北大MPA考前輔導(dǎo)班行政學(xué)(7)

第七章 行政執(zhí)行

第一節(jié) 行政執(zhí)行概述

一、行政執(zhí)行的含義

行政執(zhí)行是在行政決策完成之后，將決策所規(guī)定的內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實的過程，是為實現(xiàn)決策目標(biāo)而重新調(diào)整行為模式的活動。它包括從決策作出并經(jīng)合法化后，到?jīng)Q策目標(biāo)實現(xiàn)為止的全部活動或整個過程。

國內(nèi)外學(xué)者對行政執(zhí)行的定義眾多，黃達(dá)強(qiáng)等人所下的定義是：行政執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)及其工作人員實施決策中心發(fā)出的決策指令，以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的活動。《中國大百科全書》所下的定義是：“行政實施是行政組織采取相應(yīng)的手段和措施實現(xiàn)行政決策的過程。”

我們的定義是：行政執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)依法對國家事務(wù)的直接具體的組織、指揮和控制的過程，即通過執(zhí)行、適用規(guī)范行政管理活動的法律、法規(guī)，實現(xiàn)行政決策目標(biāo)，完成行政管理任務(wù)的全部行政活動和過程。這一定義包含幾層意思：

（1）行政執(zhí)行與行政決策有別。決策主要體現(xiàn)為一種謀略活動，需要重視咨詢機(jī)構(gòu)的作用，采用集思廣益、協(xié)商討論的方法，以便作出科學(xué)準(zhǔn)確的決策；而行政執(zhí)行則是一種實施活動，迅速果斷，指揮命令是其最突出的工作方法。

（2）行政執(zhí)行是行政決策的后繼。行政執(zhí)行要求依據(jù)決策所規(guī)定的目標(biāo)、方向和步驟來進(jìn)行，整個執(zhí)行過程中都存在著目標(biāo)導(dǎo)向，一切行政措施或行為都是為了保質(zhì)保量地實現(xiàn)決策目標(biāo)。行政執(zhí)行的成效也要依據(jù)實現(xiàn)決策目標(biāo)的程度來衡量。但行政執(zhí)行也不是依決策規(guī)定的目標(biāo)和步驟機(jī)械地執(zhí)行。執(zhí)行過程還要求不斷地對決策進(jìn)行進(jìn)一步的修正，把決策細(xì)化為一個個計劃任務(wù)，為每個任務(wù)提供相應(yīng)的組織、人力和資源。

（3）行政執(zhí)行包含了從決策實施到完成目標(biāo)的全過程。執(zhí)行過程包括領(lǐng)導(dǎo)、指揮、溝通、協(xié)調(diào)和監(jiān)控等功能環(huán)節(jié)。這幾個功能環(huán)節(jié)是密切聯(lián)系在一起的，無法截然分開。領(lǐng)導(dǎo)活動中也有溝通和協(xié)調(diào)，監(jiān)控活動中也需要良好的溝通和充分的協(xié)調(diào)。

（4）行政執(zhí)行是聯(lián)系整個行政過程的核心。行政執(zhí)行過程中涉及組織安排、人員調(diào)動、財務(wù)分配等活動，又是行政組織、財務(wù)行政、人事行政等領(lǐng)域所要研究的，對這三者的研究也不能離開行政執(zhí)行的整個過程及為了實現(xiàn)決策目標(biāo)的最終目的來進(jìn)行。行政執(zhí)行中的溝通、協(xié)調(diào)、控制與行政體制中職能與機(jī)構(gòu)的設(shè)置，以及行政組織的整體運行息息相關(guān)。因此，整個行政過程，都可以圍繞行政執(zhí)行來組成一個完整的體系。

二、行政執(zhí)行的原則

1．忠實執(zhí)行與靈活運用相統(tǒng)一的原則

執(zhí)行一項政策，總是為了解決問題。政策反映一定事物的客觀規(guī)律和現(xiàn)實要求，對人們的行動提出規(guī)范化的要求。所以，政策具有很強(qiáng)的原則性。行政執(zhí)行的第一位要求就是從精神實質(zhì)上忠實地執(zhí)行政策，保證政策的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，嚴(yán)格按照政策本身所規(guī)定的對象、范圍去實現(xiàn)政策目標(biāo)。

忠實地執(zhí)行政策，并非要執(zhí)行者機(jī)械、刻板地照抄照搬。政策往往只是確定一個大的目標(biāo)方向和原則規(guī)定，愈高層級、愈大范圍的政策愈是如此；而行政執(zhí)行卻是一個具體的、豐富的過程，它要求在遵循政策原則性的前提下，根據(jù)行政執(zhí)行所處的具體環(huán)境，根據(jù)條件變化后出現(xiàn)的新情況，靈活執(zhí)行。靈活執(zhí)行實際上就是一切以時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移的辯證法的具體運用，它強(qiáng)調(diào)因時制宜、因地制宜。

2．果斷迅速與注重效益相統(tǒng)一的原則

行政執(zhí)行的任務(wù)在于以最快的速度、在最短的時間內(nèi)圓滿地實現(xiàn)決策目標(biāo)。在我國的現(xiàn)實生活中，文牘主義、形式主義盛行，官僚主義現(xiàn)象嚴(yán)重，工作效率低得驚人。這同市場經(jīng)濟(jì)要求的效率原則是十分不相稱的。隨著改革的深入，必然要求將市場中的競爭機(jī)制引入行政領(lǐng)域，蕩滌官僚主義的塵垢，使行政執(zhí)行效率有一個根本的改觀。

在追求效率的同時，還要注重效益。只有在保證工作質(zhì)量、達(dá)到預(yù)期效果的前提下，才能說越快越好。不講質(zhì)量和效果的高速度是不可取的，那會造成人、財、物和時間的巨大浪費，有時甚至適得其反，為政策的繼續(xù)執(zhí)行留下消極影響和障礙。

只有把效率和效益統(tǒng)一起來，既有高效率又有高效益，才是好的政策執(zhí)行。這就要確定效率和效益在完成政策目標(biāo)的要求中各占有多大的權(quán)重，越接近這個權(quán)重要求的效率和效益就越理想。

3．發(fā)揚(yáng)民主與強(qiáng)調(diào)集中相統(tǒng)一的原則

民主集中制是我國的根本組織原則，在行政執(zhí)行中同樣要貫徹民主集中制的原則。為了保證行政執(zhí)行的迅速果斷，必須強(qiáng)調(diào)執(zhí)行的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以集中代表全體的意志，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各方行動，保證政策的有效推行。而高度的集中只能來源于充分的民主。只有充分發(fā)揚(yáng)民主，讓群眾參與獻(xiàn)計獻(xiàn)策，調(diào)動群眾的積極性，讓不同的意見有表達(dá)的機(jī)會。通過民主程序，使組織內(nèi)的矛盾得以充分地顯露，并采取有效的措施加以解決，才能真正實現(xiàn)集中統(tǒng)一。在社會主義條件下，行政工作的成敗關(guān)鍵在于群眾滿意不滿意，群眾答應(yīng)不答應(yīng)。行政執(zhí)行最根本的支持來自于人民群眾，要讓群眾知道做什么，為什么去做，怎么去做，群眾才能有真正的積極性，政策也才能得到真正落實。

三、行政執(zhí)行的過程

從過程來看，行政執(zhí)行可大致分為準(zhǔn)備階段和實施階段。從功能活動的角度來看，實施階段又可分為溝通、協(xié)調(diào)和監(jiān)控等環(huán)節(jié)。而在執(zhí)行過程中必須使用各種方法或手段。

1．準(zhǔn)備階段

準(zhǔn)備階段具體包括幾個方面的工作：

（1）宣傳動員。一項執(zhí)行任務(wù)開始前，應(yīng)對執(zhí)行人員和執(zhí)行對象進(jìn)行宣傳動員，使其對政策有明確的認(rèn)識，理解政策的意義，消除心中的疑慮，從而能自覺地支持和執(zhí)行政策，保證政策準(zhǔn)確高效地貫徹執(zhí)行。

（2）任務(wù)分解。一項執(zhí)行任務(wù)往往帶有整體配套的特點，科學(xué)的政策應(yīng)該是一個有機(jī)的、結(jié)合緊密的體系。因此，在執(zhí)行前要對這一體系進(jìn)行分解，化約到各個具體部門中去，明確各部門的職責(zé)權(quán)限以及在整個執(zhí)行過程中的地位。從而做到既有統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃，又有各部門的具體分工負(fù)責(zé)，便于發(fā)揮各部門的積極性和主動性，也便于工作績效的考核。

（3）資源的準(zhǔn)備。這里所指的資源包括權(quán)力資源、人財物資源和信息資源等。執(zhí)行前通過一定的法律程序賦予執(zhí)行機(jī)關(guān)一定的權(quán)限，賦予其行為以國家強(qiáng)制行為的性質(zhì)和權(quán)威性；要配備相應(yīng)的執(zhí)行人員和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，做到專人負(fù)責(zé)，事權(quán)明確；要取得財政上的支持，爭取到必要、足夠的財力，財力應(yīng)進(jìn)一步分解，使之與任務(wù)相配置，防止財力的浪費；要掌握與執(zhí)行相關(guān)的信息，摸清上情，吃透下情，等等。

（4）試驗。有些重大的、特殊的執(zhí)行項目，尚需進(jìn)行一定的試驗，選擇一定范圍進(jìn)行試點，觀察執(zhí)行效果，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中的問題，并進(jìn)行相應(yīng)的改進(jìn)，為全面執(zhí)行做好準(zhǔn)備。特別是我國的改革開放，毫無現(xiàn)成經(jīng)驗可供借鑒，只能是“摸著石頭過河”，在這種情況下，通過搞試點，進(jìn)行政策試驗，以積累經(jīng)驗，并逐步推廣這種模式，對避免重大的政策失誤，更具有特別重要的意義。

2．實施階段

做好了準(zhǔn)備工作，就為有效的執(zhí)行奠定了堅實的基礎(chǔ)。但在實施階段，或者由于客觀情況發(fā)生變化，或者政策本身沒有預(yù)料到的因素，都會使執(zhí)行碰到困難。這時，就要求執(zhí)行機(jī)關(guān)要能根據(jù)客觀情況的變化，及時地調(diào)整決策，對原有的決策進(jìn)行修正、補(bǔ)充乃至大的變動；要組織動員各方力量共同克服困難，對執(zhí)行中的難點集中力量打攻堅戰(zhàn)，以保證政策目標(biāo)的順利實現(xiàn)。實施階段涉及溝通、協(xié)調(diào)和監(jiān)控三個功能環(huán)節(jié)。

（1）溝通就是彼此了解情況。溝通是協(xié)調(diào)和監(jiān)控的前提，單位之間、個人之間及時溝通信息，可以加深了解，統(tǒng)一思想，協(xié)調(diào)行動，可以避免互相猜疑，避免小道消息泛濫，防止政出多門，思想混亂。同樣，監(jiān)控也必須以充分、準(zhǔn)確的溝通為基礎(chǔ)，不了解下屬的情況，不分析工作進(jìn)展程度，監(jiān)控也就無從談起。

（2）協(xié)調(diào)是一種解決矛盾和沖突的較溫和的辦法，對行政執(zhí)行特別是處理行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行過程中的意見不同和利益矛盾是十分必要的�，F(xiàn)代社會的復(fù)雜性決定了矛盾和沖突是不可避免的，這些矛盾和沖突不能都靠上訴或硬碰硬、以一方壓倒另一方來解決，這也就決定了在行政執(zhí)行中協(xié)調(diào)的必要性。

（3）監(jiān)控存在于行政管理的各個環(huán)節(jié)、各個階段，它是行政人員在執(zhí)行階段的一項重要職能，是執(zhí)行活動的保障。行政執(zhí)行是個動態(tài)過程，有些要素及其相互關(guān)系的變化事先無法全部掌握，一旦出現(xiàn)意外情況，實際工作同計劃要求就可能不符，必須依靠控制才能逐步實現(xiàn)計劃。通過控制環(huán)節(jié)也能檢查下屬的工作，保證其工作方向的正確，提高工作效率。

3．行政執(zhí)行的手段

行政執(zhí)行實質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)運用充分必要的資源條件，實施決策的過程。它必須采用一系列的基本執(zhí)行手段，尤其是行政、法律、經(jīng)濟(jì)和思想教育等方面的手段。行政手段是指依靠行政組織，采用決議、決定、命令、指令、規(guī)定、指示等進(jìn)行行政管理的方法。法律手段是指掌握國家政權(quán)的統(tǒng)治階級，根據(jù)其根本利益和意志，通過法律、法規(guī)、法令、條例等，調(diào)整行政管理各種關(guān)系的方法。經(jīng)濟(jì)手段是指行政主體運用經(jīng)濟(jì)杠桿，按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律來開展管理活動，追求最佳行政效益，它是通過運用諸如工資、利潤、利息、稅收、資金、罰款以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、經(jīng)濟(jì)合同等，來組織、調(diào)節(jié)和影響管理對象的活動方式。思想教育手段是指依靠宣傳、說服、溝通、精神鼓勵等，激勵人們的積極性，實現(xiàn)行政目標(biāo)的方式。

第二節(jié) 行政溝通

一、行政溝通的含義

溝通、協(xié)調(diào)和監(jiān)控三者是依功能活動不同而劃分的，并無時間上的先后。但從功能上的邏輯順序來看，行政溝是進(jìn)行各種管理的先決條件和主要依據(jù)，沒有足夠的信息交換（這是行政溝通的主要功能），決策無從作出，執(zhí)行效果也無法檢查，政策后果更無從評價和反饋。

關(guān)于行政溝通的幾種典型的定義：

“行政溝通是行政組織及其個人對共同任務(wù)和問題獲得統(tǒng)一認(rèn)識的方法和程序，也是交流思想，互通信息，統(tǒng)一認(rèn)識的過程。”（黃達(dá)強(qiáng)，劉怡昌）

“信息溝通就是把社會各種輸入信號注入社會系統(tǒng)的手段。它也是一種改變行為、實現(xiàn)變革、使信息發(fā)揮積極作用和達(dá)到目標(biāo)的手段。”（H．孔茨／H．韋克里）

“行政溝通是行政組織之間、行政組織與公務(wù)人員之間以及公務(wù)人員之間，為實現(xiàn)共同的行政目標(biāo)，彼此交換意見，相互了解，求得共識的過程。”（《中國大百科全書·政治學(xué)卷》）

我們的定義是：行政溝通指的是行政體系與外界環(huán)境之間，行政體系內(nèi)部各部門之間、層次之間、人員之間憑借一定的媒介和通道傳遞思想、觀點、情感，交流信息，以期達(dá)到相互了解、支持與合作，謀取行政體系和諧有序運轉(zhuǎn)的一種管理行為或過程。這一定義包含幾層含義：

（1）行政溝通實質(zhì)上就是信息的傳遞和處理過程，包括輸入、分類、篩選、儲存、使用、輸出、反饋等環(huán)節(jié)。這里所指的信息是廣義的信息，它不僅包括文字、數(shù)據(jù)、圖像、言語等有形的信息，而且也包括個人情感、行為的信息。

（2）行政溝通把行政過程看作是一個系統(tǒng)，而系統(tǒng)中的信息溝通則是其“神經(jīng)”。系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行著上下、平行的信息交流；同時整個系統(tǒng)又和外部環(huán)境進(jìn)行著信息、能量的交換，這種交流和交換是通過行政溝通這條“神經(jīng)”管道來進(jìn)行的。

（3）行政溝通要達(dá)到的目的是統(tǒng)一思想。有了統(tǒng)一的思想才能有統(tǒng)一的行動。溝通是協(xié)調(diào)的一種方法，協(xié)調(diào)乃是溝通的結(jié)果。溝通是求思想上的共同了解，協(xié)調(diào)在謀行動上的協(xié)同一致。通過溝通能統(tǒng)一思想，還能增強(qiáng)行政工作人員的集體意識，提高服務(wù)精神和工作效率。

（4）行政溝通過程中包含有溝通信息的發(fā)送者、接收者、傳送的信息、傳送渠道和傳送的情境（環(huán)境）等五個要素。整個溝通過程也就是這五個要素的相互作用過程。

二、行政溝通與信息

1．信息在行政溝通中的重要地位

行政活動的開展與整個社會的各個層面、各個部分息息相關(guān)，離開了有效的信息溝通，高效的行政活動是不可想像的�，F(xiàn)代社會是信息化的社會，信息及信息網(wǎng)絡(luò)成了當(dāng)今世界的神經(jīng)中樞，各種工商活動、政治交往、文化交流都有賴于信息的傳播和交流。特別是隨著國際互聯(lián)網(wǎng)的開通及其迅猛發(fā)展，真正的全球信息化時代已經(jīng)來臨。現(xiàn)代通訊設(shè)備的發(fā)展為提高行政溝通的效率提供了廣闊的空間。

2．行政信息處理的基本環(huán)節(jié)

行政信息處理是信息管理諸要素綜合作用的過程，是信息管理的具體體現(xiàn)。作為一種動態(tài)活動，它包括四個基本環(huán)節(jié)：

（1）信息收集。信息收集是信息處理過程的開端。信息收集的程序可分為確定需要、制定計劃、組織實施等三個步驟。信息收集不僅是信息處理工作的開端，它還貫穿于信息處理的全過程。在信息加工、傳遞和利用階段，可能由于收集的信息不全、不準(zhǔn)，或出現(xiàn)新情況需作補(bǔ)充、追蹤或重新收集。信息收集除應(yīng)把握信息的一般屬性和特征外，還要求注重信息源的開發(fā)要廣、信息流向的分析要加強(qiáng)、信息量值的區(qū)分要準(zhǔn)確、信息收集者的主動性要加強(qiáng)。

（2）信息加工。行政信息加工應(yīng)堅持去粗取精、去偽存真，由此及彼、由表及里，物盡其用、細(xì)大不捐等三項原則。信息加工有分類、比較、綜合等方式。

（3）信息傳遞。信息傳遞既是加工過的信息向使用者的供給，又是直接使用信息的一種形式。行政信息的傳遞方式很多。按傳遞方向可分為單向傳遞與雙向傳遞。按傳遞手段可分為書面?zhèn)鬟f、口語傳遞與電訊傳遞、激光傳遞等。

（4）信息貯存。貯存并非價值喪失或使用完結(jié)。信息貯存的特殊作用，對行政管理有重要意義。貯存內(nèi)容與方法：一是區(qū)分種類，分項排列；二是登記與編碼。

3．信息失真與信息失真的消除

影響信息質(zhì)量最重要的因素是信息失真的問題，在信息傳遞者、傳遞渠道和接收者等環(huán)節(jié)都可能存在使信息失真的因素。美國著名管理學(xué)家孔茨列舉的信息溝通中的障礙與斷裂的因素有：缺乏計劃；未經(jīng)澄清的假設(shè)；語義曲解、表達(dá)不清的信息；傳遞中的損失和遺忘；不善于聆聽及過早的評價；非個人的信息溝通；猜疑、威脅和恐懼；缺乏適應(yīng)變化的充裕時間；信息超負(fù)荷以及選擇性認(rèn)知，等等。

（1）信息溝通中的“噪聲”。按照孔茨等人的說法，噪音指“妨礙信息溝通的任何因素”。這里我們借用其提法，但給予不同的解釋：溝通中的“噪聲”指的是原有信息所不包含的、無用的或容易引起混淆的信息滲入到溝通中來，引起的信息失真。比如，傳遞者和接收者作為人，必然具有一定的價值判斷和主觀偏好，這些個人的偏好在其行為中都會表現(xiàn)出來。在信息的傳遞、接收、理解、處理等環(huán)節(jié)中，他們都可能會受這些個人偏好的影響，對信息有選擇地進(jìn)行處理，甚至加以主觀的曲解，從而造成信息失真。

（2）信息溝通中的情境轉(zhuǎn)變。由于信息傳遞者與接收者所處時間、地點和客觀環(huán)境等的不同，即雙方所處“情境”不同，對同一信息，雙方的理解可能大不相同，信息隨時間、地點、周圍環(huán)境等客觀條件的變化也可能具有不同的內(nèi)涵。這就客觀上存在傳遞者在編碼以及接收者在解碼的過程中產(chǎn)生信息失真的可能。同時，考慮到在一般情況下，不同傳遞者和接收者之間的溝通，中間還可能要經(jīng)過若干層次、通過若干人的轉(zhuǎn)化。這種情境的不斷轉(zhuǎn)化，信息一次次地失真，積累到最后，到達(dá)接收者的時候，可能已經(jīng)面目全非了。

（3）信息溝通中情感因素的缺失。由于現(xiàn)代通訊往往需借助于機(jī)器進(jìn)行，機(jī)器傳遞的信息只能是死的、機(jī)械的信息，傳遞者和接收者缺少面對面的直接溝通，缺少語言、表情、姿勢、腔調(diào)等的交流，使雙方無法深入準(zhǔn)確地了解對方的意圖，溝通中情感的表達(dá)沒有容納的途徑，一些言外之意，特別是傳遞者的感情內(nèi)涵無法包容，導(dǎo)致情感因素的缺失。這種缺失不僅造成信息的不完全或被誤解，而且使雙方感情上的相互理解變得困難。這會造成雙方進(jìn)一步溝通或協(xié)調(diào)的困難。

（4）反饋。為了檢驗信息溝通的效果如何，反饋是必不可少的。在沒有證實信息已得到有效的編碼、傳遞、譯碼和理解之前，輕率地接受信息，這也是信息失真的重要原因。這種信息失真源自于信息溝通過程的不完善。

針對以上幾種情況，要提高信息溝通的質(zhì)量，關(guān)鍵在于良好的溝通機(jī)制的建立，使之有效地規(guī)范傳遞者與接收者的傳達(dá)方式，減少不必要的中間環(huán)節(jié)，完善溝通過程，保證信息準(zhǔn)確、及時地傳遞。

三、行政溝通機(jī)制

1．剛性機(jī)制

所謂行政溝通的剛性機(jī)制，指的是有形體的、明確具體的規(guī)定，它是行政溝通進(jìn)行中必須遵循的約束，并且不以行政溝通參與者的意志為轉(zhuǎn)移，這里主要指的是制度規(guī)定。按照現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點，制度安排的建立是為了節(jié)約交易成本，如企業(yè)制度，它通過把大量的市場交換行為化成企業(yè)組織內(nèi)部的管理活動，通過簡便的行政命令代替復(fù)雜的市場談判、交易過程，從而節(jié)約了交易成本。而有效的行政溝通的制度安排，同樣是節(jié)約溝通成本十分重要的途徑。因此，可以借用經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點和方法，考慮如何減少溝通過程中發(fā)生的外部交換行為，盡量把外部行為轉(zhuǎn)化為機(jī)關(guān)內(nèi)部（或部門內(nèi)部）的自我管理行為，以此來提高行政溝通的效率。

關(guān)于如何完善溝通的剛性機(jī)制有以下幾點建議：（1）理順行政機(jī)關(guān)各部門之間的職能關(guān)系。應(yīng)避免各部門的職能交叉，盡可能使密切相關(guān)的職能歸并到同一部門，減少部門之間不必要的溝通往來，以利于迅速作出決策并采取行動。（2）盡可能地變部門間的溝通為部門內(nèi)的溝通。部門內(nèi)的溝通相對于部門之間的溝通有兩個優(yōu)勢：一是溝通可以經(jīng)�；�，做到深入細(xì)致；二是溝通的渠道縮減了，減少了不必要的行政溝通的信息失真。把部門間的溝通變?yōu)椴块T內(nèi)的溝通是提高信息溝通效率和質(zhì)量的很重要的途徑，可采取的措施是依據(jù)職能要求確定行政管理的幅度。（3）使經(jīng)常項目的溝通制度化。當(dāng)某個問題經(jīng)常出現(xiàn)時，應(yīng)考慮使這種溝通過程固定化并把它轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫龋瑴p少每次為溝通協(xié)調(diào)而進(jìn)行的聯(lián)系組織工作。

2．柔性機(jī)制

行政溝通的柔性機(jī)制與剛性機(jī)制相對應(yīng)，指的是在行政溝通中具有較大可變性的約束因素，它具有可塑造、可改變的特性，也更不易為我們確切地把握。人們過多地關(guān)注理性化的行動和制度研究，對行政過程中特定的符號、儀式和心理因素的作用很少涉及，而恰恰是這些因素往往會對行政執(zhí)行活動產(chǎn)生十分重大的影響。

（1）語言機(jī)制。行政溝通依賴于大量的公文往來，要求要有一套規(guī)范化的、為大家都能接受和掌握的信息表達(dá)語言系統(tǒng)，如公文的固定格式、規(guī)范用語，以及特定語言包含的特定行政意義，公文往來的特定途徑以顯示其重要程度、保密級別的差別等。只有行政系統(tǒng)內(nèi)外的信息溝通參與者都能掌握這些約定的機(jī)制，溝通才能準(zhǔn)確迅速地進(jìn)行，否則容易造成誤解和偏差。為此，要加強(qiáng)對行政工作人員公文寫作等課程的培訓(xùn)。

（2）心理機(jī)制。溝通的實質(zhì)也就是人與人之間的交往，是人的活動通過信息符號傳遞的延伸。人們對溝通的態(tài)度、期望和反應(yīng)方式等心理機(jī)制也會大大影響溝通的效果，這種影響有時甚至是決定性的。因此，從心理機(jī)制的建設(shè)著眼，要加強(qiáng)機(jī)關(guān)工作人員的信息化意識，加強(qiáng)機(jī)關(guān)的民主風(fēng)氣，從心理上激勵其自覺主動地加強(qiáng)行政溝通。

四、行政溝通的類型與模式

1．行政溝通的類型

行政溝通主要分為正式溝通和非正式溝通兩大類：

（1）正式溝通。正式溝通是指通過正式組織程序，按組織規(guī)定的線路和渠道所進(jìn)行的信息溝通，如會議制度、匯報制度、文件下達(dá)與呈送等。它是行政溝通的主要形式，其特點是正式、嚴(yán)肅、約束力強(qiáng)，有一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性。因此，一般重要溝通常采用這種形式。其缺點是溝通的速度慢、刻板。

正式溝通可分為下行溝通、上行溝通和平行溝通。下行溝通是上級機(jī)關(guān)按照隸屬關(guān)系自上而下進(jìn)行的溝通。這種溝通的目的和作用，是將組織的決定和領(lǐng)導(dǎo)的意圖傳達(dá)到下級組織和人員中去，使之能正確理解和執(zhí)行，以便統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動，高效率地實現(xiàn)組織的目標(biāo)。上行溝通是下級組織和人員按隸屬關(guān)系自下而上進(jìn)行的溝通。這種溝通是下級對上級指示、命令的接受、執(zhí)行情況作出的反饋，它為上級修正和制定新的決策提供依據(jù)，為下級參與決策提供機(jī)會。其主要內(nèi)容有匯報工作、請示問題、反映情況、提出建議等。

（2）非正式溝通。非正式溝通是通過正式規(guī)章制度和正式組織程序以外的多種渠道進(jìn)行的溝通，如組織成員私下交換意見、傳播消息等都屬此類。這種溝通在任何組織中都存在，其特點是：非正式溝通是由工作人員之間的社會交往而產(chǎn)生的，這種交往一般是基于興趣、愛好、感情的一致；非正式溝通的消息無規(guī)則可循，可發(fā)生在任何地位的人之間和任何場合， 內(nèi)容無法限制；非正式溝通對信息的傳遞有時比正式溝通速度要快，因為這種溝通渠道廣泛，可以通過多種途徑進(jìn)行。

非正式溝通的積極作用有：有些非正式溝通可以彌補(bǔ)正式溝通渠道的不足，傳遞正式渠道無法傳遞的信息，使行政領(lǐng)導(dǎo)了解在正式場合無法獲得的重要情況；可以了解到行政人員和普通民眾表達(dá)的真實看法，以校正過去的決策和為下次決策提供參考；可以減輕正式溝通渠道的負(fù)荷量，促使正式溝通提高效率；如果有效地引導(dǎo)非正式溝通，可以使之為正式溝通服務(wù)。非正式溝通也有其缺點。由于非正式溝通是組織成員間私下進(jìn)行的，沒有規(guī)則可循，不受正式監(jiān)督，隨意性很大，加之在傳遞過程中信息會被歪曲和誤傳，因此，可靠性很有限，弄得不好，會造成謠言四起，小道消息泛濫，導(dǎo)致削弱正式溝通的威信，損害正式權(quán)力的行使，產(chǎn)生嚴(yán)重的損失和惡劣的影響。所以，一定要慎重合理地利用非正式溝通。

2．行政溝通的結(jié)構(gòu)模式

在行政溝通中，大致可以總結(jié)出三種溝通的結(jié)構(gòu)模式，它們是：聚聯(lián)式、單聯(lián)式和互聯(lián)式。由于各種結(jié)構(gòu)模式中各成員所進(jìn)行信息溝通、交流意見的程度不一樣，他們獲得信息的途徑不同，了解信息的多少又有區(qū)別，這樣在各種結(jié)構(gòu)模式中就會形成各種各樣的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和權(quán)力關(guān)系。

（1）聚聯(lián)式。其特征是存在一個溝通中心，溝通中心可以和任何其他溝通點聯(lián)系，其他各點只能與溝通中心發(fā)生聯(lián)系，彼此間無相互的溝通渠道。這樣的溝通結(jié)構(gòu)的優(yōu)點是，只有一個信息中心，信息失落率低，速度快，有利于形成行政權(quán)威，建立起強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，取得行政高效。其不利之處在于信息壟斷易造成行政專斷，如不注意，不利于發(fā)揮行政人員的積極性和主動性。

（2）單聯(lián)式。其特征是各個信息溝通點的地位是平等的，每個成員只能與其相鄰的兩點相互溝通，而與其他點不發(fā)生聯(lián)系。這種結(jié)構(gòu)便于掌握信息溝通的幅度，容易操縱和控制。但在這種模式中信息溝通十分有限，由于沒有溝通中心，不利于形成行政權(quán)威。公文旅行、辦事拖拉的官僚主義現(xiàn)象容易在這種結(jié)構(gòu)模式中滋生。

（3）互聯(lián)式。在這種模式中，每個溝通點都可以和其他所有的點發(fā)生聯(lián)系，各類信息可互相溝通，沒有信息中心。其優(yōu)點是：信息溝通的廣度和深度都比其他模式大，可以讓行政人員和一般群眾了解決策的全過程，增加透明度，促進(jìn)民主行政。其缺點是：溝通渠道雜亂，信息流失嚴(yán)重；溝通速度緩慢，易貽誤時機(jī)；不利于信息管理，容易泄露機(jī)密。

第三節(jié) 行政協(xié)調(diào)

一、行政協(xié)調(diào)的含義和作用

1．行政協(xié)調(diào)的含義

行政協(xié)調(diào)是行政組織為了順利地實現(xiàn)決策目標(biāo)，而謀求自身統(tǒng)一和諧，謀求自身各相關(guān)要素匹配調(diào)劑、協(xié)作分工的一種行為方式。在政府部門中，由于人員眾多、層次繁雜，不管分配任務(wù)時多么仔細(xì)，還是會有職責(zé)重疊的情況，如果沒有正式的協(xié)調(diào)辦法，工作中不容易做到互相配合。有關(guān)協(xié)調(diào)的重要作用，英國學(xué)者斯坦耶爾和史密斯指出：協(xié)調(diào)是“組織作出決定時必不可少的，它貫穿于整個行政過程中……幾乎與管理同義。”

2．行政協(xié)調(diào)在行政管理中的地位與作用

（1）行政協(xié)調(diào)是一種經(jīng)常性的行政行為。任何一項稍具規(guī)模的集體活動，都是有組織的管理活動。行政活動要求機(jī)構(gòu)之間、人員之間、財物之間以及它們相互之間形成一種有機(jī)結(jié)合，達(dá)到最佳的合理安排。也就是說，行政管理活動，內(nèi)在地要求進(jìn)行行政協(xié)調(diào)。行政協(xié)調(diào)是行政管理的一項基本功能。

（2）行政協(xié)調(diào)是一種藝術(shù)性的行政行為。在諸種行政行為中，行政協(xié)調(diào)是最具有藝術(shù)性的一種行為方式，是主觀能動性發(fā)揮得最充分的領(lǐng)域。行政協(xié)調(diào)通常通過行政領(lǐng)導(dǎo)者來加以體現(xiàn)。行政協(xié)調(diào)是領(lǐng)導(dǎo)者以豐富的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗、深厚的知識基礎(chǔ)，從方式方法上對各種管理方法純熟、巧妙、高超的駕馭。

（3）行政協(xié)調(diào)是一種公關(guān)性的行政行為。協(xié)調(diào)行政組織內(nèi)部的與外部的、組織的與人事的、領(lǐng)導(dǎo)的與非領(lǐng)導(dǎo)的多種錯綜復(fù)雜的關(guān)系過程，實際上也就是進(jìn)行政府公共關(guān)系的過程。通過這種協(xié)調(diào)公關(guān)活動，設(shè)法消除那些業(yè)已產(chǎn)生的認(rèn)識上的困惑和行為中的不一致現(xiàn)象；通過這種協(xié)調(diào)公關(guān)活動，樹立政府的正面形象，提高政府行政的美譽(yù)程度。

二、行政協(xié)調(diào)的類型

1．對事的協(xié)調(diào)與對人的協(xié)調(diào)

從協(xié)調(diào)的對象上看，可以將行政協(xié)調(diào)劃分為對事的協(xié)調(diào)與對人的協(xié)調(diào)。行政活動總體上是屬于執(zhí)行性的，是謀求事與事之間能得到合理適當(dāng)?shù)钠ヅ�。因此，必須明確各項事務(wù)在執(zhí)行體系中的地位和作用，明確各項事務(wù)的相互聯(lián)系，必須對行政執(zhí)行進(jìn)行周密部署；區(qū)分事務(wù)的輕重緩急，正確協(xié)調(diào)好諸如中心工作與非中心工作，規(guī)范性的工作與突擊性的工作，上級布置的工作與本級計劃的工作，相鄰單位的工作與本單位的工作等關(guān)系，保證行政事務(wù)有條不紊、和諧有序地進(jìn)行。人是行政行為的主體，行政協(xié)調(diào)突出表現(xiàn)在對人的協(xié)調(diào)上。組織與組織、個人與組織之間的關(guān)系，在一定的場合，也需要通過人際之間的溝通加以理順。人際關(guān)系的協(xié)調(diào)，必須以符合黨和國家的根本利益為原則；同時，個人不同的工作環(huán)境、不同的心理個性，也要求在求大同存小異的基礎(chǔ)上進(jìn)行行政協(xié)調(diào)。

2．內(nèi)部協(xié)調(diào)與外部協(xié)調(diào)

從協(xié)調(diào)的范圍看，行政協(xié)調(diào)有內(nèi)部協(xié)調(diào)與外部協(xié)調(diào)之分。內(nèi)部協(xié)調(diào)是指行政自身的協(xié)調(diào)，行政自身的協(xié)調(diào)是個十分復(fù)雜的問題。以行政組織之間的協(xié)調(diào)為例，作為實現(xiàn)行政管理的工具，行政組織是一個日益復(fù)雜的系統(tǒng)，需要有機(jī)地進(jìn)行協(xié)調(diào)，既要遵從上級集中統(tǒng)一指揮的原則，又要盡可能地發(fā)揮下級的主動性，在集權(quán)與分權(quán)之間，尋找和確立一個最佳結(jié)合點。而這些都需要進(jìn)行協(xié)調(diào)。

外部協(xié)調(diào)具有十分廣泛的范圍，從廣義上說，外部協(xié)調(diào)實際上就是行政組織與社會發(fā)生關(guān)系的體現(xiàn)。當(dāng)代社會的發(fā)展使行政組織越來越直接、廣泛地介入社會生活，承擔(dān)著管理社會的任務(wù)。但行政組織本身又是從社會中產(chǎn)生的，其發(fā)展趨勢又必須逐步回歸到社會中去。行政組織與社會之間有一種互動的關(guān)系。從狹義上說，外部協(xié)調(diào)是指行政組織與國家政權(quán)建設(shè)的關(guān)系，指行政組織與其他國家政權(quán)機(jī)關(guān)和一定的政治組織的關(guān)系。

3．認(rèn)識性協(xié)調(diào)與利益性協(xié)調(diào)

從協(xié)調(diào)的內(nèi)容上看，行政協(xié)調(diào)有認(rèn)識性協(xié)調(diào)與利益性協(xié)調(diào)之分。在行政執(zhí)行過程中，各個具體的執(zhí)行主體，由于各自的知識水平、能力結(jié)構(gòu)、心理素質(zhì)、思想觀念等的不同，對于同樣一個行政目標(biāo)，可能產(chǎn)生不同角度、不同程度的理解，并通過一定的態(tài)度、情緒、行為反映出來。有時，這種不同認(rèn)識會直接影響到行政行為的和諧齊整，需要進(jìn)行協(xié)調(diào)。認(rèn)識性協(xié)調(diào)的成效主要取決于合情合理的講解敘述、耐心細(xì)致的思想教育和循循善誘的工作方法。

行政行為能產(chǎn)生一定的行為后果，行政行為總會以直接或間接的關(guān)系涉及執(zhí)行主體的物質(zhì)利益需求，以調(diào)動其工作積極性，提高工作效率。必須明確國家利益、集體利益和個人利益三者的關(guān)系，明確長遠(yuǎn)利益、全局利益與眼前利益、局部利益的關(guān)系。公共行政行為必須以實現(xiàn)國家利益為重，以服從長遠(yuǎn)利益、全局利益為重。同時，又兼顧集體與個人利益，本著社會主義團(tuán)結(jié)互助的精神，盡可能照顧到方方面面，提倡整體協(xié)作、謙讓友愛和犧牲奉獻(xiàn)精神。

4．促進(jìn)式協(xié)調(diào)與糾偏式協(xié)調(diào)

從協(xié)調(diào)的性質(zhì)上看，可以將行政協(xié)調(diào)分為促進(jìn)式協(xié)調(diào)與糾偏式協(xié)調(diào)。在行政執(zhí)行中，由于某些部門或個人成績突出，如行政人員提出行政革新并在工作中取得成效，使得各部門在執(zhí)行進(jìn)展上拉開差距，這種不平衡是新生事物的必然表現(xiàn)，代表著事物向前發(fā)展的方向。這時，領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)就必須旗幟鮮明地支持先進(jìn)，積極地采取各種方式、各種手段來鞭策后進(jìn)，使其奮勇直追，通過積極的努力來達(dá)到新的平衡，而不能一味地強(qiáng)調(diào)平衡而因循守舊。

在行政執(zhí)行過程中，某些部門或個人從局部的利益出發(fā)來考慮問題和處理問題，違反行為規(guī)范，破壞整體利益，給全局工作造成損失，這是一種使事物向后退的行為。這時，領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)就必須做到是非分明，認(rèn)真負(fù)責(zé)，果斷明確，堅定有力地消除這些破壞性的消極因素，通過嚴(yán)肅的糾偏來維護(hù)正常的秩序，決不能無原則地調(diào)和矛盾，姑息遷就。

5．合作式協(xié)調(diào)與應(yīng)變式協(xié)調(diào)

從協(xié)調(diào)的方式上看，可以將行政協(xié)調(diào)分為合作式協(xié)調(diào)與應(yīng)變式協(xié)調(diào)。一級行政組織下轄有各個分管職能部門，每個職能部門都有明確的崗位職責(zé)，但這種職能分工并非畫地為牢，各個機(jī)構(gòu)并非各自為政，而是形成一個有機(jī)整體，各職能部門要服從于整體的行政目標(biāo)。許多行政行為存在于各個部門相互關(guān)聯(lián)的生長區(qū)間，帶有綜合性質(zhì)，即使以一個職能部門為主的行政行為，也會引起其他部門的連鎖反應(yīng)。這些行政行為，不僅需要縱向?qū)蛹壒?jié)制的樹型溝通，而且需要橫向的、彼此貫通的輻射溝通。它們需要多個部門的齊抓共管，共同合作，需要有機(jī)地進(jìn)行協(xié)調(diào)。

在具體的決策過程中，有可能某些決策先天不足，但在決策范圍內(nèi)又無法驗證其缺陷，一旦付諸實踐，就顯現(xiàn)出不合理之處；亦有一些根據(jù)原本條件的決策是正確的，但社會實踐的諸要素發(fā)生了變化，為適應(yīng)社會實踐內(nèi)在規(guī)律的要求，行政決策必須相應(yīng)地進(jìn)行調(diào)整修正，必須進(jìn)行應(yīng)變性協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)還可分為積極地去調(diào)查研究、發(fā)現(xiàn)問題、進(jìn)行調(diào)整的主動協(xié)調(diào)和遇到矛盾、由下級反映上來而進(jìn)行處理的被動協(xié)調(diào)。

6．會議協(xié)調(diào)與非會議協(xié)調(diào)

從協(xié)調(diào)的途徑來看，可以將行政協(xié)調(diào)分為會議協(xié)調(diào)與非會議協(xié)調(diào)。會議協(xié)調(diào)是經(jīng)常使用的一種協(xié)調(diào)方式，協(xié)調(diào)會議可以具體通過座談會、討論會、匯報會等形式進(jìn)行。協(xié)調(diào)會議允許與行政行為有關(guān)的人員共同參加，顧及方方面面的權(quán)利和利益，具有防止獨斷專行的功能。協(xié)調(diào)會議圍繞特定的行政主題，面對面地反復(fù)進(jìn)行溝通，開闊視野，促進(jìn)思維震蕩，具有集思廣益的功能。協(xié)調(diào)會議對于有關(guān)會議資料、討論的計劃要點、提出問題的內(nèi)容方式、討論的程序范圍等都要事先充分準(zhǔn)備好。協(xié)調(diào)會議要杜絕那種以會議本身為目的、不計成本、無端耗費的會議，要防止責(zé)任不明、互相推諉的會議。

會議協(xié)調(diào)都是正式的，而非會議協(xié)調(diào)既可以是正式的，也可以是非正式的。非會議協(xié)調(diào)的方式很多，可以因人因事制宜。非會議協(xié)調(diào)可以通過人員的個別交談、廣播電視等新聞媒介進(jìn)行，也可以通過由有關(guān)人員在簽呈文件上共同簽字以表示了解的方式進(jìn)行。

三、行政協(xié)調(diào)的方式

1．主體合流法

在協(xié)調(diào)某些問題時，參加協(xié)調(diào)的各方往往各有主見，互不相讓。這些主見反映著解決問題的思路和導(dǎo)向，它們正是協(xié)調(diào)者必須著力抓住的。在此情形下，協(xié)調(diào)者可以以比較正確的一方或幾方的意見為主，以他方的意見為從，撇開各方意見的表面對立處，努力揭示它們內(nèi)在的相同點或相似點，巧妙地把這些相同點或相似點演變?yōu)檫B結(jié)點。通過溝通協(xié)商，使他方當(dāng)事人程度不等地修改、完善原有的意見，擴(kuò)大并突出共存于己方與對方意見中的相近成分，限制并壓縮相左的成分，使他方意見基本統(tǒng)一到主導(dǎo)一方的意見上來。

2．中間數(shù)法

對于非原則問題的協(xié)調(diào)，尤其是對于利益分配上的協(xié)調(diào)，在不傷害有關(guān)各方積極性的前提下，協(xié)調(diào)者可以折中處理，以“中間數(shù)”進(jìn)行裁定，實現(xiàn)各方都能接受的權(quán)利再分配。

3．冷處理與熱處理法

在雙方各抒己見、互不相讓、爭論激烈的情況下，如果事情不是很緊迫，可考慮把問題暫時擱置，等待雙方冷靜下來，能夠更加理性地討論這個問題時再進(jìn)行溝通，爭取事情的妥善解決。如果事情比較緊迫，就要站在全局高度，權(quán)衡利弊，采用利大于弊的意見，以行政手段裁定。

4．當(dāng)面表態(tài)法

有的問題雖然是局部性的，但工作難做，要是碰到時間緊、任務(wù)重、領(lǐng)導(dǎo)忙不過來的情形，這些問題的解決顯得更難。在這種情形下，不妨召集會議，讓有關(guān)各方面對面磋商，明確目的，當(dāng)面表態(tài)。運用此法應(yīng)注意：（1）請那些了解情況、掌握政策、有表態(tài)權(quán)的人參加會議；（2）搞好會議紀(jì)要，以便檢查督辦；（3）科學(xué)主持會議，讓與會人員充分表達(dá)意見，通過審慎地研究與討論，主持人總結(jié)概括，求大同存小異，作出權(quán)威性的結(jié)論，爾后由各方代表輪流表態(tài)，最后個別問題再個別解決。

5．談心法

個別問題，除非特殊情況，一般只牽涉到個別人或個別單位，故不便行文，也不需召開會議來“大題小作”。個別問題因涉及面小，往往被忽視，以至于形成協(xié)調(diào)難點。如果采取個別談心的方式，融感情、原則、實惠于一體，則可以化解矛盾，收到事半功倍之效。個別談心有不同的談法，在沒有其他復(fù)雜因素的條件下，可用直接面談式交心。否則要委托他人用間接方式談心。

6．跟蹤處理法

扯皮常被視為典型的協(xié)調(diào)難題，需要有針對性地實施跟蹤協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)人采取的對策大致有三類：（1）因故變換責(zé)任人而扯皮的，要及時使責(zé)任銜接，向新的責(zé)任人重申一切要求，切實解決遺留問題；（2）因政策變化而出現(xiàn)扯皮的，要把工作做在前頭，做到治標(biāo)與治本相結(jié)合，在采取有效的補(bǔ)救措施的同時，還要做好宣傳教育；（3）因有關(guān)人員違章、違紀(jì)、違法等使工作走樣、變形而扯皮的，要按照規(guī)章制度和紀(jì)律予以處理。不管采取哪一類對策，都要區(qū)別不同情況，一次協(xié)調(diào)不好，再次協(xié)調(diào)，直到圓滿解決問題。

四、行政協(xié)調(diào)中的若干關(guān)系

1．事后與事前的關(guān)系

一般而言，行政協(xié)調(diào)多發(fā)生在行政執(zhí)行過程中，遇到問題、矛盾和障礙而尋求解決，具有事后性特征。但這種事后性又不能單純地理解為兵來將擋的消極被動應(yīng)付。協(xié)調(diào)的事后性可以和協(xié)調(diào)的預(yù)見性發(fā)生聯(lián)系，協(xié)調(diào)可以通過明確把握行政執(zhí)行的性質(zhì)和任務(wù)，通過認(rèn)真分析行政執(zhí)行組織的人、財、物各內(nèi)在要素的情況，分析行政執(zhí)行與外在環(huán)境的關(guān)系，估計可能出現(xiàn)的問題與困難，把握事物發(fā)展的客觀趨勢，全盤在握，胸中有數(shù)，預(yù)先做好防范性準(zhǔn)備。同時，即使是對于行政執(zhí)行過程中已經(jīng)發(fā)生的問題、矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)，也有個預(yù)期性的問題。及時、迅速地準(zhǔn)備充足的相關(guān)材料，攤開問題，分析問題的原因，找出矛盾的癥結(jié)，使協(xié)調(diào)能夠有較為充分的時間進(jìn)行醞釀討論，可以期待有個較為圓滿的實質(zhì)性的解決方法，可以防止那種對火燒眉毛的問題草率決斷的流弊。

2．一般與個別的關(guān)系

必須首先明確行為目標(biāo)、把握相對穩(wěn)定的政策精神，這是行政行為必須堅持的大方向。也就是說，協(xié)調(diào)首先必須掌握好一般，一般帶有指導(dǎo)性意義；同時，一般又必須要與個別相結(jié)合，一般又只能寓于個別之中，并通過個別表現(xiàn)出來。協(xié)調(diào)要與具體實際相結(jié)合，要分析各個執(zhí)行主體的具體情況，有區(qū)別地對待各種特殊性矛盾，而不能簡單地“一刀切”，簡單地照轉(zhuǎn)照搬。協(xié)調(diào)工作既要吃透上級精神，又要了解基層情況；既要反對教條主義，也要反對經(jīng)驗主義。協(xié)調(diào)要做到一般與個別的有機(jī)結(jié)合。

3．平衡與創(chuàng)新的關(guān)系

無論是促進(jìn)式的協(xié)調(diào)還是糾偏式的協(xié)調(diào)，總是要消除某種差距，達(dá)到某種平衡，使行政活動處于和諧齊整之中。但平衡所達(dá)到的穩(wěn)定又是一種動態(tài)的穩(wěn)定，是前進(jìn)中的穩(wěn)定，平衡本身又要不斷地被打破，走向不平衡。從事物的無限發(fā)展來看，平衡是暫時的，不平衡才是經(jīng)常性的，行政行為就是不斷地從平衡走向新的不平衡再達(dá)到新的平衡的過程。這種客觀發(fā)展趨勢要求領(lǐng)導(dǎo)者在觀念上突破墨守成規(guī)、按部就班的套套，善于形成銳意求新、不斷開拓的思維方式，學(xué)會從新角度分析問題、發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。

4．妥協(xié)與原則的關(guān)系

協(xié)調(diào)是在圍繞行政行為的相關(guān)組織與人員中進(jìn)行的，必然會涉及方方面面的利益。協(xié)調(diào)是一定情況下，與一定程度的妥協(xié)相聯(lián)系的，這是協(xié)調(diào)的靈活性之所在。妥協(xié)就是要盡可能考慮到不同角度、不同側(cè)面的因素，講求謙讓互助，彼此退讓，各得其所，實現(xiàn)各方都能接受的一種行為模式。但是協(xié)調(diào)的靈活性是以不影響協(xié)調(diào)的原則性為前提的，小事講風(fēng)格，大事講原則，在根本性問題上，不允許和稀泥，不允許出賣原則來換取形式的皆大歡喜。

5．協(xié)商與命令的關(guān)系

協(xié)商是協(xié)調(diào)的一種基本表現(xiàn)方式，有關(guān)組織與人員圍繞特定的行政議題，充分討論，暢所欲言，當(dāng)面溝通，會同商議。協(xié)商過程中，既要探討尋求解決問題的方法，也可以如實地講清自身的困難。通過協(xié)商，可以增強(qiáng)民主的氣氛，達(dá)到共同參與的目的，使行政執(zhí)行更加具有科學(xué)性和合理性。協(xié)商是一種有效的行為方式，但不是惟一的方式。為了防止協(xié)商過程中推卸責(zé)任，爭功諉過，亂發(fā)議論，議而不決，協(xié)商必須要有配套的能起綜合效應(yīng)的方式。需要果斷拍板的時候，要善于運用法定行政職權(quán)，及時運用行政命令的方法，下達(dá)命令，統(tǒng)一布置，強(qiáng)制性地要求下屬服從命令，聽從指揮，保證行政執(zhí)行迅速、有效、集中地進(jìn)行。

第四節(jié) 行政監(jiān)控

一、行政監(jiān)控的含義與作用

1．行政監(jiān)控的含義

關(guān)于行政監(jiān)控有不同的界定。黃達(dá)強(qiáng)把控制和監(jiān)督區(qū)分開來，他認(rèn)為：“所謂控制，是指行政領(lǐng)導(dǎo)者和工作人員為保證實際工作能和計劃相一致而采取的管理活動，和協(xié)調(diào)不同，它不是對各組織之間、成員之間的關(guān)系，而是對一個組織中實際執(zhí)行過程中與計劃的差距或背離，進(jìn)而采取糾正的行動，使各項活動保質(zhì)保量按時完成，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)”；而“行政監(jiān)督是指對國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行的監(jiān)察和督促活動。在我國是指黨和國家以及人民群眾根據(jù)法律規(guī)定，對各級國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政活動，實施全面而系統(tǒng)的嚴(yán)格監(jiān)督。”（黃達(dá)強(qiáng)，劉怡昌主編：《行政學(xué)》）《中國大百科全書·政治學(xué)卷》的定義則是：“行政監(jiān)督：對國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的行政行為是否遵從法律、規(guī)章進(jìn)行檢查，對行政管理過程及其結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，以防止和糾正管理中的偏差和失誤，約束行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的行為，保證行政管理的順利進(jìn)行。”

我們的定義是：行政監(jiān)控是指國家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨、社會團(tuán)體、公民及國家行政組織自身對國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的行政執(zhí)行過程及行為是否遵從法律規(guī)章進(jìn)行監(jiān)督，對行政執(zhí)行過程及其結(jié)果進(jìn)行控制，以保證法律規(guī)章的正確執(zhí)行和政策目標(biāo)的順利實現(xiàn)的行為。這個定義的內(nèi)涵是：

（1）行政監(jiān)控是指各種主體對國家行政組織的行政執(zhí)行過程實施監(jiān)控的機(jī)制和行為，它的指向是行政執(zhí)行過程和行為。因此，它是包容在行政執(zhí)行過程中的一個不可或缺的環(huán)節(jié)。

（2）行政監(jiān)控包括行政控制及行政監(jiān)督。行政控制一般指行政領(lǐng)導(dǎo)者按照計劃標(biāo)準(zhǔn)衡量計劃完成情況，糾正執(zhí)行中的偏差，以確保計劃和目標(biāo)實現(xiàn)的活動，它指向具體的行政管理過程；而行政監(jiān)督則是指外部監(jiān)督，是行政機(jī)關(guān)外部主體對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的公務(wù)活動的合法性、合理性所進(jìn)行的監(jiān)察和督促。行政監(jiān)控包含這兩者的內(nèi)涵，但不對兩者作詳細(xì)的區(qū)分，因為在實際工作中很難截然分開。

（3）行政監(jiān)控有消極與積極兩層含義。消極的行政監(jiān)控只是被動地等行政執(zhí)行偏離了要求或發(fā)生了違法亂紀(jì)行為之后，才采取的懲治措施。對違反要求的行為進(jìn)行懲治當(dāng)然是必要的，它對于防止其他人犯同樣的錯誤有積極的意義。但監(jiān)控的根本目的在于防止偏離要求的行為（違規(guī)行為）的產(chǎn)生，并采取措施糾正偏差，以促使任務(wù)更好地得以完成，而不在于對違規(guī)者的懲處。懲處只是手段，有效的事前、事中預(yù)防和糾正措施才是更重要的。這也就是積極的監(jiān)控所要發(fā)揮的作用。

（4）行政監(jiān)控的主體十分廣泛。從內(nèi)部來講；其主體有行政領(lǐng)導(dǎo)、專門紀(jì)檢部門以及行政下屬；從外部監(jiān)控來講，其主體包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、政黨、人民團(tuán)體、新聞輿論和人民群眾等。

（5）行政監(jiān)控的內(nèi)容豐富。監(jiān)控的內(nèi)容包括合法性和合理性兩個方面。合法性是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員的公務(wù)活動是否依法定職權(quán)和法定程序執(zhí)行，諸如：行政活動的要件是否有效（行政主體具有法定職權(quán)、符合法定程序、采取法定方式）？行政強(qiáng)制是否有效？行政爭議的解決是否有效?行政復(fù)查是否有效？等等。合理性則是指行政執(zhí)行活動的效率問題，即行政機(jī)關(guān)能否以最有效的方式來實現(xiàn)對社會資源的管理，使各種資源得到最合理的配置。

2．行政監(jiān)控的原則

行政監(jiān)控要遵循兩條原則：（1）依法監(jiān)控。監(jiān)控活動要始終依照法律規(guī)定的權(quán)限范圍、法定程序和法定手段來進(jìn)行，決不容許任何人違犯法律。任何超出法律規(guī)定范圍的行為都要受到追究。為此，要大力加強(qiáng)監(jiān)控法規(guī)的建設(shè)，、使行政機(jī)關(guān)以及人民群眾都有明確的行為規(guī)范；要加強(qiáng)法律的權(quán)威，杜絕有法不依、違法不究的現(xiàn)象。同時，明確的法律法規(guī)也是群眾利用法律武器保護(hù)自身合法權(quán)益的重要依據(jù)。（2）發(fā)揚(yáng)民主。要發(fā)動廣大人民群眾積極參與監(jiān)控活動，單靠特定的機(jī)關(guān)或個別領(lǐng)導(dǎo)的力量，要搞好監(jiān)控工作是不可想像的。廣大人民群眾與行政機(jī)關(guān)的各項活動息息相關(guān)，充分發(fā)揮他們無所不在、細(xì)致入微的監(jiān)控，將能大大提高監(jiān)控的力度，更好地防止違法亂紀(jì)行為的發(fā)生。

3．行政監(jiān)控的作用

（1）行政監(jiān)控是行政執(zhí)行的保障機(jī)制。任何行政計劃均無法對未來作出準(zhǔn)確無誤的預(yù)測，而且由于行政領(lǐng)導(dǎo)者自身的素質(zhì)、知識經(jīng)驗所限，在行政計劃的執(zhí)行中，不可避免地會出現(xiàn)偏差。通過行政監(jiān)控，行政領(lǐng)導(dǎo)者就可以了解計劃執(zhí)行的進(jìn)度和執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差，及時采取糾正措施。而就整個行政管理系統(tǒng)而言，計劃職能部門選擇和確定了行政組織的目標(biāo)、戰(zhàn)略以及實施程序之后，要通過組織工作、人員配備、指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)工作等職能去實現(xiàn)這些計劃。為了保證計劃的實現(xiàn)，也必須在計劃實施的不同階段，根據(jù)監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)檢查計劃的執(zhí)行情況�？梢哉f，離開了行政監(jiān)控，行政執(zhí)行乃至整個行政管理過程就會出現(xiàn)脫節(jié)甚至偏離方向。

（2）行政監(jiān)控有助于提高行政效率。行政效率是行政管理的永恒主題，作為行政管理過程中的一個重要環(huán)節(jié)，行政監(jiān)控自然也必須緊緊圍繞這一主題。以往對行政效率的研究較少注意對行政執(zhí)行效果的反饋，這勢必會影響行政效率的提高。通過加強(qiáng)行政監(jiān)控，可以有效地實現(xiàn)對行政執(zhí)行的反饋，從而有助于提高整個行政組織的行政效率。另外，從現(xiàn)實情況來看，我國長期以來奉行政治、經(jīng)濟(jì)的高度集權(quán)管理，行政監(jiān)控沒有得到足夠重視，官僚主義現(xiàn)象在各級各類政府的執(zhí)行過程中較為普遍，嚴(yán)重影響了工作積極性的發(fā)揮和政府行政效率的提高，給各方面的工作帶來了重大損失。加強(qiáng)行政監(jiān)控，可以從源頭上杜絕此類現(xiàn)象的發(fā)生，為提高行政效率注入強(qiáng)大的現(xiàn)實動力。

（3）行政監(jiān)控有助于實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的政治目標(biāo)和依法治國的方略。我國是社會主義國家，人民是社會的主人，政府及其工作人員只是人民的公仆，為了防止國家機(jī)關(guān)及其工作人員由人民公仆變?yōu)樯鐣�主人，必須有健全的行政監(jiān)控機(jī)制，把他們的行為置于各種形式的監(jiān)控之下，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，確保人民當(dāng)家作主的政治目標(biāo)的實現(xiàn)。與此同時，行政監(jiān)控或者通過審查行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為，評價其行政行為的效果，督促其糾正行政工作中的失誤和偏差，依法處理各種違法亂紀(jì)行為，或者通過揭露和懲處那些誣告陷害、擾亂行政管理秩序、妨礙執(zhí)行公務(wù)的相對人，可以保障行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政，‘確保黨和國家的法律法規(guī)、方針政策的貫徹執(zhí)行。

二、行政監(jiān)控的要素和過程

1．行政監(jiān)控的要素

行政監(jiān)控活動包括如下三個構(gòu)成要素：

（1）監(jiān)控者。指具有特定監(jiān)控權(quán)限的主體。監(jiān)控者必須要有法定授權(quán)，代表國家行使行政權(quán)力。在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，監(jiān)控者一般是領(lǐng)導(dǎo)；對外部而言，則執(zhí)行公務(wù)的工作人員都是監(jiān)控者。為了保證監(jiān)控的有效，一方面監(jiān)控者“了解下情”是前提。監(jiān)控者應(yīng)明確監(jiān)控的對象、監(jiān)控的事項、監(jiān)控可以采取的法定手段，同時還要了解監(jiān)控對象的情況特點。如果監(jiān)控者對情況不了解，想當(dāng)然地行事，則容易產(chǎn)生濫用職權(quán)、監(jiān)控不力或監(jiān)控過度，影響監(jiān)控對象的正�；顒印Ｌ貏e是當(dāng)監(jiān)控對象偏離預(yù)定要求時，監(jiān)控者如不深入了解監(jiān)控對象所處的客觀環(huán)境，了解其工作性質(zhì)、工作內(nèi)容、工作態(tài)度、工作方法，不分析偏離產(chǎn)生的原因，查明究竟是客觀條件的變化還是監(jiān)控對象主觀的過錯，就武斷地追究監(jiān)控對象的責(zé)任，會使其產(chǎn)生逆反心理，采取不合作態(tài)度，甚至公然抵制。這將十分不利于監(jiān)督工作的開展，妨礙監(jiān)控者與監(jiān)控對象的真誠合作，共同糾正偏差。另一方面，監(jiān)控應(yīng)以預(yù)防為主。監(jiān)控者應(yīng)認(rèn)識到自己的責(zé)任，不僅在于消極地制止、懲處監(jiān)控對象的違規(guī)行為，而且還要積極地指導(dǎo)、協(xié)助監(jiān)控對象避免違規(guī)行為的產(chǎn)生。事前有效的預(yù)防比在事后消極地處罰更有利于行政工作的有效開展。

（2）監(jiān)控對象。監(jiān)控對象是監(jiān)控工作指向的客體。監(jiān)控的目的是防止、糾正監(jiān)控對象違反既定要求的行為。因此，監(jiān)控對象應(yīng)在行動之前明確自己的行為應(yīng)符合什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，什么樣的行為是允許的，什么樣的行為是禁止的，什么樣的行為將受到獎勵，什么行為將受到懲罰，對自己的責(zé)、權(quán)、利都有充分的了解。這樣才能在行政活動中盡可能地避免違規(guī)行為的發(fā)生。監(jiān)控對象也要主動與監(jiān)控者取得聯(lián)系，讓其了解自己的工作情況，尋求其指導(dǎo)和幫助；違規(guī)行為發(fā)生后也應(yīng)主動與監(jiān)控者配合，共同糾正偏差，以利于工作進(jìn)一步展開。

（3）監(jiān)控機(jī)制。有效的監(jiān)控，離不開科學(xué)嚴(yán)密的監(jiān)控機(jī)制。要使監(jiān)控者主動積極地監(jiān)控被監(jiān)控對象的行為，使監(jiān)控對象主動地接受監(jiān)控，光靠自覺是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須要有相應(yīng)的機(jī)制加以保障。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的損益分析來看，要使監(jiān)控對象了解到，他違規(guī)將受到的懲罰所支付的成本比他不按要求行動而節(jié)約了的成本（或獲得的收益）要大，他的違規(guī)行為是得不償失的，那么他就將努力避免這種違規(guī)行為的發(fā)生。法律的威懾力量，往往能使許多違法犯罪行為得以避免，就是這個道理。從權(quán)利和義務(wù)關(guān)系來講，監(jiān)控者具有監(jiān)控的權(quán)力，他就要對授予他這個權(quán)力的主體負(fù)有責(zé)任，監(jiān)控不力就是他的失職，也要受到追究。有時監(jiān)控本身就與他自身的權(quán)益密切相關(guān)，監(jiān)控對象的違規(guī)行為將直接造成對監(jiān)控者自身利益的侵害，那他也會認(rèn)真主動地監(jiān)控。

建立有效的監(jiān)控機(jī)制要注意兩點：第一，要選擇好關(guān)鍵監(jiān)控點。監(jiān)控者若要對監(jiān)控對象的每一行為都進(jìn)行監(jiān)控是不可能的，即使可能也是成本高昂的。監(jiān)控活動必須要選擇某一個或某一些關(guān)鍵的衡量標(biāo)準(zhǔn)，以簡便有效地衡量監(jiān)控對象是否違規(guī)。要針對監(jiān)控事項的特征或監(jiān)控對象的行為特點，選擇最能衡量其行為是否符合要求的標(biāo)準(zhǔn)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于社會上大部分的物品都以貨幣價值表示，而且由于市場機(jī)制的作用，市場信號能迅速地對價值的變動作出反應(yīng)，因此，選擇產(chǎn)值、利潤、增長率等作為標(biāo)準(zhǔn)，在許多情況下將是十分及時有效的衡量標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，由于行政機(jī)關(guān)活動的特點，行政權(quán)力的運用將仍是較為突出的特征。衡量標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)鍵監(jiān)控點的選擇要因時、因地、因人而異，具體情況，具體分析。第二，要建立高效的信息收集處理系統(tǒng)。監(jiān)控者要防止和糾正偏差，及時、準(zhǔn)確地了解監(jiān)控對象的行為及相關(guān)的信息，這是至關(guān)重要的。監(jiān)控者不能從小道消息、打小報告、道聽途說得到的信息或憑自己主觀想當(dāng)然就認(rèn)定監(jiān)控對象是否違規(guī)。監(jiān)控者要掌握大量切實可靠的信息，并依據(jù)衡量標(biāo)準(zhǔn)來判定監(jiān)控對象是否違規(guī)。這種信息收集處理工作要做細(xì)，做到持之以恒，點滴的積累，匯集成一個巨大的信息庫，將能使監(jiān)控工作做到防患于未然，監(jiān)控效果也會事半功倍。離開了有效的信息收集處理，有力的監(jiān)控是不可想像的。

2．行政監(jiān)控的過程

行政監(jiān)控可分為三個階段：

（1）確定標(biāo)準(zhǔn)。首先是確定控制的標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)愈明確，控制就愈有效。如果沒有標(biāo)準(zhǔn)，就無法衡量實際執(zhí)行情況是否發(fā)生了偏差，也不知道該如何糾正偏差。一個可行的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括六個要素：對象，即需要進(jìn)行控制的內(nèi)容和范圍；目的，即標(biāo)準(zhǔn)的任務(wù)，各項具體要求以及需要解決的問題；地點，即執(zhí)行該標(biāo)準(zhǔn)的空間范圍；時間，即規(guī)定完成標(biāo)準(zhǔn)的時間期限和日程安排；執(zhí)行者，即規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行單位和人員；方法，即實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的途徑和措施。

（2）衡量績效。衡量績效就是按照控制標(biāo)準(zhǔn)，衡量實際成效，檢查執(zhí)行情況是否與確定的標(biāo)準(zhǔn)相一致，找出執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差。為此，必須做好測量工作。測量工作要注意全面性、客觀性和敏感性。測量既可以全面測量，也可以抽樣測量。

（3）糾正偏差。糾正偏差就是根據(jù)測量的結(jié)果，采取切實的措施和步驟，糾正執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差。糾正偏差是控制工作的最后環(huán)節(jié)，也是控制工作是否有效的表現(xiàn)。因此，一旦找出已經(jīng)出現(xiàn)的偏差，控制者應(yīng)迅速采取糾正措施，如改變組織機(jī)構(gòu)；重新委派人員；改善控制程序等。在必要的情況下，可以修改目標(biāo)或調(diào)整計劃。在糾正偏差過程中，主要的調(diào)節(jié)手段是行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和思想教育手段。

三、行政監(jiān)控的方式

1．工作指導(dǎo)

工作指導(dǎo)的方式有三種：（1）命令。處理緊急事件、執(zhí)行紀(jì)律及需要立即行動時使用命令最為有效。（2）要求。用于處理正常工作及新進(jìn)人員。（3）指示或建議。用以鼓勵下屬，給予其發(fā)揮自己聰明才智和創(chuàng)造性的機(jī)會。這是一種事前的監(jiān)控，通過上級的確認(rèn)，防止出現(xiàn)失誤。

2．工作考核

指對比工作計劃與工作的實際成果，以對執(zhí)行者的行為作出評定，排出優(yōu)劣等差。對工作成果較好的予以獎勵，對成果較差的予以懲戒。通過檢查，可促進(jìn)被檢查單位與個人改進(jìn)工作，提高效率；通過獎懲，使工作績效與個人的利益直接掛鉤，提高其工作的積極性和主動性。

3．報告匯報制度

這有兩種情況：一是指下級定期向上級匯報自己的工作情況，如年終鑒定、述職報告等形式。通過下級自己的總結(jié)、分析，可以自己發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正；也可以由上級發(fā)現(xiàn)問題，責(zé)令下級糾正。二是政府向同級人民代表大會作政府工作報告，人大聽取并審議政府的報告并對是否同意政府的工作作出決議。這是立法機(jī)關(guān)的監(jiān)控，從法律上講，這是政府對人民負(fù)責(zé)的一種制度。

4．審批制度

指上級機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)或?qū)ｉT審批機(jī)構(gòu)（如財政部門、公安部門等）對下級行政機(jī)關(guān)及其工作人員的執(zhí)行活動事先進(jìn)行的查驗制度。上級機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)或?qū)ｉT審批機(jī)構(gòu)對行政活動是否符合法定要求的要件，是否符合法定程序，采取法定手段，對活動的組織、人員、財物的安排是否合理，執(zhí)行能否以最有效率并符合節(jié)約的要求進(jìn)行，進(jìn)行進(jìn)一步的審核，以確保工作合法、合理地開展。

5．預(yù)算決算與審計制度

這是有關(guān)財政方面的制度。一項工作執(zhí)行前要向上級或?qū)ｉT財政部門提交預(yù)算方案，執(zhí)行結(jié)束后要提出決算報告；還要由專門的審計部門對機(jī)關(guān)及個人的財務(wù)會計情況進(jìn)行查驗，以確保行政執(zhí)行的廉潔高效。

6．視察、調(diào)查

有幾種情況：（1）行政領(lǐng)導(dǎo)或特派員就一些專項工作深入到具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行詳細(xì)的檢查；（2）紀(jì)檢監(jiān)察部門對專門事項進(jìn)行專項調(diào)查，如監(jiān)察部門的專項執(zhí)法檢查，這項工作一般要定期開展；（3）人大代表、政協(xié)委員組織的視察團(tuán)、調(diào)查團(tuán)，這是較為正規(guī)的監(jiān)控制度，也是確保人民當(dāng)家作主的重要形式。

7．質(zhì)詢、詢問制度

一般指人大、政協(xié)對政府的工作提出疑問并要求相應(yīng)政府機(jī)關(guān)作出答復(fù)的制度，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督政府等國家機(jī)關(guān)的一種方式。質(zhì)詢是最正式的監(jiān)控制度，它須在人大開會期間以代表聯(lián)名的方式向政府機(jī)關(guān)正式提出質(zhì)問，被質(zhì)詢機(jī)關(guān)作出的答復(fù)具有法律約束力，該機(jī)關(guān)必須對其答復(fù)負(fù)有法律上的責(zé)任。詢問則是較一般的質(zhì)問，它不具有強(qiáng)制性，答復(fù)的方式一般也不要求一定要正式的書面答復(fù)。

8．申訴、控告制度

指各監(jiān)控主體對行政機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)行過程中的違法亂紀(jì)行為向有關(guān)部門提出的法律訴求行為。申訴是對行政執(zhí)行過程中侵犯了自身的權(quán)益而提出的；控告則是對所有行政執(zhí)行中的違法亂紀(jì)行為提出的。申訴控告的主體可以是公民個人、社會團(tuán)體、政黨、檢察機(jī)關(guān)，也可以是行政機(jī)關(guān)及其工作人員、紀(jì)檢部門等。受理申訴控告的部門則包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察部門和司法審判機(jī)關(guān)。