北大MPA考前輔導班行政學(8)

第八章 公共財政管理

第一節 公共財政管理概述

一、公共財政的概念和特征

公共財政，指的是僅為市場經濟提供公共服務的政府分配行為。它是國家財政的一種具體存在形態，是與市場經濟相適應的財政類型。

公共財政具有四項基本特征：

（1）以彌補市場失靈為行為準則。這一方面意味著市場要求公共財政的存在和服務，以彌補市場失靈，否則市場就無法正常運行；另一方面，則意味著公共財政只能在市場失靈的范圍和領域內活動，對市場有效運行的領域不應介入。公共財政只有遵循這一行為準則才能既為市場提供必不可少的服務，又不至于對市場進行不應有的干預和侵犯。

（2）為市場活動提供一視同仁的服務。公共財政在為市場提供服務的過程中，必須一視同仁地對待所有市場活動主體。這樣，任何市場活動主體既不能依靠政府權力索取額外的價格和利益，也不至于因為政府干預而遭受額外的費用和損失。

（3）非市場營利性。公共財政只能以社會利益作為其活動的直接目標，只能從事非營利性活動，不能直接進入市場追逐營利，否則，就會造成政府對市場不應有的干預和侵犯。

（4）法治性。公共財政活動必須受到法律法規的根本約束和規范。這樣，才能確保社會公眾真正決定和支配政府的收入和支出，真正約束、規范和監督政府的財政活動，才能確保政府的行為遵循市場和資本的根本要求，才能確保政府的公共活動符合資本和私人的根本利益。

這四項基本特征集中反映出公共財政鮮明的公共性質。在前資本主義社會，國家財政已經存在并發生作用，如賦稅制，政府組織大型治水工程等，但國家財政與國王（君主）個人收支是混合不分的，因此，這種財政只能算是家計財政而非公共財政。資產階級革命后，封建王權被逐漸剝奪，國家財政收支活動才真正置于公共的范圍加以運作。

必須看到，在計劃經濟體制下，國家具有政治權力行使者和生產資料所有者的雙重身份，財政收入活動是計劃性的，直接服務于公有制經濟，并且國家通過國有企業從事著大量營利性活動，這就決定了計劃經濟體制下的財政不是公共財政。所以，在非市場經濟的條件下，不存在公共財政，自然也不存在公共財政管理。

從西方國家的發展來看，公共財政管理只有200多年的歷史。在我國，隨著20世紀70年代末市場化改革的起步與發展，國家財政逐漸呈現出公共化的趨勢，但是，至今為止我國仍未能建立起系統的公共財政框架，公共財政管理尚處在不全面、水平較低的發展階段。

二、公共財政管理的概念及內涵

公共財政管理是公共部門為保證公共財政職能的履行，而對財政收支所進行的決策、管理、監督等活動的總和。它是公共管理的一個極為重要的領域，因為任何公共組織的管理活動都離不開資金的收或支。公共財政管理采用與企業財務管理相似的分析方法、技術和管理工具來進行資源配置與控制的活動，但政府所具有的獨一的征稅權、禁止權和懲罰權，使公共財政管理遠不同于企業財務管理。

總的來看，公共財政管理基本上包含了五個方面的內涵：

（1）公共財政管理的主體是公共部門。

（2）公共財政管理貫穿包括計劃（預算）、資源取得、分配、監督等環節在內的全過程。

（3）公共財政管理是一項技術性的活動。

（4）公共財政管理技術是多元的，各學科、各領域發展起來的管理、分析技術都有可能在公共財政管理中得到應用。

（5）公共財政管理的目的是為了保證公共財政的基本職能得到最大限度的履行。

三、公共財政管理的總體目標

公共財政管理的總體目標是保證公共財政職能的全面履行。具體而言，公共財政管理具有三大目標：

（1）效率目標。即通過公共財政管理，有效地向公眾提供一視同仁的服務，滿足社會公共需要，依據市場效率準則，實現整個社會資源和要素在公共部門和私人部門之間的最佳分配，實現政府支配資源的有效配置和市場效率損失最小化的有機結合，進而保證和促進國民經濟的持續發展。

（2）公平目標。即通過公共財政管理，運用稅收、公共支出等手段有效地對國民收入、財富和社會福利進行再分配，通過轉移支付，縮小收入及財富積累上的分化差距，幫助社會弱勢群體，為社會最貧困階層提供基本生活保障，實現社會相對公平。

（3）穩定目標。即通過公共財政管理，有效地保持社會總供給與社會總需求的基本平衡，實現充分就業、物價穩定及國際收支平衡，保證宏觀經濟的穩定增長，避免經濟波動。

公共財政管理的三大目標之間既統一又矛盾，說它們統一，是因為它們都是以效率為前提條件，只有真正實現了效率目標，才能更好地實現公平目標和穩定目標；說它們矛盾，是因為效率目標的實現有時會損害公平目標的實現，而公平目標的實現也會在一定程度上損害效率目標的實現。

四、公共財政管理的地位

公共財政管理雖然產生的時間僅200余年，但已從各方面顯示出其在公共管理諸領域中具有極為重要的地位。

（1）公共財政管理是對公共資源進行直接管理，這必然使其在政府管理中具有核心地位。現代政府的基本職能是解決市場失靈問題與促進社會公平，這只有通過資源的重新配置與社會財富的再分配才能達到，公共財政管理的方式、水平直接關系政府職能的實現，從而必然在政府管理中具有核心地位。并且任何公共管理，都離不開資金的支持，這就使公共財政管理部門處于公共組織權力關系的交匯點上，并獲得了對資源的“相對壟斷權”，由此增加了自身的權力，其核心地位更加凸顯。

（2）在西方國家，公共財政的政治制度背景，使公共財政管理成為國家政治生活的最重要舞臺之一。歷史上公共財政是立法權與行政權相互斗爭的產物，現代西方國家三權分立的制度強化了這種斗爭，從而把公共財政管理（尤其是公共預算管理）進一步作為斗爭的“競技場”。

（3）公共財政管理是一個變動性很大的領域，這使它較其他領域具有更多的活力。無論哪個財政年度，財政收支的數量都不會相同，公共財政管理的方式、力度也不相同。每年為實現財政收支平衡而采取的政策措施更是多樣，而公眾對于優質公共財政管理的壓力又是如此之大，使得公共財政管理存在著更多的制度創新、技術創新的需求，并以一系列創新成果，如新公共部門會計準則的提出，公共投資技術的更新等，顯現出這個領域的活力。

（4）公共財政管理的每一次變革都成為公共管理重大變革的先導。公共財政管理是最富有活力的公共管理領域，近三四十年來，出現了一系列變革，例如，規劃一計劃一預算制度、目標管理、績效管理等，這些變革都在公共管理領域產生了巨大的“蝴蝶效應”。

第二節 公共預算管理

一、公共預算的概念和特點

公共預算是指政府在每一財政年度經立法程序批準的全部公共收支計劃，是存在于市場經濟中并且與公共財政相適應的國家預算類型。它一般包括公共收入預算和公共支出預算兩部分。

公共預算具有五個特點：

（1）計劃性。公共預算是政府的公共收支計劃，在財政年度內，政府必須按照公共預算的安排來執行收支，不得隨意超越和違背。

（2）透明性。除少數特殊情況外，公共預算的主要內容應通過多種渠道向所有社會公眾公布，以便全社會監督政府的活動。

（3）全面性。除少數特殊項目外，政府所有的財政收支都要納入公共預算，確保立法機關和社會公眾對政府行為的全面約束和監督。

（4）法律權威性。公共預算經立法程序批準后就有了法律權威性，任何違反公共預算的行為都是違法行為，都將受到法律應有的制裁。

（5）政治程序性。公共預算的整個過程是通過一系列政治程序完成的。

二、公共預算的分類

公共預算有多種分類，主要的有四種：

（1）按照不同的政府級別，公共預算可分為中央公共預算和地方公共預算。中央公共預算是反映中央政府活動的財政收支計劃，在公共預算體系中占主導地位；地方公共預算是反映地方政府活動的財政收支計劃，是組織、管理公共預算的基礎環節。

（2）按照不同的編制形式，公共預算可分為單式預算和復式預算。單式預算是傳統的公共預算編制形式，將政府的全部公共收支匯編入一個預算；復式預算是將政府的全部公共收支按經濟性質歸類，分別匯編入兩個或兩個以上的預算。

（3）按照不同的預算作用時間，公共預算可分為年度預算和中長期預算。年度預算是指預算有效期為一年的財政收支計劃；中長期預算是指預算有效期在一年以上的財政收支計劃，其中，1年以上10年以下的預算是中期預算，10年以上的預算是長期預算。

（4）按照不同的收支管理范圍，公共預算可分為總預算和單位預算。總預算是各級政府的基本收支計劃，由各級政府的本級預算和下級政府的預算組成；單位預算是各級政府的直屬機關就其本身及所屬行政事業單位的年度經費收支所匯編的預算，是各級總預算的基本構成單位。

三、公共預算管理的基本模式

公共預算管理的概念有廣義和狹義之分。廣義上，公共預算管理可定義為政府依據法律有計劃地對預算資金的籌集、使用進行的組織、協調和監督等管理活動。狹義上，可定義為政府依據法律對預算計劃進行編制、執行和決策的管理活動。

從管理或方法的角度看，公共預算管理主要有五種基本模式：分項排列預算模式、規劃一計劃一預算模式、目標管理預算模式、零基預算模式和績效預算模式。

1．分項排列預算模式

分項排列預算是一種產生時間較早、管理方式較為簡單的模式。這種管理模式以預算支出的若干特定目標為核心，采用分項排列的方法依次列出特定目標的預算資金，由撥款機構加以撥付。

分項排列預算在會計上有著簡便的優勢，可以按照總科目、科目、二級科目、明細科目等分類清晰地看出預算資金在不同項目中的分配情況。這種便利性使得分項排列預算模式至今在不同地區運用。但是，分項排列預算管理的效率主要取決于撥款機構是否能夠不折不扣地執行撥款計劃，這就要求其要有特殊的制度基礎。在財政大權集中于立法機關的制度下，分項排列預算能較好地服務于立法機關對預算的控制與監督，隨著公共管理復雜性、多變性的增加，特別是行政機關預算裁量權的膨脹，分項排列預算顯得越來越不適應當代公共預算管理的需要。

2．規劃一計劃一預算模式

規劃一計劃一預算制度是20世紀60年代在美國發展起來的預算管理模式。這一預算模式的要點包括五個方面：（1）確定預算項目目標；（2）從眾多目標中選擇最緊迫的目標；（3）運用成本收益分析設計實現各目標的備選方案；（4）說明實施這些方案以后各年度的成本（如5年到10年）；（5）對這些方案的實施效果作長期評價衡量。與分項排列預算不同，規劃一計劃一預算模式不再按支出科目進行預算，而是按方案進行預算，把支出的成效綜合起來考慮，更有利于提高預算效率。

3．目標管理預算模式

目標管理預算模式是20世紀70年代初發展起來的預算管理模式，目標管理預算模式注重預算項目執行的效率而不是主項目與各備選項目間的選擇。

目標管理預算模式的要點包括四個方面：（1）說明單位的基本任務；（2）確定預算主次目標；（3）設定可供考核的指標（如花多少錢可以在多長時間內完成任務），管理者與下級交換意見以確保可行性；（4）列出具體時間進度以供監督。

4．零基預算模式

零基預算模式是在20世紀70年代后期發展起來的預算管理模式。零基預算不按上年度的“漸進增量”來考慮預算，而對原有項目進行重新審核。在要求劃分項目優先順序等方面，它與規劃一計劃一預算模式相似。

零基預算模式的要點包括四個方面：（1）由高層管理者提出基本目標和總原則；（2）責成下級部門將賦予它們的目標具體化并形成一攬子決策；（3）對備選方案分別進行排序，確定優先項目，排列的順序依次為終止、保持最低限度、縮減、維持、擴充；（4）由高層管理者選定方案。

5．績效預算模式

績效預算模式是一種以績效或結果為導向的預算理方式。早在20世紀40年代末，美國政府就開始實施績效預算，隨著70年代以來的新公共管理運動的推進和90年代以來的“再造政府”運動的興起，績效預算重新得到高度的重視。今天，績效預算已成為西方國家主要的公共預算管理模式。

各國進行績效預算的做法各有特色，總的來看，績效預算主要可分為五個管理階段：（1）公布績效報告，系統地向公眾發布有關政府服務的信息；（2）明確績效目標，目的是要影響政府活動；（3）將績效報告提交審計師審核；（4）預算機構與支出管理機構或某個機構與其管理者之間訂立績效合同，詳細規定機構在可使用資源的條件下應取得的績效；（5）編制績效預算，一方面列出支出，另一方面列出此投入相應的預期績效，績效預算體現了績效合同的內容。

績效預算既考核公共資金使用的最終效果，又考核為取得預期效果所開展的工作活動，從而把預算支出和結果有機地聯系在一起。在績效預算中，至少必須把握三個要點：一是績效評估的精確化；二是放權以使項目管理者成為績效責任人；三是把預算當作改善業績的手段。

四、公共預算的過程

公共預算的過程大體可以分為編制、執行和決算三個階段。

1．預算編制

預算編制是對未來一段時間內公共部門收支進行測算和計劃的活動。從時間上看，有年度預算編制和中長期預算編制兩種類型。年度預算編制指有效期為1年的預算編制，世界各國一般采用公歷年制和跨歷年制。公歷年制指從公歷1月1日到12月31日止的編制；跨歷年制指從上年跨越到次年的編制，如美國等國的年度預算從上年10月1日起到次年9月30日止，英國等國從上年4月1日起到次年3月31日止。

（1）預算編制的原則。預算編制應遵循以下五個原則：

第一，公開性原則。它是指公共預算收支必須經過立法機關審批，并向社會公布，使公眾了解預算收支情況，便于公眾監督。

第二，完整性原則。它是指公共預算應包括所有的財政收支，反映所有的財政活動。

第三，可靠性原則。它是指公共預算收支數字的依據必須可靠，計算正確，不得有虛假或任意杜撰的數據。各級公共預算收入的編制應與國民經濟的增長相適應。

第四，年度性原則。它是指公共預算應按年度編制，不得將不屬于本年度財政收支的內容列入本年的公共預算之中。

第五，法律性原則。它是指經立法機關審批后的公共預算具有法律效力，各級政府必須貫徹執行，非經法定程序不得改變公共預算。

（2）預算編制的依據。公共預算的編制要能夠反映出政府的施政方針和政策，符合國民經濟的發展要求，以及國家有關法律、法規、制度的規定。公共預算編制的依據主要有：

第一，國家的法律法規和方針政策。公共預算的每—項收支都要符合國家的法律法規和方針政策，體現國家政治、經濟及社會發展的客觀要求。

第二，上一年度公共預算的執行情況。這是確定下一年度預算收支的基礎，再結合計劃年度各種引起財政收支增減的影響因素進行綜合分析，編制出符合實際情況的計劃年度公共預算。

第三，計劃年度國民經濟與社會發展計劃的主要指標。這些指標為公共預算的編制提供了科學的依據，使公共預算能夠更好地服務于國民經濟和社會發展。

第四，公共預算管理體制所規定的管理權限和收支范圍。以此為依據編制出來的公共預算才能確保各級政府有財力行使其職責權力。

（3）預算編制的程序。預算編制的程序主要包括草案編制、匯總、行政首長審批、權力機關審議通過四個環節。這一流程有兩個特征：一個是“自上而下”，另一個是“自下而上”。“自上而下”一般是由預算批準部門或上級部門制定關于收入與支出總的限額，各有關部門再依次提出各自的預算要求的過程；“自下而上”則是各部門根據新項目、新計劃的需要向預算批準部門或上級部門提出額外的預算要求，以期得到批準的過程。

我國中央政府部門預算編制實行“兩上兩下”的程序。首先，各部門將預算編制建議數上報財政部和有財政分配權的部門，此為“一上”；其次，財政部和有財政分配權的部門審核建議數后下達各部門的控制數，此為“一下”；再次，各部門按照控制數編制預算草案報送財政部，此為“二上”；最后，財政部根據全國人大批準的中央預算草案批復部門預算，此為“二下”。

2．預算執行

（1）預算執行的特點。預算執行是預算計劃付諸實施的過程。根據我國《預算法》的規定，各級預算由本級政府組織執行，具體工作由本級政府財政部門負責。預算執行階段是從當年1月1日至12月31日。

預算執行具有四個特點：預算執行是實現公共預算各項收支任務的關鍵環節；預算執行有連續性，從財政年度開始到結束一直都要進行；預算執行中，要根據實際情況變化，進行預算調整，組織新的預算平衡；預算執行結果為下一年度公共預算編制提供依據。

（2）預算執行環節。預算執行包括收入執行、支出資金撥付和預算調整三個主要環節：

一是收入執行由財政部門統一負責組織，按各項預算收入的性質和征收方式，分別由財政、稅務、海關等部門負責征收和管理。各部門必須依照法律、行政法規的規定，及時、足額征收應征的預算收入，不得違反法律、行政法規的規定，擅自減征、免征或緩征應征的預算收入，不得截留、占用或者挪用預算收入。

二是支出資金撥付在財政部門主導下由各支出部門具體負責執行。

三是預算調整指由各級政府在預算執行過程中通過改變預算收入來源、支出用途以及收支規模等方法，組織新的預算平衡，以適應經濟形勢變化的需要。它包括動用預備費、預算的追加追減、預算科目之間的經費流動及預算劃轉。各級政府的預算調整均須編制預算調整方案并取得本級人民代表大會的批準。

（3）預算執行中的任務。在預算執行過程中，各預算執行機關有以下任務：

第一，按照公共預算確定的收入任務，積極組織預算收入，確保預算收入任務的完成。

第二，按照公共預算確定的支出任務，及時、足額撥付預算支出資金，并加強對預算支出的管理和監督，提高預算資金的使用效益。

第三，爭取實現預算收支平衡或確保不突破預定的預算赤字規模。預算執行機關要根據預算執行中預算收支的實際增減變化，及時進行預算調整，組織新的預算平衡，保證公共預算各項收支任務的順利完成。

第四，加強預算執行的管理和監督。預算執行機關要按照有關法律、行政法規的規定，對預算資金的繳納、分配使用等過程中的各種活動進行管理和監督，糾正預算執行中出現的各種偏差，嚴格遵守財經紀律。

3．決算

決算是對預算結果的總結和評價。決算的目的是為了集中反映一年來預算活動的基本情況及政府績效，并為新的預算編制提供參考依據。

我國的決算過程主要包括四個階段：

（1）準備階段，由各級財政部門在每年第四季度分別下達編制本級政府決算草案的原則、要求、方法和報送期限，并組織年終清理結算；

（2）編制階段，各支出部門按有關要求編制本部門決算草案，并逐級上報匯總；

（3）審查階段，各級財政部門對同級政府收支總決算進行審查；

（4）批準階段，經財政部門審查后的總決算草案，經各級行政首長同意后提請同級人民代表大會批準。

經過決算，公共預算過程終告一段落，新一輪公共預算過程隨即展開。

第三節 公共收入管理

一、稅收管理

1．稅收的概念和特征

稅收是國家為了實現其職能，憑借政治權力，依照法律預先規定的標準，強制、無償地取得公共收入的一種方式。在當今世界各國，稅收是最主要的公共收入形式，公共收入中有90％以上來自稅收收入。

稅收具有以下三大特征：

（1）強制性。稅收的強制性體現在國家征稅憑借的是政治權力，并且有法律法規加以規范和保護。不論納稅人是否愿意，都必須依法納稅，否則就要受到法律的制裁。

（2）無償性。稅收的無償性體現在國家征稅后，不需要任何償還，也不需要向納稅人付出任何代價。

（3）固定性。稅收的固定性體現在國家征稅是按照法律事先規定的標準征收的。這既保證了國家財政收入的及時、穩定、可靠，又可以防止征稅機關侵犯納稅人的合法權益。

2．稅收管理的要素

稅收管理的要素主要有三項：

（1）課稅對象與稅率。課稅對象是指對什么東西課稅，即課稅的標的物，它可以是物品、事件、條件或活動。它從總體上確定了一個稅種的征稅范圍，是一種稅區別于另一種稅的根本性標志。稅率是計算稅額的尺度，是應納稅額與課稅對象數額之間的比值，主要包括比例稅率、累進稅率和定額稅率三種形式。它直接關系到國家財政收入的多少及納稅人負擔水平的高低。因此，確定合理的課稅對象與稅率是稅收管理的基礎工作，高稅率不一定能夠實現高稅收，過高的稅率會誘發逃稅行為。

（2）稅負轉嫁與稅收歸宿。稅負轉嫁簡單地講是指對一個納稅人征收的稅全部或部分地轉由他人負擔的過程。稅收歸宿則是稅負轉嫁的終點。稅負轉嫁的基本形式是前轉和后轉，前轉是納稅人以提高價格的形式把稅收轉嫁到商品或生產要素的購買者或最終消費者身上；后轉是納稅人以壓低價格、降低工資（延長工時）的方式把稅收轉嫁到生產要素提供者身上。由于稅負轉嫁與稅收歸宿事實上決定了公共收入承擔者分擔的份額，因而成為稅收管理不能忽視的環節。

（3）稅收種類。依據課稅對象性質的不同，稅收收入主要來自所得課稅、商品（勞務）課稅及財產課稅。

所得課稅。所得課稅是對納稅人的所得額或利潤額課征的一類稅收。它主要包括個人所得稅、公司所得稅和社會保險稅（工薪稅）等。

商品（勞務）課稅。商品（勞務）課稅是對商品和勞務的流轉額課征的一類稅收。它主要包括增值稅、營業稅、消費稅和關稅等。

財產課稅。財產課稅是對納稅人所擁有或支配的財產課征的一類稅收。它包括一般財產稅、特種財產稅和財產轉讓稅。其中一般財產稅是對某一時期納稅人所有的一切財產的綜合課稅，但對日常生活必需晶予以免稅，對一定價值以下的財產予以扣除；特種財產稅是對個人所有的土地、房屋、資本以及其他財產分別課稅，如土地增值稅、房產稅等；財產轉讓稅是對納稅人發生轉讓的財產課稅，如遺產稅和贈與稅、契稅等。

3．稅收管理的核心

稅收管理的核心是實現公平征稅和稅收效率。

（1）公平征稅。公平征稅對維護稅收制度正常運轉是必不可少的，它不僅是一個經濟問題，而且是一個政治問題和社會問題。它具有三個層次的含義：

第一，必須堅持同等稅收待遇原則，納稅人在相同的經濟條件下應被同等對待，繳納同樣多的稅。

第二，必須堅持支付能力原則，納稅能力更強的納稅人應繳納更多的稅。累進稅率和比例稅率就體現了這一原則。

第三，必須堅持受益原則，稅收應該根據納稅人從政府提供的產品和服務中得到的收益，在納稅人之間分配，也就是誰受益，誰付款。

（2）稅收效率。稅收效率要求征稅既有利于資源的有效配置和經濟機制的有效運行，又能夠提高稅務行政的管理效率。稅收效率既來自于征管方，也來自于繳納方。

稅收效率意味著管理成本與遵從成本的最小化。稅收管理成本是指管理及調整現行稅制所發生的官方成本。具體包括稅務機關工作人員的工資、薪金、社會保險、退休金等支出以及辦公場地、設備、用品、差旅等費用。

稅收的遵從成本是指納稅人為遵從稅法或稅務機關要求而發生的費用支出。對于納稅人而言，遵從成本包括搜集、保存必要的資料、收據和填寫納稅申報表的時間成本，包括支付稅務代理人的服務費用及向稅務機關咨詢并附帶發生的交通費用在內的貨幣成本和因不理解納稅規定而產生的焦慮等心理成本。

稅收管理的運行成本相當于稅收管理成本和遵從成本的總和，因此，實現管理成本與遵從成本的最小化，是衡量稅收效率的一個重要指標。

稅收效率意味著稅收超額負擔的最小化。稅收超額負擔是衡量稅收效率的另一項重要標準，是指稅收扭曲了資源配置和納稅人的經濟行為，產生抑制效應而形成的社會福利的凈損失。

有效的稅收管理就應該盡力減少超額負擔的產生，避免征稅對市場機制運行產生不良影響，將稅收對各種經濟活動的不良影響減少到最低限度。

（3）全球性稅制改革的主要特征。20世紀80年代以來，出現了一場在公共財政管理歷史上空前的稅制（稅收管理）改革運動。在第一次世界大戰與第二次世界大戰期間，許多國家也先后進行了稅制改革，許多交戰國出臺新稅種，提高了稅率，拓寬了所得稅基，目的顯然是為適應戰，爭緊急狀態需要，增加稅收收入。相比之下，80年代的稅制改革是和平時期的稅制變化，目的一般不是要立即增加稅收收入，而是保持稅收收入不增不減，或藏富于民。

在發達國家，這場稅制改革表現出以下特征：稅制改革的普遍特點是降低個人所得稅率；伴隨稅率降低，削減所得稅的納稅檔次；拓寬所得稅的稅基。為防止降低稅率造成大量稅收收入的流失，維持稅收收入不增不減，各發達國家采取了拓寬所得稅稅基的做法，削減或取消了“稅式支出”（即稅收減免），強化了資本利得稅的征收。同時，企業所得稅的稅基也得到拓寬，實行新的稅種組合。削減的個人所得稅部分通過其他稅種的增收來彌補，把所得稅轉向支出課稅。

對于多數發展中國家，個人所得稅的稅率還是比較低的，因此沒有采用與發達國家同樣的改革措施。但從全球范圍的稅制改革看，在兩個方面具有共性：一是強化稅務管理，簡化征管手續，降低稅收運行成本。各國都把重訂稅法、簡化手續等作為改革的重點。二是治理稅務腐敗。稅務機關具有征稅權，在內部管理機制不完善的情況下，很容易導致稅務人員濫用職權，營私舞弊。比如，稅務人員受賄而讓納稅人逃稅。由于稅務腐敗的直接后果是公共收入的減少，政府威信的降低，破壞了有效公平稅收的原則，因此，各國都加強了內部監管，并利用社會監督來防治稅務腐敗。

二、政府收費管理

1．政府收費的概念和特點

政府收費是指政府提供特殊服務或規制某些經濟行為而向相關主體收取的費用。它是主要的非稅收收入形式之一，可彌補財政收入的不足，緩和財政資金供求矛盾。它有助于揭示公眾對公共產品的真實偏好，提高公共資源的配置、使用效率，促進公共部門不斷改進公共服務的質量。

與稅收不同，政府收費具有直接有償性、排他性和非規范性的特點。

（1）所謂直接有償性是指繳費人可以從政府的服務或特許行為中直接獲益。而稅收支付并不與獲得的服務直接掛鉤，而且不單獨針對某一個人。

（2）所謂排他性是指繳費人所獲得的服務與利益是排他的，誰繳費，誰獲益。

（3）所謂非規范性是相對于稅收規范而言，政府收費具有很大的靈活性與變動性，缺乏完備的法律規范，并且政府收費的征收主體不是單一指定機構，而可能是政府各個部門，甚至是經授權的社會中介組織。

因此，在公共財政管理中，要選擇是征稅還是收費，關鍵看受益者是全體公眾還是特殊個人或群體，如屬后者，收費的形式顯然比課稅更符合效率原則。

此外，必須注意的是政府收費與私人的營利性收費是不同的。政府收費總體上仍是一種財政分配行為，收費的目的不是為了贏利，而是體現受益補償原則，收費用于補償具體行政行為的管理或服務成本。

2．政府收費的形式

市場經濟條件下，政府收費主要包括使用者費和規費兩種形式。

（1）使用者費。使用者費是政府對特定服務或特許權收取的價格，用于支付提供這些服務的全部或部分成本。它體現了一種市場交易關系。如水費、公立學校的學費、停車費、公共汽車車票費、公園門票費等都屬于此類收費。使用者費可劃分為三種形式：

直接費。即使用公共設施或消費政府提供的商品及服務的費用。

公共事業特種費。即政府出于公益目的對公共設施進行新建、改建或修繕而對受益人收取的工程補償費用。

特許費。即政府授予某些特定的人以某種特別的權利，而對其收取的費用，比如娛樂場所開設特許費、臨街建筑物特許費等。

（2）規費。規費是公共部門在履行社會經濟管理職能過程中，提供特別行為或服務而收取的補償費用。它體現的是管理者與被管理者之間的關系。

規費包括行政規費和司法規費兩種。行政規費是行政機關收取的費用，如執照費、護照費、商標登記費、商品檢驗費等。司法規費是司法機關收取的費用，如訴訟費、執行費、遺產管理登記費等。

3．政府收費管理需要注意的問題

政府收費管理需要注意的問題主要有四個方面：

（1）確定課稅還是收費。通常收費的范圍集中于準公共產品或混合產品，主要是擁擠性公共產品和價格排他性的公共產品。

（2）如何有效收費。收費能夠否得到繳費者的支持，取決于兩個方面：其一，繳費數額與收益成正比；其二，費用支出清晰明了，讓繳費者清楚除非付費否則被排斥。

（3）合理確定收費水平。收費水平主要根據行為或服務的成本來確定。對使用者費而言，由準入費、使用費、擁擠費組成。準入費承擔固定成本，使用費承擔經營成本，擁擠費承擔擁擠成本。、當某項產品或服務出現“擁擠”情況時，通常可以通過適當提高收費標準來解決， 比如某座橋梁車輛擁塞，通過收取或調整過橋費而使部分行駛者改道另行，從而減少了過橋車輛，解決塞車問題。

（4）防止亂收費。由于政府收費具有“非規范性”，因此，容易產生亂收費現象，造成社會總的效率損失，防止亂收費是政府收費管理的一個基本內容。

三、公債管理

1．公債的概念和特點

公債是政府為履行職能而憑借其信用舉借的債務，是公共收入的又一重要形式。它有三層含義：（1）公債是國家信用的主要形式，它遵循市場等價交換原則，體現了有借有還的信用特征；（2）公債是公共財政活動的一種特殊形式，它具有取得財政收入的實際能力，但卻不列入公共預算收入；（3）公債是一種重要的經濟杠桿，它不僅可以彌補財政赤字，還可用于宏觀調控，促進經濟穩定發展。

與稅收相比較，公債具有三個特點：一是自愿性。公債認購是建立在資金持有人自愿承受的基礎上，政府舉債是依據信用而不是政治權力，不具備強制性。這也是公債與政府收費最大的不同之處。二是有償性。政府在發行公債取得收入之后，它必須按期向認購者償還本金并支付一定的利息。三是靈活性。公債的發行較為靈活，政府根據公共收支的狀況，靈活確定是否發行公債以及發行多少。

2．公債的種類

市場經濟條件下的公債名目繁多，各有不同的性質和用途。為了更有效地管理公債，必須對公債進行分類。

（1）國內公債和國外公債。按照公債發行地域分類，可分為國內公債和國外公債。所謂國內公債是指政府對本國企業、組織和居民發行并在國內流通和償還的公債；所謂國外公債是指政府向其他國家政府、銀行及國際金融組織的借款和在國外發行的債券。

（2）中央公債和地方公債。按照舉債主體，可分為中央公債和地方公債。所謂中央公債是指由中央政府發行的公債；所謂地方公債是指由地方政府發行的公債。 ’

（3）短期公債、中期公債和長期公債。按照公債償還期限，可分為短期公債、中期公債和長期公債。所謂短期公債是指債務償還期限在一年以內的公債；所謂中期公債是指債務償還期限在1年以上、10年以下的公債；所謂長期公債是指債務償還期限在10年以上的公債。

（4）自由流通公債和非自由流通公債。按照公債是否允許上市流通，可分為自由流通公債和非自由流通公債。所謂自由流通公債是指可以在金融市場上自由買賣或轉讓的公債；所謂非自由流通公債是指不能在金融市場上自由買賣或轉讓的公債。

3．公債的作用

公債具有以下三大作用：

（1）增強政府宏觀經濟管理的能力。政府通常運用財政政策與貨幣政策調節經濟，但貨幣政策在實踐中的運用相當復雜，而政府通過公債的賣出和買入卻能直接地調節貨幣流通總量，并引導社會資金的流向，促進社會供求的平衡，進而影響國民經濟各個方面，實現國民經濟的穩定發展。

（2）彌補赤字，維持政府收支平衡，包括長期平衡與短期平衡。發行公債來彌補赤字使社會資金使用權由企業或個人暫時轉移給政府，一般不會增加市場中的貨幣流通量，進而引起通貨膨脹。而且，公債的發行或認購是建立在自愿原則的基礎上，不會引起納稅人的不滿和抵制。

（3）為一定時期內的特定公共投資項目籌集資金。私人資金總是傾向投資于收益高、周期短、見效快的項目，因此，許多重要的公共基礎設施需要由政府來投資。政府通過發行公債籌集建設資金，支持能源交通等基礎項目的建設。

由于公債不僅是彌補公共資金缺口的重要方式，而且是政府調控宏觀經濟的重要工具，因此，在現代市場經濟國家受到高度重視，公債管理也成為公共財政管理的重要組成部分。

4．公債管理過程

公債管理主要包括公債設計、公債發行、公債流通與償還等環節。

（1）公債設計是確定公債的類型、發行總額、公債票面價值、利率、償還期限、發行價格等要素的過程。這是一個比較復雜的環節，比如，公債利率要根據金融市場的利率水平、政府信用狀況和社會資金供給量等因素來決定；公債發行價格必須考慮是平價發行還是折價發行、或是溢價發行。

（2）公債發行的方法很多，主要有三種：政府向社會公眾直接或間接募集的公募法；國家先將公債售于銀行及其他金融機構，再由它們自辦發售的包銷法；政府委托經紀人直接在證券交易所出售的公賣法。

（3）公債進入市場流通是全面實現公債目的的根本途徑，公債流通包括兩個市場，一是作為發行市場的一級市場，它是無形的觀念性市場；二是作為流通與轉讓市場的二級市場，它一般是有形市場。其中，一級市場是二級市場的基礎與前提，只有一級市場具備了一定規模，二級市場的交易才有可能正常進行；而二級市場也能促進一級市場的發展，二級市場為一級市場發行的公債提供了變現的場所，使公債的流動性有了實現的可能，有利于新公債的發行。

（4）公債作為政府以信用方式舉借的債務，最終需要償還。公債是否能如期如數償還關系到政府信用與聲譽。由于政府財力狀況及宏觀經濟條件存在廣些不可預測的因素，因此，政府會通過市場采取多種方式進行償還。比如，在財力有余而債券市場價格較低的情況下，政府按時價購回公債券，提前免除自身債務。

最近幾年來，世界各國在公債管理上出現了一些趨勢：一是保持一定公債發行規模，防止債務依存度（公債發行額／當年財政支出）偏高，債務風險增大。二是在不助長經濟波動的前提下，促使公債利息成本最小化。比如，當長期利率較高時，多發行短期債券，當短期利率較高時，多發行長期債券。三是調整債務結構，增大長期公債的比例，延長政府債務。當然，這與利息成本最小化的做法會發生沖突，但多數經濟學家認為，利息成本最小化的債務管理政策并總不是可取的政策。

第四節 公共支出管理

一、購買性支出管理

按照公共支出有無直接對資源和要素形成需求的標準，我們可將公共支出分為購買性支出與轉移性支出。所謂購買性支出，指政府直接進入市場，購買商品或勞務的公共支出。轉移性支出是政府進行非市場性再分配，單方面撥轉給受領者的支出，它不體現為政府直接對社會資源和要素的需求和消耗。由于購買性支出主要體現了政府直接介入資源配置的范圍與力度，轉移性支出主要體現政府再分配的水平，因此，完善的購買性支出管理與轉移性支出管理是公共財政管理基本職能得以全面履行的重要環節。在本部分，我們先來分析購買性支出管理。

1．購買性支出的范圍

購買性支出主要包括政府為履行經濟職能用于基本建設的投資支出、教科文衛等社會服務支出以及一般政府服務支出（如行政、司法機構的日常費用、國防支出等）。根據我國《2003年政府預算收支科目》所確定的分類，我國目前的購買性支出主要包括以下方面：

（1）投資性支出。包括基本建設支出（含建筑安裝工程費、設備購置費、工器具及生產用具的購置費等）、企業挖潛改造資金支出（含企業用于挖潛、革新和改造方面的資金）、流動資金支出（含冶金、有色金屬、石油、電力、汽車、核工業、航天、煙草工業和政策性銀行等部門的流動資金）、農業支出（含農業行業管理、自然災害救助、農業生產資料補貼、農業資源和環境保護、土地管理等支出）、林業支出（含林業行業管理、森林救災、天然林保護、退耕還林、森林生態效益、森林工業系統技術性、社會性支出、造林、防沙治沙等支出）、水利和氣象支出（含水利行業管理、防汛抗旱、水文水質水土水資源管理、水利建設、氣象等支出）以及地質勘探費、科技新產品試制、中間試驗、重要科學研究補助等費用。

（2）教科文衛支出。包括教育支出（含普通、職業、成人、廣播電視、留學、特殊等教育支出以及教師進修及干部教育支出）、科學支出（含自然科學、社會科學、科學技術普及等方面的支出）、文體廣播事業費支出（含文化、出版、文物、體育、檔案、地震、海洋、通訊、廣播影視、計劃生育等事業費以及黨政干部訓練事業費）、醫療衛生支出（含衛生、中醫、藥品監督管理、行政事業單位醫療等支出）。

（3）行政管理支出和國防支出。包括行政管理費（含人大、政府機關、政協、共產黨機關、民主黨派機關、社會團體機關經費）、外交外事支出（含外交支出、國際組織支出及償付外國資產支出、地方外事費、對外宣傳費）、武裝警察部隊支出、公檢法司支出（含公安、邊防檢查、國家安全、檢察院、法院、司法、監獄、勞教、緝私警察等支出）、國防支出（含軍費、國防科研事業費、民兵建設費、動員預編經費、招飛事業費、專項工程經費）。

此外，我國財政還確定了工業交通、流通等部門事業費的支出項目。

2．政府采購管理

（1）政府采購的概念和特點。政府采購也稱公共采購，是指政府機構出于履行職責的需要，以購買、租賃、委托或雇傭等方式獲取貨物、工程或服務的活動。從2003年1月1日起正式生效的《中華人民共和國政府采購法》規定，政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以下的貨物、工程和服務的行為。作為一種采購方式，政府采購具有法定的程序和規范的方法，是世界各國目前最為重要的購買性支出管理手段。

政府采購不同于私人部門的采購活動，它是市場經濟條件下政府責任的一種體現，同時也是政府實施政策、調節宏觀經濟運行的一種手段。其特點體現在以下六個方面：

第一，采購資金的公共性。政府采購所需資金來自財政，而財政資金大部分來自納稅人繳納的稅收，小部分來自政府提供公共服務收取的使用者費和規費以及政府憑借信用原則發行公債取得的收入。

第二，采購目標的非市場營利性。政府采購活動不以市場營利為目標，而是為各政府部門的日常活動提供所需產品和服務，為公眾提供公共產品和服務。

第三，采購行為的規范性。政府采購具有法定程序和規范的采購方式，采購行為充分體現出公平、公正、公開。

第四，采購主體的特定性。政府采購主體是依靠財政資金運作的各級國家機關、事業單位和團體組織。

第五，采購活動的政策性。政府采購活動必須遵守相關政策的要求，體現政府的政策意圖，不能按采購人員的個人偏好行事。

第六，采購范圍廣、規模大、影響力大。政府采購對象從總體上看只有貨物、服務和工程三類，實際上它所涵蓋的具體內容范圍之大難以描述。同時，政府采購的規模也非常龐大，從而對整個國民經濟產生巨大的影響力。

（2）政府采購的主體。從世界各國的實踐來看，政府采購的主體包括主管機關、采購機關、中介機構和供應商。

主管機關通常是財政部或專門設立的采購政策辦公室，負責政府采購原則、方法的制定和采購過程的監督。

采購機關即政府采購的具體實施部門，可分為為本級政府統一提供采購服務的集中采購機關和自行組織小額采購或非通用商品采購的各政府部門，后者稱為分散采購機關。

中介機構是有招標資格、能力的政府采購業務代理組織。

供應商是符合政府采購資質、向采購機關提供貨物、工程和服務的企業或個人。采購機關與供應商是最重要的政府采購主體。

（3）政府采購的模式。政府采購主要有兩種模式：分散采購和集中采購。

分散采購模式。分散采購模式是政府各部門、各單位根據自己所需的貨物、服務等自行進行采購。這種模式使得各部門、各單位在采購中的靈活性增強、自主性增加。但是從政府公共支出管理的角度著眼，則這種采購模式不利于政府從總體上控制公共支出，優化財政資金的使用。因此，分散采購通常針對那些不存在任何標準化的（或書面的）購買準則、小額的商品或服務。雖然分散采購模式的不足是缺乏足夠的內部監督，但在有些情況下，比如采購部門高度專業化，分散采購模式就會顯現出高效率的優點了。

集中采購模式。集中采購模式是政府各部門、各單位所需的貨物、服務等都統一由專門的機構負責采購。集中采購模式較好地克服了分散采購模式的缺陷，它有統一的標準化采購程序及采購規則，采購責任集中化，加強了對采購貨物及服務的內部控制，并由專門的小組（委員會）對采購加以監督，從而有助于政府加強公共支出控制，降低采購成本，更好地監督政府采購行為，限制腐敗行為的產生，實現政府采購的經濟有效性。但由于其必須經過規定的程序，采購周期相對會較長。

（4）政府采購的基本方式。政府采購的基本方式有五種：

一是競爭性招標采購。這種方式要求采購機關作為招標人首先在采購委員會指定的媒體上公開刊登招標通告（即求購計劃），供應商根據求購計劃要求提交競標方案，然后在規定時間和地．點進行開標以選定中標供應商。

二是有限競爭性招標采購。這種方式在程序上同競爭性招標采購相似，但做法更加靈活，不一定要求向公眾發布正式的求購計劃，而是可以向經過選擇的一定數量的投標人發出投標邀請。

三是競爭性談判。這種方式也稱為協商招標，采購機關直接邀請三家以上的供應商就生產（制造）工藝、質量、性能（功能）、商業條件、價格等進行談判，從中選取成本最低者。但如果成本最低者承諾的質量或技術要求與采購機關的要求無法達成一致，采購機關還可轉同成本第二低的投標者進行談判。

四是詢價采購。這種方式與競爭性談判相似，但要求更低，只需對投標者的報價進行比較，以保證價格具有競爭性便可。

五是單一來源采購。這種方式是沒有競爭的采購，前提是采購的商品或服務不存在替代品，或是對原有采購的后續擴充，或經法律認可，否則，政府采購原則上都要求競爭性。

在政府采購管理中，履約、驗收是十分重要的環節，在采購合同執行過程中，采購機關要組織履約監督和驗收小組，根據驗收結果出具結算書，財政部門必須憑驗收結算書方能辦理采購資金的支付手續。

二、轉移性支出管理

在市場經濟國家的發展歷史上，購買性支出在相當長的時期內，一直是主要的支出，但隨著市場經濟發展逐步成熟，轉移性支出在公共支出中的地位和作用越發凸現，當代歐美發達國家的轉移性支出占公共支出總額的比重已超過了購買性支出并在公共支出中居第一位。

轉移性支出管理主要分為社會保障支出管理、財政補貼管理和其他轉移性支出管理。

1．社會保障支出管理

（1）社會保障支出的概念和特點。社會保障支出是政府向由于各種原因暫時或永久喪失勞動能力、失去工作機會或生活面臨貧困的社會成員提供保障其基本生活的支出。

現代社會保障制度是社會化大生產的產物，從萌芽至今已有400年左右的歷史。目前，社會保障支出已成為各國公共支出的重要組成部分。社會保障支出具有三個特點：第一，動態性。社會保障支出隨著經濟發展狀況、社會結構變動、制度完善等因素而變動。第二，剛性。社會保障支出有一定的剛性，有些社會保障支出只能上不能下，只能擴大不能縮小，否則會引起公眾的不滿，甚至引發社會動蕩。第三，適度性。社會保障支出必須適度，必須與經濟發展水平相適應，社會保障支出過多或過少都會影響社會經濟發展和社會保障制度的運行。

（2）社會保障支出的內容。社會保障支出主要包括社會保險、社會救助、社會優撫、社會福利四大類。其中社會保險支出包括養老、醫療、失業、工傷、生育、傷殘、遺屬等保險支出。由于社會保險具有保險性質，因此，保險義務不是由政府獨自承擔，而是由政府、企業與個人共同承擔。在發達國家還普遍實行公共住房政策，將公共住房補貼的支出也列入社會保障支出。

從我國的情況看，社會保障支出由三部分構成：撫恤和社會福利救濟支出（含撫恤、軍人安置最低生活保障、農村及其他社會救濟、社會福利、民政、殘疾人事業、自然災害生活救助等支出）、行政事業單位離退休支出（我國對行政事業單位具有“干部”身份的工作人員實行退休制，不納入社會養老保險）、社會保障補助支出（含社會保險基金補助、就業補助、國有企業下崗職工補助、補充全國社會保障基金、企業關閉破產補助等支出）。

近年來，歐美國家出現社會保障市場化的改革，根本目的是通過市場化減輕國家財政負擔，提高社會保障支出管理的效率，因此，不能簡單地將社會保障市場化改革視為對“普遍福利政策”的一種否定，改革所提出的關鍵問題仍然是公共支出管理的績效，這表明在追求高效公共支出管理方面，人們還需要不斷努力探索。

2．財政補貼管理

（1）財政補貼的概念及其存在的原因。財政補貼是政府根據特定需要向企業或個人提供的無償補助。在計劃經濟時代，財政補貼曾發揮過巨大的作用，但財政補貼并非計劃經濟的產物，在市場經濟條件下，同樣需要財政補貼這一工具。其存在的原因如下：

第一，彌補市場失靈的需要。市場經濟中市場失靈的存在需要政府運用財政補貼來保障全社會，尤其是中低階層的社會福利。

第二，實施社會政策的需要。政府運用財政補貼保障特定政策的順利實施或維護特定社會集團的利益（如農產品補貼）。

第三，順利改革的需要。改革肯定會遭遇阻礙和挫折，而財政補貼在一定程度上可起到潤滑劑的作用，減緩改革的阻力。

（2）財政補貼的內容。我國財政補貼的方式主要有五類：

價格補貼。指國家為了安定城鄉人民生活，加強國民經濟薄弱環節，由財政向企業或個人支付的與價格政策有關的補貼。從1998年起改為政策性補貼支出。

企業虧損補貼。指財政向由于按國家計劃生產經營而出現虧損的企業提供的補貼。

財政貼息。指財政對使用某些規定用途的銀行貸款的企業，就其支付的貸款利息提供的補貼。

稅式支出。指財政根據稅收制度的各種優惠規定對于某些納稅人或課稅對象給予的減稅或免稅，這是一種比較隱蔽的財政補貼。

其他補貼。主要指政府對行政事業單位職工的房租、煤氣、自來水、交通費等給予的補貼，通常包含在行政事業費支出項目中。

3．其他轉移性支出管理

轉移性支出中除了社會保障支出和財政補貼這兩大部分外，還有其他一些支出項目，主要有外援支出、債務支出和其他支出。雖然它們所占的比例并不大，但也有其特殊的作用。

（1）外援支出。外援支出是指政府財政用于各種援助其他國家或國際組織的項目上的支出。在當今國際社會中，國與國之間的政治經濟聯系日益密切，對外交流日益增加，外援支出已成為—國轉移性支出中的一項重要內容。

我國現行的政府預算中，外援支出主要包括：成套項目支出；一般物資支出；優惠貸款援助本金及貼息支出；醫療援助支出；科技合作援外支出；其他支出。

（2）債務支出。債務支出是指政府財政用于償還國內公債和國外借款的還本付息支出。目前我國財政的債務支出主要有：一是國內債務還本付息支出，其中包括國庫券還本付息支出、向國家銀行借款還本付息支出和其他國內借款還本付息支出；二是國外債務還本付息支出，其中包括向外國政府借款還本付息支出、向國際組織借款還本付息支出、其他國外借款還本付息支出和地方向國外借款還本付息支出。

（3）其他支出管理。我國財政中除上述幾項主要的轉移性支出以外，還有許多零星的轉移性支出，它們的規模雖然小，但都是社會經濟發展、政府順利運轉中不可缺少的一些支出。我國政府預算中的“其他支出”科目主要包括：兵役征集費；支前費；人民防空經費；補助村民委員會支出；國家賠償費用支出；引進人才專項費用，其中包括專家經費、出國培訓經費、駐外機構經費、引進人才事業費、擇優資助經費及其他費用；住房改革支出；宣傳文化發展專項資金；出版企業發展專項資金；政府特殊津貼；抗震加固補助經費；債券發行費用支出；簡易建筑費；航空事業發展支出；中小企業發展專項資金；其他支出。

第五節 轉軌時期我國公共財政管理的完善

一、我國財政管理體制沿革

新中國成立以來，我國財政管理體制的發展變革主要經歷了三個階段。

1．1950—1979：計劃型財政管理階段

建國伊始，我國政府面臨著將革命進行到底、醫治戰爭創傷、穩定和逐步改善人民生活等重大任務。為此，我國采取了高度集中的財政統收統支管理體制，在短時間內遏制住了惡性通貨膨脹，平衡了財政收支。1953年后，我國開始實行中央統一領導下的分級管理體制，此后多年一直實行此體制直至改革開放。這一階段財政管理的基本特征是集中與計劃，并且由于排斥公共財政體制，因此談不上公共財政管理。

2．1980—1999：計劃型財政管理向公共財政管理過渡階段

1980年，我國著手財政管理體制的重大改革，實行“劃分收支，分級包干”體制，打破了長期以來財政統收統支的格局。這種又被稱為“分灶吃飯”的管理模式，進一步確立了地方政府作為公共財政管理重要主體的地位，地方政府獨立完成自己的預算及公共收支管理。1985年，我國又進行了一次財政管理體制改革，這一次改革的主要內容是確定中央與地方在公共收入上的分配比例，穩定中央財政收入，即實行“劃分稅種，核定收支，分級包干”。此后雖有幾次調整，但基本沿襲了“分灶吃飯”的管理模式。1994年，我國推行分稅制，這是按建設社會主義市場經濟要求，對公共收入管理作出的歷史性調整，對我國公共財政管理體制的建立具有重大推動作用。1999年，財政部正式明確提出實施公共財政管理。在這個階段，隨著我國市場經濟的逐步發展，我國財政管理公共化程度不斷提高，但過去計劃型財政管理模式遺留下來的東西仍在很大程度上影響甚至阻礙著公共財政管理體制的建立。

3．1999年以來：明確導向公共財政管理階段

1999年以來，中央和地方各級政府紛紛按照公共財政的要求改革財政管理體制，一些重大的改革措施相繼出臺，如實施政府采購制度、部門預算管理、政府收費和罰沒收入上繳國庫、預算外資金“收支兩條線”等，公共財政管理體制逐步建立起來。

二、我國公共財政管理體制存在的問題

總體上，當前我國公共財政管理已具雛形，但受計劃型財政管理模式的影響，仍存在許多問題。

（1）公共財政管理尚未得到全社會足夠的重視。各級財政管理部門仍存在按中央指令辦事的思維模式，對于結合實際運用現代公共財政管理技術的熱情不高，更談不上實現公共財政管理的理論創新、制度創新和技術創新。

（2）預算管理與經濟社會發展存在矛盾。在編制方法上，我國目前仍普遍采用“基數法”，各項基數經過長期歷史積累，已具有“剛性”，不能真實反映實際情況，但也難以更改。在編制程序上，預算方案的批準滯后于實施，為預算約束留下隱患。

（3）公共收入管理不盡合理。雖然分稅制實施后我國的公共收入管理情況有了很大改觀，但仍有不少不盡合理之處。一是稅收征管成本偏高，征稅行為存在不規范、不廉潔、低效率的問題。二是稅費沒有科學區分，政府收費種類繁多，隨意性大，極不利于保證公共收入的穩定增長。三是公債管理權過度集中，地方政府一直未被賦予舉債權，只能通過擔保形式為地方發展項目融資，使地方財政的潛在風險增大。

（4）公共支出管理亟須規范。公共支出仍沒有從競爭性領域中退出來，政府投資的營利性企業仍大量存在。政府采購尚缺乏統一的操作規范，雖然從2000年起我國在縣級推行政府采購制度，但存在機構設置混亂、職能定位不準、采購量小等問題，出現了縣級政府采購“泡沫化”的情況。

（5）公共財政管理法律制度不健全。公共財政的一大特點是法治財政。但我國目前在公共財政管理上法律制度并不健全，有些方面尚未立法規范，許多法律需要重新修訂，如《預算法》自1994年沿用至今，在一些重要方面與現實需要已不相適應。法律制度的缺失使有效的公共財政管理失去了重要支撐。

三、轉軌時期我國公共財政管理的完善

針對當前我國公共財政管理存在的主要問題，必須樹立強化公共財政管理的意識，大力推進以下工作：

（1）完善公共預算管理。在預算方式上采用績效管理等先進方法，把績效管理作為預算管理改革的重要目標。要結合政治體制改革的進展，加強對預算的立法監督，使財政管理的公共性得到真正體現。

（2）加強公共收入管理。要按照市場經濟發展要求，進一步完善現行稅制，建立體制健全、分配科學、征管有力的公共收入管理制度。適時開征社會保障稅等新稅種，調整有關稅種稅率，強化稅收征管，降低征收成本與遵從成本，打擊偷稅、騙稅和抗稅行為，規范“稅式支出”，充分發揮稅收的收入調節作用。大力推進稅費改革，促進政府收費規范化。科學運用公債工具，促進經濟穩定增長。

（3）改革現行公共支出管理制度。確定公共支出的合理領域和重點，調整公共支出結構，在從競爭性領域退出的同時，加大對教育、科技、農業、衛生、社會保障、生態環境保護等的投入，維持社會經濟可持續發展。大力推廣和完善國庫集中收付、部門預算、政府采購等制度，提高公共支出的效率。

（4）加強對公共財政管理的審計監督。制定合乎市場經濟要求和中國實際的政府會計準則，全面推行政府會計制度，提高財政透明度。

（5）健全公共財政管理法律制度。做好舊法規的廢止與修訂以及新法規的制定工作，明確公共財政管理的原則、目標、范圍、方式及補救措施等內容，規范公共財政管理行為。

（6）注重信息技術在公共財政管理中的運用。結合我國電子政府建設，實現公共財政管理信息化，促進公共財政管理績效的提高，提高政府通過公共財政管理駕馭經濟的水平。