息收集不僅是信息處理工作的開端，它還貫穿于信息處理的全過程。在信息加工、傳遞和利用階段，可能由于收集的信息不全、不準，或出現新情況需作補充、追蹤或重新收集。信息收集除應把握信息的一般屬性和特征外，還要求注重信息源的開發要廣、信息流向的分析要加強、信息量值的區分要準確、信息收集者的主動性要加強。

（2）信息加工。行政信息加工應堅持去粗取精、去偽存真，由此及彼、由表及里，物盡其用、細大不捐等三項原則。信息加工有分類、比較、綜合等方式。

（3）信息傳遞。信息傳遞既是加工過的信息向使用者的供給，又是直接使用信息的一種形式。行政信息的傳遞方式很多。按傳遞方向可分為單向傳遞與雙向傳遞。按傳遞手段可分為書面傳遞、口語傳遞與電訊傳遞、激光傳遞等。

（4）信息貯存。貯存并非價值喪失或使用完結。信息貯存的特殊作用，對行政管理有重要意義。貯存內容與方法：一是區分種類，分項排列；二是登記與編碼。

3．信息失真與信息失真的消除

影響信息質量最重要的因素是信息失真的問題，在信息傳遞者、傳遞渠道和接收者等環節都可能存在使信息失真的因素。美國著名管理學家孔茨列舉的信息溝通中的障礙與斷裂的因素有：缺乏計劃；未經澄清的假設；語義曲解、表達不清的信息；傳遞中的損失和遺忘；不善于聆聽及過早的評價；非個人的信息溝通；猜疑、威脅和恐懼；缺乏適應變化的充裕時間；信息超負荷以及選擇性認知，等等。

（1）信息溝通中的“噪聲”。按照孔茨等人的說法，噪音指“妨礙信息溝通的任何因素”。這里我們借用其提法，但給予不同的解釋：溝通中的“噪聲”指的是原有信息所不包含的、無用的或容易引起混淆的信息滲入到溝通中來，引起的信息失真。比如，傳遞者和接收者作為人，必然具有一定的價值判斷和主觀偏好，這些個人的偏好在其行為中都會表現出來。在信息的傳遞、接收、理解、處理等環節中，他們都可能會受這些個人偏好的影響，對信息有選擇地進行處理，甚至加以主觀的曲解，從而造成信息失真。

（2）信息溝通中的情境轉變。由于信息傳遞者與接收者所處時間、地點和客觀環境等的不同，即雙方所處“情境”不同，對同一信息，雙方的理解可能大不相同，信息隨時間、地點、周圍環境等客觀條件的變化也可能具有不同的內涵。這就客觀上存在傳遞者在編碼以及接收者在解碼的過程中產生信息失真的可能。同時，考慮到在一般情況下，不同傳遞者和接收者之間的溝通，中間還可能要經過若干層次、通過若干人的轉化。這種情境的不斷轉化，信息一次次地失真，積累到最后，到達接收者的時候，可能已經面目全非了。

（3）信息溝通中情感因素的缺失。由于現代通訊往往需借助于機器進行，機器傳遞的信息只能是死的、機械的信息，傳遞者和接收者缺少面對面的直接溝通，缺少語言、表情、姿勢、腔調等的交流，使雙方無法深入準確地了解對方的意圖，溝通中情感的表達沒有容納的途徑，一些言外之意，特別是傳遞者的感情內涵無法包容，導致情感因素的缺失。這種缺失不僅造成信息的不完全或被誤解，而且使雙方感情上的相互理解變得困難。這會造成雙方進一步溝通或協調的困難。

（4）反饋。為了檢驗信息溝通的效果如何，反饋是必不可少的。在沒有證實信息已得到有效的編碼、傳遞、譯碼和理解之前，輕率地接受信息，這也是信息失真的重要原因。這種信息失真源自于信息溝通過程的不完善。

針對以上幾種情況，要提高信息溝通的質量，關鍵在于良好的溝通機制的建立，使之有效地規范傳遞者與接收者的傳達方式，減少不必要的中間環節，完善溝通過程，保證信息準確、及時地傳遞。

三、行政溝通機制

1．剛性機制

所謂行政溝通的剛性機制，指的是有形體的、明確具體的規定，它是行政溝通進行中必須遵循的約束，并且不以行政溝通參與者的意志為轉移，這里主要指的是制度規定。按照現代制度經濟學的觀點，制度安排的建立是為了節約交易成本，如企業制度，它通過把大量的市場交換行為化成企業組織內部的管理活動，通過簡便的行政命令代替復雜的市場談判、交易過程，從而節約了交易成本。而有效的行政溝通的制度安排，同樣是節約溝通成本十分重要的途徑。因此，可以借用經濟學的觀點和方法，考慮如何減少溝通過程中發生的外部交換行為，盡量把外部行為轉化為機關內部（或部門內部）的自我管理行為，以此來提高行政溝通的效率。

關于如何完善溝通的剛性機制有以下幾點建議：（1）理順行政機關各部門之間的職能關系。應避免各部門的職能交叉，盡可能使密切相關的職能歸并到同一部門，減少部門之間不必要的溝通往來，以利于迅速作出決策并采取行動。（2）盡可能地變部門間的溝通為部門內的溝通。部門內的溝通相對于部門之間的溝通有兩個優勢：一是溝通可以經�；�，做到深入細致；二是溝通的渠道縮減了，減少了不必要的行政溝通的信息失真。把部門間的溝通變為部門內的溝通是提高信息溝通效率和質量的很重要的途徑，可采取的措施是依據職能要求確定行政管理的幅度。（3）使經常項目的溝通制度化。當某個問題經常出現時，應考慮使這種溝通過程固定化并把它轉變為制度，減少每次為溝通協調而進行的聯系組織工作。

2．柔性機制

行政溝通的柔性機制與剛性機制相對應，指的是在行政溝通中具有較大可變性的約束因素，它具有可塑造、可改變的特性，也更不易為我們確切地把握。人們過多地關注理性化的行動和制度研究，對行政過程中特定的符號、儀式和心理因素的作用很少涉及，而恰恰是這些因素往往會對行政執行活動產生十分重大的影響。

（1）語言機制。行政溝通依賴于大量的公文往來，要求要有一套規范化的、為大家都能接受和掌握的信息表達語言系統，如公文的固定格式、規范用語，以及特定語言包含的特定行政意義，公文往來的特定途徑以顯示其重要程度、保密級別的差別等。只有行政系統內外的信息溝通參與者都能掌握這些約定的機制，溝通才能準確迅速地進行，否則容易造成誤解和偏差。為此，要加強對行政工作人員公文寫作等課程的培訓。

（2）心理機制。溝通的實質也就是人與人之間的交往，是人的活動通過信息符號傳遞的延伸。人們對溝通的態度、期望和反應方式等心理機制也會大大影響溝通的效果，這種影響有時甚至是決定性的。因此，從心理機制的建設著眼，要加強機關工作人員的信息化意識，加強機關的民主風氣，從心理上激勵其自覺主動地加強行政溝通。

四、行政溝通的類型與模式

1．行政溝通的類型

行政溝通主要分為正式溝通和非正式溝通兩大類：

（1）正式溝通。正式溝通是指通過正式組織程序，按組織規定的線路和渠道所進行的信息溝通，如會議制度、匯報制度、文件下達與呈送等。它是行政溝通的主要形式，其特點是正式、嚴肅、約束力強，有一定的連續性和穩定性。因此，一般重要溝通常采用這種形式。其缺點是溝通的速度慢、刻板。

正式溝通可分為下行溝通、上行溝通和平行溝通。下行溝通是上級機關按照隸屬關系自上而下進行的溝通。這種溝通的目的和作用，是將組織的決定和領導的意圖傳達到下級組織和人員中去，使之能正確理解和執行，以便統一意志、統一行動，高效率地實現組織的目標。上行溝通是下級組織和人員按隸屬關系自下而上進行的溝通。這種溝通是下級對上級指示、命令的接受、執行情況作出的反饋，它為上級修正和制定新的決策提供依據，為下級參與決策提供機會。其主要內容有匯報工作、請示問題、反映情況、提出建議等。

（2）非正式溝通。非正式溝通是通過正式規章制度和正式組織程序以外的多種渠道進行的溝通，如組織成員私下交換意見、傳播消息等都屬此類。這種溝通在任何組織中都存在，其特點是：非正式溝通是由工作人員之間的社會交往而產生的，這種交往一般是基于興趣、愛好、感情的一致；非正式溝通的消息無規則可循，可發生在任何地位的人之間和任何場合， 內容無法限制；非正式溝通對信息的傳遞有時比正式溝通速度要快，因為這種溝通渠道廣泛，可以通過多種途徑進行。

非正式溝通的積極作用有：有些非正式溝通可以彌補正式溝通渠道的不足，傳遞正式渠道無法傳遞的信息，使行政領導了解在正式場合無法獲得的重要情況；可以了解到行政人員和普通民眾表達的真實看法，以校正過去的決策和為下次決策提供參考；可以減輕正式溝通渠道的負荷量，促使正式溝通提高效率；如果有效地引導非正式溝通，可以使之為正式溝通服務。非正式溝通也有其缺點。由于非正式溝通是組織成員間私下進行的，沒有規則可循，不受正式監督，隨意性很大，加之在傳遞過程中信息會被歪曲和誤傳，因此，可靠性很有限，弄得不好，會造成謠言四起，小道消息泛濫，導致削弱正式溝通的威信，損害正式權力的行使，產生嚴重的損失和惡劣的影響。所以，一定要慎重合理地利用非正式溝通。

2．行政溝通的結構模式

在行政溝通中，大致可以總結出三種溝通的結構模式，它們是：聚聯式、單聯式和互聯式。由于各種結構模式中各成員所進行信息溝通、交流意見的程度不一樣，他們獲得信息的途徑不同，了解信息的多少又有區別，這樣在各種結構模式中就會形成各種各樣的領導關系和權力關系。

（1）聚聯式。其特征是存在一個溝通中心，溝通中心可以和任何其他溝通點聯系，其他各點只能與溝通中心發生聯系，彼此間無相互的溝通渠道。這樣的溝通結構的優點是，只有一個信息中心，信息失落率低，速度快，有利于形成行政權威，建立起強有力的領導，取得行政高效。其不利之處在于信息壟斷易造成行政專斷，如不注意，不利于發揮行政人員的積極性和主動性。

（2）單聯式。其特征是各個信息溝通點的地位是平等的，每個成員只能與其相鄰的兩點相互溝通，而與其他點不發生聯系。這種結構便于掌握信息溝通的幅度，容易操縱和控制。但在這種模式中信息溝通十分有限，由于沒有溝通中心，不利于形成行政權威。公文旅行、辦事拖拉的官僚主義現象容易在這種結構模式中滋生。

（3）互聯式。在這種模式中，每個溝通點都可以和其他所有的點發生聯系，各類信息可互相溝通，沒有信息中心。其優點是：信息溝通的廣度和深度都比其他模式大，可以讓行政人員和一般群眾了解決策的全過程，增加透明度，促進民主行政。其缺點是：溝通渠道雜亂，信息流失嚴重；溝通速度緩慢，易貽誤時機；不利于信息管理，容易泄露機密。

第三節 行政協調

一、行政協調的含義和作用

1．行政協調的含義

行政協調是行政組織為了順利地實現決策目標，而謀求自身統一和諧，謀求自身各相關要素匹配調劑、協作分工的一種行為方式。在政府部門中，由于人員眾多、層次繁雜，不管分配任務時多么仔細，還是會有職責重疊的情況，如果沒有正式的協調辦法，工作中不容易做到互相配合。有關協調的重要作用，英國學者斯坦耶爾和史密斯指出：協調是“組織作出決定時必不可少的，它貫穿于整個行政過程中……幾乎與管理同義。”

2．行政協調在行政管理中的地位與作用

（1）行政協調是一種經常性的行政行為。任何一項稍具規模的集體活動，都是有組織的管理活動。行政活動要求機構之間、人員之間、財物之間以及它們相互之間形成一種有機結合，達到最佳的合理安排。也就是說，行政管理活動，內在地要求進行行政協調。行政協調是行政管理的一項基本功能。

（2）行政協調是一種藝術性的行政行為。在諸種行政行為中，行政協調是最具有藝術性的一種行為方式，是主觀能動性發揮得最充分的領域。行政協調通常通過行政領導者來加以體現。行政協調是領導者以豐富的領導經驗、深厚的知識基礎，從方式方法上對各種管理方法純熟、巧妙、高超的駕馭。

（3）行政協調是一種公關性的行政行為。協調行政組織內部的與外部的、組織的與人事的、領導的與非領導的多種錯綜復雜的關系過程，實際上也就是進行政府公共關系的過程。通過這種協調公關活動，設法消除那些業已產生的認識上的困惑和行為中的不一致現象；通過這種協調公關活動，樹立政府的正面形象，提高政府行政的美譽程度。

二、行政協調的類型

1．對事的協調與對人的協調

從協調的對象上看，可以將行政協調劃分為對事的協調與對人的協調。行政活動總體上是屬于執行性的，是謀求事與事之間能得到合理適當的匹配。因此，必須明確各項事務在執行體系中的地位和作用，明確各項事務的相互聯系，必須對行政執行進行周密部署；區分事務的輕重緩急，正確協調好諸如中心工作與非中心工作，規范性的工作與突擊性的工作，上級布置的工作與本級計劃的工作，相鄰單位的工作與本單位的工作等關系，保證行政事務有條不紊、和諧有序地進行。人是行政行為的主體，行政協調突出表現在對人的協調上。組織與組織、個人與組織之間的關系，在一定的場合，也需要通過人際之間的溝通加以理順。人際關系的協調，必須以符合黨和國家的根本利益為原則；同時，個人不同的工作環境、不同的心理個性，也要求在求大同存小異的基礎上進行行政協調。

2．內部協調與外部協調

從協調的范圍看，行政協調有內部協調與外部協調之分。內部協調是指行政自身的協調，行政自身的協調是個十分復雜的問題。以行政組織之間的協調為例，作為實現行政管理的工具，行政組織是一個日益復雜的系統，需要有機地進行協調，既要遵從上級集中統一指揮的原則，又要盡可能地發揮下級的主動性，在集權與分權之間，尋找和確立一個最佳結合點。而這些都需要進行協調。

外部協調具有十分廣泛的范圍，從廣義上說，外部協調實際上就是行政組織與社會發生關系的體現。當代社會的發展使行政組織越來越直接、廣泛地介入社會生活，承擔著管理社會的任務。但行政組織本身又是從社會中產生的，其發展趨勢又必須逐步回歸到社會中去。行政組織與社會之間有一種互動的關系。從狹義上說，外部協調是指行政組織與國家政權建設的關系，指行政組織與其他國家政權機關和一定的政治組織的關系。

3．認識性協調與利益性協調

從協調的內容上看，行政協調有認識性協調與利益性協調之分。在行政執行過程中，各個具體的執行主體，由于各自的知識水平、能力結構、心理素質、思想觀念等的不同，對于同樣一個行政目標，可能產生不同角度、不同程度的理解，并通過一定的態度、情緒、行為反映出來。有時，這種不同認識會直接影響到行政行為的和諧齊整，需要進行協調。認識性協調的成效主要取決于合情合理的講解敘述、耐心細致的思想教育和循循善誘的工作方法。

行政行為能產生一定的行為后果，行政行為總會以直接或間接的關系涉及執行主體的物質利益需求，以調動其工作積極性，提高工作效率。必須明確國家利益、集體利益和個人利益三者的關系，明確長遠利益、全局利益與眼前利益、局部利益的關系。公共行政行為必須以實現國家利益為重，以服從長遠利益、全局利益為重。同時，又兼顧集體與個人利益，本著社會主義團結互助的精神，盡可能照顧到方方面面，提倡整體協作、謙讓友愛和犧牲奉獻精神。

4．促進式協調與糾偏式協調

從協調的性質上看，可以將行政協調分為促進式協調與糾偏式協調。在行政執行中，由于某些部門或個人成績突出，如行政人員提出行政革新并在工作中取得成效，使得各部門在執行進展上拉開差距，這種不平衡是新生事物的必然表現，代表著事物向前發展的方向。這時，領導的協調就必須旗幟鮮明地支持先進，積極地采取各種方式、各種手段來鞭策后進，使其奮勇直追，通過積極的努力來達到新的平衡，而不能一味地強調平衡而因循守舊。

在行政執行過程中，某些部門或個人從局部的利益出發來考慮問題和處理問題，違反行為規范，破壞整體利益，給全局工作造成損失，這是一種使事物向后退的行為。這時，領導的協調就必須做到是非分明，認真負責，果斷明確，堅定有力地消除這些破壞性的消極因素，通過嚴肅的糾偏來維護正常的秩序，決不能無原則地調和矛盾，姑息遷就。

5．合作式協調與應變式協調

從協調的方式上看，可以將行政協調分為合作式協調與應變式協調。一級行政組織下轄有各個分管職能部門，每個職能部門都有明確的崗位職責，但這種職能分工并非畫地為牢，各個機構并非各自為政，而是形成一個有機整體，各職能部門要服從于整體的行政目標。許多行政行為存在于各個部門相互關聯的生長區間，帶有綜合性質，即使以一個職能部門為主的行政行為，也會引起其他部門的連鎖反應。這些行政行為，不僅需要縱向層級節制的樹型溝通，而且需要橫向的、彼此貫通的輻射溝通。它們需要多個部門的齊抓共管，共同合作，需要有機地進行協調。

在具體的決策過程中，有可能某些決策先天不足，但在決策范圍內又無法驗證其缺陷，一旦付諸實踐，就顯現出不合理之處；亦有一些根據原本條件的決策是正確的，但社會實踐的諸要素發生了變化，為適應社會實踐內在規律的要求，行政決策必須相應地進行調整修正，必須進行應變性協調。這種協調還可分為積極地去調查研究、發現問題、進行調整的主動協調和遇到矛盾、由下級反映上來而進行處理的被動協調。

6．會議協調與非會議協調

從協調的途徑來看，可以將行政協調分為會議協調與非會議協調。會議協調是經常使用的一種協調方式，協調會議可以具體通過座談會、討論會、匯報會等形式進行。協調會議允許與行政行為有關的人員共同參加，顧及方方面面的權利和利益，具有防止獨斷專行的功能。協調會議圍繞特定的行政主題，面對面地反復進行溝通，開闊視野，促進思維震蕩，具有集思廣益的功能。協調會議對于有關會議資料、討論的計劃要點、提出問題的內容方式、討論的程序范圍等都要事先充分準備好。協調會議要杜絕那種以會議本身為目的、不計成本、無端耗費的會議，要防止責任不明、互相推諉的會議。

會議協調都是正式的，而非會議協調既可以是正式的，也可以是非正式的。非會議協調的方式很多，可以因人因事制宜。非會議協調可以通過人員的個別交談、廣播電視等新聞媒介進行，也可以通過由有關人員在簽呈文件上共同簽字以表示了解的方式進行。

三、行政協調的方式

1．主體合流法

在協調某些問題時，參加協調的各方往往各有主見，互不相讓。這些主見反映著解決問題的思路和導向，它們正是協調者必須著力抓住的。在此情形下，協調者可以以比較正確的一方或幾方的意見為主，以他方的意見為從，撇開各方意見的表面對立處，努力揭示它們內在的相同點或相似點，巧妙地把這些相同點或相似點演變為連結點。通過溝通協商，使他方當事人程度不等地修改、完善原有的意見，擴大并突出共存于己方與對方意見中的相近成分，限制并壓縮相左的成分，使他方意見基本統一到主導一方的意見上來。

2．中間數法

對于非原則問題的協調，尤其是對于利益分配上的協調，在不傷害有關各方積極性的前提下，協調者可以折中處理，以“中間數”進行裁定，實現各方都能接受的權利再分配。

3．冷處理與熱處理法

在雙方各抒己見、互不相讓、爭論激烈的情況下，如果事情不是很緊迫，可考慮把問題暫時擱置，等待雙方冷靜下來，能夠更加理性地討論這個問題時再進行溝通，爭取事情的妥善解決。如果事情比較緊迫，就要站在全局高度，權衡利弊，采用利大于弊的意見，以行政手段裁定。

4．當面表態法

有的問題雖然是局部性的，但工作難做，要是碰到時間緊、任務重、領導忙不過來的情形，這些問題的解決顯得更難。在這種情形下，不妨召集會議，讓有關各方面對面磋商，明確目的，當面表態。運用此法應注意：（1）請那些了解情況、掌握政策、有表態權的人參加會議；（2）搞好會議紀要，以便檢查督辦；（3）科學主持會議，讓與會人員充分表達意見，通過審慎地研究與討論，主持人總結概括，求大同存小異，作出權威性的結論，爾后由各方代表輪流表態，最后個別問題再個別解決。

5．談心法

個別問題，除非特殊情況，一般只牽涉到個別人或個別單位，故不便行文，也不需召開會議來“大題小作”。個別問題因涉及面小，往往被忽視，以至于形成協調難點。如果采取個別談心的方式，融感情、原則、實惠于一體，則可以化解矛盾，收到事半功倍之效。個別談心有不同的談法，在沒有其他復雜因素的條件下，可用直接面談式交心。否則要委托他人用間接方式談心。

6．跟蹤處理法

扯皮常被視為典型的協調難題，需要有針對性地實施跟蹤協調。協調人采取的對策大致有三類：（1）因故變換責任人而扯皮的，要及時使責任銜接，向新的責任人重申一切要求，切實解決遺留問題；（2）因政策變化而出現扯皮的，要把工作做在前頭，做到治標與治本相結合，在采取有效的補救措施的同時，還要做好宣傳教育；（3）因有關人員違章、違紀、違法等使工作走樣、變形而扯皮的，要按照規章制度和紀律予以處理。不管采取哪一類對策，都要區別不同情況，一次協調不好，再次協調，直到圓滿解決問題。

四、行政協調中的若干關系

1．事后與事前的關系

一般而言，行政協調多發生在行政執行過程中，遇到問題、矛盾和障礙而尋求解決，具有事后性特征。但這種事后性又不能單純地理解為兵來將擋的消極被動應付。協調的事后性可以和協調的預見性發生聯系，協調可以通過明確把握行政執行的性質和任務，通過認真分析行政執行組織的人、財、物各內在要素的情況，分析行政執行與外在環境的關系，估計可能出現的問題與困難，把握事物發展的客觀趨勢，全盤在握，胸中有數，預先做好防范性準備。同時，即使是對于行政執行過程中已經發生的問題、矛盾進行協調，也有個預期性的問題。及時、迅速地準備充足的相關材料，攤開問題，分析問題的原因，找出矛盾的癥結，使協調能夠有較為充分的時間進行醞釀討論，可以期待有個較為圓滿的實質性的解決方法，可以防止那種對火燒眉毛的問題草率決斷的流弊。

2．一般與個別的關系

必須首先明確行為目標、把握相對穩定的政策精神，這是行政行為必須堅持的大方向。也就是說，協調首先必須掌握好一般，一般帶有指導性意義；同時，一般又必須要與個別相結合，一般又只能寓于個別之中，并通過個別表現出來。協調要與具體實際相結合，要分析各個執行主體的具體情況，有區別地對待各種特殊性矛盾，而不能簡單地“一刀切”，簡單地照轉照搬。協調工作既要吃透上級精神，又要了解基層情況；既要反對教條主義，也要反對經驗主義。協調要做到一般與個別的有機結合。

3．平衡與創新的關系

無論是促進式的協調還是糾偏式的協調，總是要消除某種差距，達到某種平衡，使行政活動處于和諧齊整之中。但平衡所達到的穩定又是一種動態的穩定，是前進中的穩定，平衡本身又要不斷地被打破，走向不平衡。從事物的無限發展來看，平衡是暫時的，不平衡才是經常性的，行政行為就是不斷地從平衡走向新的不平衡再達到新的平衡的過程。這種客觀發展趨勢要求領導者在觀念上突破墨守成規、按部就班的套套，善于形成銳意求新、不斷開拓的思維方式，學會從新角度分析問題、發現問題和解決問題。

4．妥協與原則的關系

協調是在圍繞行政行為的相關組織與人員中進行的，必然會涉及方方面面的利益。協調是一定情況下，與一定程度的妥協相聯系的，這是協調的靈活性之所在。妥協就是要盡可能考慮到不同角度、不同側面的因素，講求謙讓互助，彼此退讓，各得其所，實現各方都能接受的一種行為模式。但是協調的靈活性是以不影響協調的原則性為前提的，小事講風格，大事講原則，在根本性問題上，不允許和稀泥，不允許出賣原則來換取形式的皆大歡喜。

5．協商與命令的關系

協商是協調的一種基本表現方式，有關組織與人員圍繞特定的行政議題，充分討論，暢所欲言，當面溝通，會同商議。協商過程中，既要探討尋求解決問題的方法，也可以如實地講清自身的困難。通過協商，可以增強民主的氣氛，達到共同參與的目的，使行政執行更加具有科學性和合理性。協商是一種有效的行為方式，但不是惟一的方式。為了防止協商過程中推卸責任，爭功諉過，亂發議論，議而不決，協商必須要有配套的能起綜合效應的方式。需要果斷拍板的時候，要善于運用法定行政職權，及時運用行政命令的方法，下達命令，統一布置，強制性地要求下屬服從命令，聽從指揮，保證行政執行迅速、有效、集中地進行。

第四節 行政監控

一、行政監控的含義與作用

1．行政監控的含義

關于行政監控有不同的界定。黃達強把控制和監督區分開來，他認為：“所謂控制，是指行政領導者和工作人員為保證實際工作能和計劃相一致而采取的管理活動，和協調不同，它不是對各組織之間、成員之間的關系，而是對一個組織中實際執行過程中與計劃的差距或背離，進而采取糾正的行動，使各項活動保質保量按時完成，達到預期目標”；而“行政監督是指對國家行政機關及其工作人員進行的監察和督促活動。在我國是指黨和國家以及人民群眾根據法律規定，對各級國家行政機關及其工作人員的行政活動，實施全面而系統的嚴格監督。”（黃達強，劉怡昌主編：《行政學》）《中國大百科全書·政治學卷》的定義則是：“行政監督：對國家行政機關及其公務人員的行政行為是否遵從法律、規章進行檢查，對行政管理過程及其結果進行監督，以防止和糾正管理中的偏差和失誤，約束行政機關及其公務人員的行為，保證行政管理的順利進行。”

我們的定義是：行政監控是指國家立法機關、司法機關、政黨、社會團體、公民及國家行政組織自身對國家行政機關及其公務人員的行政執行過程及行為是否遵從法律規章進行監督，對行政執行過程及其結果進行控制，以保證法律規章的正確執行和政策目標的順利實現的行為。這個定義的內涵是：

（1）行政監控是指各種主體對國家行政組織的行政執行過程實施監控的機制和行為，它的指向是行政執行過程和行為。因此，它是包容在行政執行過程中的一個不可或缺的環節。

（2）行政監控包括行政控制及行政監督。行政控制一般指行政領導者按照計劃標準衡量計劃完成情況，糾正執行中的偏差，以確保計劃和目標實現的活動，它指向具體的行政管理過程；而行政監督則是指外部監督，是行政機關外部主體對行政機關及其公務人員的公務活動的合法性、合理性所進行的監察和督促。行政監控包含這兩者的內涵，但不對兩者作詳細的區分，因為在實際工作中很難截然分開。

（3）行政監控有消極與積極兩層含義。消極的行政監控只是被動地等行政執行偏離了要求或發生了違法亂紀行為之后，才采取的懲治措施。對違反要求的行為進行懲治當然是必要的，它對于防止其他人犯同樣的錯誤有積極的意義。但監控的根本目的在于防止偏離要求的行為（違規行為）的產生，并采取措施糾正偏差，以促使任務更好地得以完成，而不在于對違規者的懲處。懲處只是手段，有效的事前、事中預防和糾正措施才是更重要的。這也就是積極的監控所要發揮的作用。

（4）行政監控的主體十分廣泛。從內部來講；其主體有行政領導、專門紀檢部門以及行政下屬；從外部監控來講，其主體包括立法機關、司法機關、檢察機關、政黨、人民團體、新聞輿論和人民群眾等。

（5）行政監控的內容豐富。監控的內容包括合法性和合理性兩個方面。合法性是指行政機關及其工作人員的公務活動是否依法定職權和法定程序執行，諸如：行政活動的要件是否有效（行政主體具有法定職權、符合法定程序、采取法定方式）？行政強制是否有效？行政爭議的解決是否有效?行政復查是否有效？等等。合理性則是指行政執行活動的效率問題，即行政機關能否以最有效的方式來實現對社會資源的管理，使各種資源得到最合理的配置。

2．行政監控的原則

行政監控要遵循兩條原則：（1）依法監控。監控活動要始終依照法律規定的權限范圍、法定程序和法定手段來進行，決不容許任何人違犯法律。任何超出法律規定范圍的行為都要受到追究。為此，要大力加強監控法規的建設，、使行政機關以及人民群眾都有明確的行為規范；要加強法律的權威，杜絕有法不依、違法不究的現象。同時，明確的法律法規也是群眾利用法律武器保護自身合法權益的重要依據。（2）發揚民主。要發動廣大人民群眾積極參與監控活動，單靠特定的機關或個別領導的力量，要搞好監控工作是不可想像的。廣大人民群眾與行政機關的各項活動息息相關，充分發揮他們無所不在、細致入微的監控，將能大大提高監控的力度，更好地防止違法亂紀行為的發生。

3．行政監控的作用

（1）行政監控是行政執行的保障機制。任何行政計劃均無法對未來作出準確無誤的預測，而且由于行政領導者自身的素質、知識經驗所限，在行政計劃的執行中，不可避免地會出現偏差。通過行政監控，行政領導者就可以了解計劃執行的進度和執行中出現的偏差，及時采取糾正措施。而就整個行政管理系統而言，計劃職能部門選擇和確定了行政組織的目標、戰略以及實施程序之后，要通過組織工作、人員配備、指導和領導工作等職能去實現這些計劃。為了保證計劃的實現，也必須在計劃實施的不同階段，根據監控標準檢查計劃的執行情況�？梢哉f，離開了行政監控，行政執行乃至整個行政管理過程就會出現脫節甚至偏離方向。

（2）行政監控有助于提高行政效率。行政效率是行政管理的永恒主題，作為行政管理過程中的一個重要環節，行政監控自然也必須緊緊圍繞這一主題。以往對行政效率的研究較少注意對行政執行效果的反饋，這勢必會影響行政效率的提高。通過加強行政監控，可以有效地實現對行政執行的反饋，從而有助于提高整個行政組織的行政效率。另外，從現實情況來看，我國長期以來奉行政治、經濟的高度集權管理，行政監控沒有得到足夠重視，官僚主義現象在各級各類政府的執行過程中較為普遍，嚴重影響了工作積極性的發揮和政府行政效率的提高，給各方面的工作帶來了重大損失。加強行政監控，可以從源頭上杜絕此類現象的發生，為提高行政效率注入強大的現實動力。

（3）行政監控有助于實現人民當家作主的政治目標和依法治國的方略。我國是社會主義國家，人民是社會的主人，政府及其工作人員只是人民的公仆，為了防止國家機關及其工作人員由人民公仆變為社會主人，必須有健全的行政監控機制，把他們的行為置于各種形式的監控之下，強化監督檢查，確保人民當家作主的政治目標的實現。與此同時，行政監控或者通過審查行政機關及其工作人員的行政行為，評價其行政行為的效果，督促其糾正行政工作中的失誤和偏差，依法處理各種違法亂紀行為，或者通過揭露和懲處那些誣告陷害、擾亂行政管理秩序、妨礙執行公務的相對人，可以保障行政機關及其工作人員依法行政，‘確保黨和國家的法律法規、方針政策的貫徹執行。

二、行政監控的要素和過程

1．行政監控的要素

行政監控活動包括如下三個構成要素：

（1）監控者。指具有特定監控權限的主體。監控者必須要有法定授權，代表國家行使行政權力。在行政機關內部，監控者一般是領導；對外部而言，則執行公務的工作人員都是監控者。為了保證監控的有效，一方面監控者“了解下情”是前提。監控者應明確監控的對象、監控的事項、監控可以采取的法定手段，同時還要了解監控對象的情況特點。如果監控者對情況不了解，想當然地行事，則容易產生濫用職權、監控不力或監控過度，影響監控對象的正�；顒�。特別是當監控對象偏離預定要求時，監控者如不深入了解監控對象所處的客觀環境，了解其工作性質、工作內容、工作態度、工作方法，不分析偏離產生的原因，查明究竟是客觀條件的變化還是監控對象主觀的過錯，就武斷地追究監控對象的責任，會使其產生逆反心理，采取不合作態度，甚至公然抵制。這將十分不利于監督工作的開展，妨礙監控者與監控對象的真誠合作，共同糾正偏差。另一方面，監控應以預防為主。監控者應認識到自己的責任，不僅在于消極地制止、懲處監控對象的違規行為，而且還要積極地指導、協助監控對象避免違規行為的產生。事前有效的預防比在事后消極地處罰更有利于行政工作的有效開展。

（2）監控對象。監控對象是監控工作指向的客體。監控的目的是防止、糾正監控對象違反既定要求的行為。因此，監控對象應在行動之前明確自己的行為應符合什么樣的標準，什么樣的行為是允許的，什么樣的行為是禁止的，什么樣的行為將受到獎勵，什么行為將受到懲罰，對自己的責、權、利都有充分的了解。這樣才能在行政活動中盡可能地避免違規行為的發生。監控對象也要主動與監控者取得聯系，讓其了解自己的工作情況，尋求其指導和幫助；違規行為發生后也應主動與監控者配合，共同糾正偏差，以利于工作進一步展開。

（3）監控機制。有效的監控，離不開科學嚴密的監控機制。要使監控者主動積極地監控被監控對象的行為，使監控對象主動地接受監控，光靠自覺是遠遠不夠的，必須要有相應的機制加以保障。從經濟學的損益分析來看，要使監控對象了解到，他違規將受到的懲罰所支付的成本比他不按要求行動而節約了的成本（或獲得的收益）要大，他的違規行為是得不償失的，那么他就將努力避免這種違規行為的發生。法律的威懾力量，往往能使許多違法犯罪行為得以避免，就是這個道理。從權利和義務關系來講，監控者具有監控的權力，他就要對授予他這個權力的主體負有責任，監控不力就是他的失職，也要受到追究。有時監控本身就與他自身的權益密切相關，監控對象的違規行為將直接造成對監控者自身利益的侵害，那他也會認真主動地監控。

建立有效的監控機制要注意兩點：第一，要選擇好關鍵監控點。監控者若要對監控對象的每一行為都進行監控是不可能的，即使可能也是成本高昂的。監控活動必須要選擇某一個或某一些關鍵的衡量標準，以簡便有效地衡量監控對象是否違規。要針對監控事項的特征或監控對象的行為特點，選擇最能衡量其行為是否符合要求的標準。在市場經濟條件下，由于社會上大部分的物品都以貨幣價值表示，而且由于市場機制的作用，市場信號能迅速地對價值的變動作出反應，因此，選擇產值、利潤、增長率等作為標準，在許多情況下將是十分及時有效的衡量標準。當然，由于行政機關活動的特點，行政權力的運用將仍是較為突出的特征。衡量標準、關鍵監控點的選擇要因時、因地、因人而異，具體情況，具體分析。第二，要建立高效的信息收集處理系統。監控者要防止和糾正偏差，及時、準確地了解監控對象的行為及相關的信息，這是至關重要的。監控者不能從小道消息、打小報告、道聽途說得到的信息或憑自己主觀想當然就認定監控對象是否違規。監控者要掌握大量切實可靠的信息，并依據衡量標準來判定監控對象是否違規。這種信息收集處理工作要做細，做到持之以恒，點滴的積累，匯集成一個巨大的信息庫，將能使監控工作做到防患于未然，監控效果也會事半功倍。離開了有效的信息收集處理，有力的監控是不可想像的。

2．行政監控的過程

行政監控可分為三個階段：

（1）確定標準。首先是確定控制的標準。標準愈明確，控制就愈有效。如果沒有標準，就無法衡量實際執行情況是否發生了偏差，也不知道該如何糾正偏差。一個可行的標準應包括六個要素：對象，即需要進行控制的內容和范圍；目的，即標準的任務，各項具體要求以及需要解決的問題；地點，即執行該標準的空間范圍；時間，即規定完成標準的時間期限和日程安排；執行者，即規定標準的執行單位和人員；方法，即實現標準的途徑和措施。

（2）衡量績效。衡量績效就是按照控制標準，衡量實際成效，檢查執行情況是否與確定的標準相一致，找出執行中出現的偏差。為此，必須做好測量工作。測量工作要注意全面性、客觀性和敏感性。測量既可以全面測量，也可以抽樣測量。

（3）糾正偏差。糾正偏差就是根據測量的結果，采取切實的措施和步驟，糾正執行過程中出現的偏差。糾正偏差是控制工作的最后環節，也是控制工作是否有效的表現。因此，一旦找出已經出現的偏差，控制者應迅速采取糾正措施，如改變組織機構；重新委派人員；改善控制程序等。在必要的情況下，可以修改目標或調整計劃。在糾正偏差過程中，主要的調節手段是行政手段、法律手段、經濟手段和思想教育手段。

三、行政監控的方式

1．工作指導

工作指導的方式有三種：（1）命令。處理緊急事件、執行紀律及需要立即行動時使用命令最為有效。（2）要求。用于處理正常工作及新進人員。（3）指示或建議。用以鼓勵下屬，給予其發揮自己聰明才智和創造性的機會。這是一種事前的監控，通過上級的確認，防止出現失誤。

2．工作考核

指對比工作計劃與工作的實際成果，以對執行者的行為作出評定，排出優劣等差。對工作成果較好的予以獎勵，對成果較差的予以懲戒。通過檢查，可促進被檢查單位與個人改進工作，提高效率；通過獎懲，使工作績效與個人的利益直接掛鉤，提高其工作的積極性和主動性。

3．報告匯報制度

這有兩種情況：一是指下級定期向上級匯報自己的工作情況，如年終鑒定、述職報告等形式。通過下級自己的總結、分析，可以自己發現問題，及時糾正；也可以由上級發現問題，責令下級糾正。二是政府向同級人民代表大會作政府工作報告，人大聽取并審議政府的報告并對是否同意政府的工作作出決議。這是立法機關的監控，從法律上講，這是政府對人民負責的一種制度。

4．審批制度

指上級機關及領導或專門審批機構（如財政部門、公安部門等）對下級行政機關及其工作人員的執行活動事先進行的查驗制度。上級機關及領導或專門審批機構對行政活動是否符合法定要求的要件，是否符合法定程序，采取法定手段，對活動的組織、人員、財物的安排是否合理，執行能否以最有效率并符合節約的要求進行，進行進一步的審核，以確保工作合法、合理地開展。

5．預算決算與審計制度

這是有關財政方面的制度。一項工作執行前要向上級或專門財政部門提交預算方案，執行結束后要提出決算報告；還要由專門的審計部門對機關及個人的財務會計情況進行查驗，以確保行政執行的廉潔高效。

6．視察、調查

有幾種情況：（1）行政領導或特派員就一些專項工作深入到具體執行機構進行詳細的檢查；（2）紀檢監察部門對專門事項進行專項調查，如監察部門的專項執法檢查，這項工作一般要定期開展；（3）人大代表、政協委員組織的視察團、調查團，這是較為正規的監控制度，也是確保人民當家作主的重要形式。

7．質詢、詢問制度

一般指人大、政協對政府的工作提出疑問并要求相應政府機關作出答復的制度，是國家權力機關監督政府等國家機關的一種方式。質詢是最正式的監控制度，它須在人大開會期間以代表聯名的方式向政府機關正式提出質問，被質詢機關作出的答復具有法律約束力，該機關必須對其答復負有法律上的責任。詢問則是較一般的質問，它不具有強制性，答復的方式一般也不要求一定要正式的書面答復。

8．申訴、控告制度

指各監控主體對行政機關及其工作人員在執行過程中的違法亂紀行為向有關部門提出的法律訴求行為。申訴是對行政執行過程中侵犯了自身的權益而提出的；控告則是對所有行政執行中的違法亂紀行為提出的。申訴控告的主體可以是公民個人、社會團體、政黨、檢察機關，也可以是行政機關及其工作人員、紀檢部門等。受理申訴控告的部門則包括行政機關內部的紀檢監察部門和司法審判機關。