北大MPA考前輔導班行政學(6)

第六章行政決策

節 行政決策概述

一、什么是行政決策

決策是人類社會所特有的現象，是人類社會發展到一定歷史階段的產物。我國早在先秦時期，就出現了“決策”一詞，例如，在《韓非子·孤憤》中有“智者決策于愚人，賢士程行于不肖”之說；楚漢相爭時代，韓信就戰爭戰略問題提出過有名的“決策向東，爭權天下”的思想。不過，現代管理學意義上的“決策”一詞及其理論的形成，則是在20世紀中葉發軔于美國，由“Decision—making”一詞翻譯來的。決策是人們就需要解決的問題所作的行為設計和抉擇過程。決策有私人決策和公共決策（行政決策）兩種基本類型。

作為決策的一種基本類型，行政決策（Administrative Decision-making）是行政主體為履行行政職能所作的行為設計和抉擇過程，它是公共組織特別是政府部門在處理國家政務和社會公共事務過程中所作出的決定。公共組織針對社會生活中存在的或正在發生的問題作出決策，并轉化成相關的公共項目，通過調動各種組織機構，調配各種社會資源，運用各種功能手段，達到問題的的發展。行政決策具有不同于其他決策的如下特點：

（1）行政決策主體的特定性。與其他決策不同，只有具有行政權的組織和個人才能成為行政決策的主體。我國憲法和法律規定，行政權由行政機關行使。行政機關之外的某些國家機關和社會組織，依照憲法、法律規定或授權，具有一定的行政權后，亦可成為行政決策的主體。

（2）行政決策內容的廣泛性。由于行政管理的范圍和對象極其廣泛，行政決策的內容也非常廣泛。它包括國家的政治、經濟、文化教育以及社會生活等各個方面的重大事務，即除國家法律另有規定之外的一切社會公共事務，都需通過行政決策加以解決。而其他決策，如企業、事業單位和社會團體的行政決策等，其內容主要限于各自的內部事務，一般不涉及整個國家和社會范圍的事務。

（3）既定行政決策的權威性。行政決策體現的是國家的意志和國家的利益，是依據黨的路線、方針、政策和國家法律而制定，以國家權力為后盾，以行政方式作用于社會的，具有強制力。因此，既定的行政決策不僅對行政組織的內部成員，而且對各級行政組織管理范圍內的企業、事業單位、社會團體和個人都具有約束力，表現出一定的權威性。在行政管理過程中，行政決策的構成一般需要三個具體條件：基于決策問題的需求而產生一定的目標；為實現這一目標而提出的多項行動方案；不同的行動方案及其具體實施所達到的不同結果。

二、行政決策的類型

1．依據行政決策主體地位的不同，可分為國家決策和地方決策

國家決策是由中央政府作出的決策，凡制定全國統一的有關行政管理的方針、政策、行政管理法規，處理全國性的和對于國家具有戰略意義的重大問題，以及其他只適宜由中央統一處理的行政管理問題，都只能由中央政府作出決策。省（自治區、直轄市）、市、縣、鄉（鎮）政府對其管轄范圍內的地方性行政管理問題作出的決策，則屬于地方決策。

2．依據行政決策涉及問題的規模和影響不同，可分為戰略決策、戰役決策和戰術決策

戰略決策是指帶有全局性、方向性和原則性的重大決策，其涉及的范圍廣泛，影響深遠。戰役決策是為戰略決策所制約并為之服務的局部性或階段性決策，是戰略決策的延續和指令化。戰術決策則是有關具體方法和步驟的技術性問題的決策。

3．依據決策條件和決策對象所處狀態的不同，可分為確定型決策、風險型決策和不確定型決策

確定型決策是指面臨確定的條件和環境，各不同方案的結果也是確定的，因而可按要求從中選出方案的決策。風險型決策是指在面臨不可控狀態的同時，在所擬定的各種方案中，不同方案在不可控因素的作用下可能出現不同的結果，但各種方案結果出現的概率可以預測，因而決策結果就帶有一定的風險。不確定型決策所處的條件和狀態與風險型決策相似，不同的只是各種方案在未來將出現哪一種結果的概率不能預測，因而結果不確定。

4．依據決策目標的要求不同，可分為最優決策和滿意決策

最優決策是指追求理想條件下的最優目標的決策。滿意決策則是指在現實條件下求得滿意目標的決策。由于行政管理內容的廣泛性和目標的復雜性，最優目標實際上是無法實現的。因此，行政決策通常都是滿意決策，即相對“最優決策”，在現實條件下力求選擇決策方案。

5．依據決策行為采取的方式不同，可分為程序化決策和非程序化決策

程序化決策也稱例行決策、常規決策、重復性決策，一般用來解決重復出現、有一定常規可循的問題，是可按程序化步驟行事的決策。非程序化決策是對偶然發生、出現的、沒有現成規范可遵循，只能通過創造性思維活動解決的決策行為。

此外，依據決策目標的數量不同，可分為單目標決策和多目標決策；依據決策方法不同，可分為經驗決策和科學決策；依據決策進程不同，可分為一次性決策、漸進性決策和追蹤決策等。

三、行政決策的基本原則

1．信息原則

行政信息是行政決策的基礎，在通常情況下，決策的科學性、正確性是和信息成正比的，信息越及時、準確、全面，決策思維就越具有深度和廣度。決策過程實際上也是一個信息的收集、加工和變換的過程。信息原則對決策的要求是要建立和健全信息通道，并利用外腦來提高對信息的收集、分析和處理能力。

2．預測原則

任何行政決策都是對未來行動所作的一種設想，是在事情發生之前的一種預先分析和抉擇，具有明顯的預測性。現代科學技術和經濟的高速發展，社會生活各方面的急劇變化和激烈競爭，更要求運用科學的預測，高瞻遠矚，了解行政決策對象的發展趨勢、時空條件、影響后果等，從定性、定量、定時、概率等各方面作綜合預測，才可能減少和避免決策失誤。

3．系統原則

由于行政決策對象本身就具有系統性的特點，行政決策主體在制定和實施行政決策時，應注意決策對象所處的整個系統及其相關系統的相關環節，并以系統的思維方式和決策體制來對整體與局部、內部條件與外部條件、當前利益與長遠利益、主要目標和次要目標的相互關系和相互作用加以系統綜合分析。

4．可行原則

決策是為了實施，要實施就得具備決策實施的現實條件。可行性原則對行政決策的要求是要在現實的基礎上通過認真的分析比較，對決策實施的人力、物力、財力、時間和技術等各方面都要予以保證，防止盲目和負面決策。有時在現實條件不完全具備的情況下，還要經過努力積極創造出條件，使決策真正可行。

5．擇優原則

決策總是在幾個方案中進行選擇。只有一種方案的“霍布森選擇”是難以作出決策的。決策要追求優化和滿意，就必須要優化目標，并提出必備數量的備選方案，通過比較和篩選后，從若干個方案中篩選或綜合出滿意的實施方案。

6．動態原則

任何系統都是變化發展的，決策對象總是隨著經濟和社會的發展而處于不斷變化之中，一項決策的制定、執行、修改也是一個長期的動態過程。為此，一開始決策時就要富于遠見，能適應未來的發展，并留有適當的余地。在決策實施時也要注意信息反饋，隨時檢查驗證，當決策與客觀情況不相適應時要及時調整，必要時還要進行追蹤決策，對決策作根本性的修正。

四、行政決策在行政過程中的地位與作用

1．行政決策是行政管理過程的首要環節和各項管理職能的基礎

決策是行動的先導，行政管理實施中遇到的各種需要采取行動加以解決的問題，都首先依賴于行政決策。同時，行政管理的各項職能都是為實現決策目標服務的，各項職能本身也都有需要采取行動的問題，有各自相關的決策。因此，行政決策又貫穿于行政管理的各個方面和行政管理的整個過程，任何行政管理活動都離不開行政決策。

2．行政決策是行政領導的基本職能和重要技能

在行政管理過程中，行政領導處于管理的核心地位，承擔著行政管理的多項職能，在這些職能中，主要的職能又是行政決策職能。同時，行政決策又是行政領導的重要技能，因為行政領導的素質在很大程度上是以其行政決策水平來衡量的，行政領導的層次越高，其所擔負的決策任務就越重，所作出的行政決策的影響也越大，因而對行政決策的技能要求也就越高。

3．行政決策正確與否是行政管理成敗的關鍵

行政決策決定行政管理活動的方向和措施。只有在遵循行政管理對象的客觀規律的基礎上作出的科學合理的決策，才能保證行政管理的良好效果，反之則會因錯誤的管理行為而導致重大失誤。尤其是國家最高領導層的決策正確與否，直接關系到社會經濟能否健康發展。在科學技術的飛速發展加快了社會的發展節奏、把全球連為一體又加劇了競爭的條件下，政府行政管理的影響明顯增大，行政決策的重要性也愈發突出。

第二節 行政決策的系統與體制

一、行政決策的子系統

行政決策系統是由參與決策的機構和人員所組成的一種組織體系。從政府組織體制上說，決策系統可從縱橫兩個方向劃分為若干分系統。縱向上可分為中央和各級地方政權機關的決策分系統；橫向上任何一級政權機關可大致分為國家權力機關決策分系統、政黨決策分系統和政府（狹義）決策分系統。在我國，縱向可分為中央、省（直轄市和自治區）、地級市、縣、鄉鎮五級政權機關（也有劃分為三、四級的政權組織類型）的各層次的決策系統，橫向上劃分為黨的領導決策系統、人民代表大會的權力決策系統和人民政府的行政決策系統三個決策系統。每一個決策系統內部又可劃分為信息子系統、參謀子系統、決斷子系統和監控子系統。這四個子系統各有分工，相對獨立，又相互配合，協調一致，共同完成公共政策的制定工作。

1．信息子系統

信息子系統是由掌握信息技術的專職人員、設備及有關工作程序組成的專門從事決策信息的收集、加上、傳遞、貯存等工作。它是決斷子系統的輔助機構，為行政決策提供資料。信息是為人們認識和改造客觀世界的需要而獲得的有關事物狀態、關系特征和發展變化的表述。與公共政策相關的信息即行政決策信息，貫穿于從公共政策的制定、實施、評估到終止的各環節。可以說，行政決策系統的正常、高效運轉離不開信息活動。決策信息的基本要求是準確全面、及時、適用。只有根據準確全面的信息，才能保證制定的公共政策的正確性；只有及時的信息，才能及時地制定政策并解決問題；只有適用的信息，才能提高其針對性，減少對決策者的干擾，從而快速制定出政策。

信息子系統在行政決策系統及其運行中的職能或作用是：（1）收集信息，就是廣泛收集有關國家和社會公共事務各方面的信息，力求全面、準確，以完整地、真實地反映客觀情況。（2）加工處理信息，把收集來的信息進行一番去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里的整理、分析、歸納，篩選出精華資料，剔除去多余的甚至是虛假的資料。（3）傳遞信息，就是把加工處理好的信息傳遞到決策者手中，為制定政策服務。信息傳遞要求及時、快速，過時的信息價值為零，無助于政策制定；錯誤、虛假、表述含糊的信息會給社會問題的分析、政策問題的界定帶來困難，進而會導致制定出不當的政策方案。

2．參謀子系統

參謀子系統是由掌握各門類知識的專家、學者組成的，它也是決斷子系統的輔助機構。參謀子系統集中參謀咨詢人員的集體智慧，運用現代化的決策技術和方法，為決斷子系統提供決策方案和其他的咨詢服務，保證公共政策的科學化和民主化。參謀子系統的組織形式有官方的、半官方的、民間的和跨國的四種。不論哪種形式的參謀子系統都具有集體性、科學性和相對獨立性等特點。集體性是由于社會問題復雜，不確定性因素多，動態變化大，因此解決問題就必須運用多學科的知識，這只有眾多掌握有不同知識的專家群體才能滿足需要；科學性是指參謀咨詢人員要用先進的科技手段，采用科學的分析技術和方法來為決策者提供服務，僅靠經驗、謀略是適應不了社會發展的需要的；相對獨立性，即參謀人員必須相對獨立地研究和分析問題，不偏不倚地提出自己的見解，對問題的分析和結論必須以客觀事實為根據，不能為決策者所左右。

參謀子系統在行政決策系統及其運行中的職能或作用是：（1）協助決斷子系統界定政策問題，確立政策目標。政策制定離不開預測，參謀人員通過調查研究以及對未來發展趨勢的超前研究和預測，提供有科學依據的判斷，為決策者界定政策問題、確立政策目標作參考。（2）為決斷子系統提供解決問題的方案、途徑和方法。在政策方案選優時，要為決策者提供經過一系列定性、定量分析論證的初步方案，同時也要提供本系統以及其他咨詢機構對方案的評審意見，以便決策者集思廣益，從眾多方案中選擇出滿意的方案。（3）對公共政策的實施進行跟蹤反饋分析。收集并分析政策實施中的問題，特別是政策實施過程中遇到障礙或偏離政策目標時，要及時提出應變措施，以使決策者、執行者及時矯正，確保公共政策順利實施。

3．決斷子系統

決斷子系統是由擁有決策權力的集體所組成的中樞機構，是政策制定活動的組織者，領導政策制定的全過程。決斷子系統具有權威性和主導性的特點。決斷子系統是由享有法定職權的組成的，對政策方案具有拍板的權力，對政策方案的正確與否負有責任，故具有權威性。同時，為保證政策制定的完成，決斷子系統必須對信息、參謀兩個子系統進行組織、指導、協調、檢查和監督，還要對影響政策制定工作的其他組織機構進行協調，因此又具有主導性。

決斷子系統在行政決策系統及其運行中的作用是：（1）界定政策問題。政策問題的界定是政策制定的開始，它是首要的環節。決斷子系統必須能夠從紛繁復雜的社會問題中，分清輕重緩急，抓住事關全局的關鍵問題，作為政策問題確定下來。（2）確立政策目標。政策目標是否科學、正確，對整個政策過程具有決定性的影響。政策目標的確立必須建立在對政策問題的過去、現狀及未來趨勢較全面了解、把握的基礎上。所確立的目標必須切實可行，并留有余地，使之能滿足上下平衡、左右平衡、前后平衡的條件。（3）設計政策方案。這是一項科學性、技術性很強的工作，一般是委托給參謀子系統完成。決斷子系統在此的職責是根據政策問題的性質，組織熟悉這類問題的專家，組成高水平的設計組，并為他們的設計工作提供優越的環境和條件。（4）選擇政策方案。決斷子系統在這一環節的職責是建立方案選擇的價值標準體系，對參謀子系統提供的各種方案進行比較、分析、平衡，最后拍板選定方案。

4．監控子系統

監控子系統是指決斷子系統之外的人員和機構對行政決策行為以及對政策方案的內容和執行情況依法進行監督和控制的機構。行政決策監控是一種政治行為，監控主體必須在法律賦予的權力范圍內活動。實行不同政治制度的國家，監控機構的組織形式也有所不同。西方資本主義國家政府組織體制主要是根據“三權分立與制衡”原則建立的，機構之間的權力制衡關系就是行政決策的法定權力的監控關系。在我國，設有內、外兩大監控體系。內部監控體系是政權體系內部的上級部門以及橫向的權力部門，即政黨——人大——政府之間的遞次監控關系，還有內設監控機構，如中國共產黨的紀檢委、人民政府的監察部門（決策系統內各部門也處于相互監督、制約之中）；外部監控體系由人民群眾、社會團體、新聞輿論等組成。我國是社會主義國家，人民當家作主，人民群眾是最有效也是最有力的監控力量。

監控子系統在行政決策系統及其運行中的作用是：（1）防止決策者濫用決策權。決斷子系統行使國家權力，它具有權威性和強制性。權力在運用過程中很容易產生腐敗現象，成為謀取局部利益和私利的工具。實行監控可有效地避免“部門權力化、權力利益化、利益政策化”的腐敗傾向，保證決策權在國家法律、法規、制度的統一規范內照章行使。（2）促使政策內容切合實際。政策制定過程中，存在著許多不可預料、無法量化的因素，給政策方案的設計、選定帶來困難。政策監控一方面是利用法定權力對決策者行使潛在的“懲罰”威懾，督促決斷子系統發揮自己及參謀、信息兩個子系統的作用，周密細致論證，科學慎重決策。另一方面是對政策方案進行聽證、審查，使政策方案切合實際，具有政治上、經濟上、技術上的可行性。（3）監督執行機構及其人員正確執行政策。政策的執行過程實質上就是利益分配方案的現實化過程。由于自身利益的原因，執行者對此會存在著抵制、拖延、斷章取義式執行的可能性。通過監控，監督抵制者執行政策，督促拖延者立即執行，促使斷章取義者全面執行，維護政策的統一性和嚴肅性。

二、行政決策體制的構成要素

行政決策體制是指行政決策的機構和人員等要素所形成的組織體系及其制度。行政決策體制依托于行政決策組織，其構成要素與其他組織體制大體一致，但其要素的具體內涵不完全一樣，主要包括：

（1）組織人員：任何決策組織都以人為核心，組織首先是人際關系的體現。

（2）物質因素：決策組織賴以存在所需的場地、房屋、辦公設備和經費。

（3）組織目標：組織成員認為可以追求達到的某種未實現的狀態或條件。

（4）職能范圍：組織目標的具體化。

（5）機構設置：承載決策權力的一系列特定機構的確定，是組織內部分工的結果。

（6）職位設置：一定機構內的職級、職數和職責的確定。

（7）權力與職權：權力是影響他人的能力，通常來自于決策者本身的綜合條件；職權則是被組織正式承認的權力，與職位密切相關。

（8）權責劃分：指各部門、層次、成員之間若干從屬、并列等相互關系的確認。

（9）規章制度：以書面文件等形式對組織進行構建，對運行程序等進行嚴格規范。

（10）團體意識：形成組織目標的共同心理基礎。

（11）技術和信息：決策組織的技術包括組織決策原則、方式在內的“政治技術”和決策過程中所采用的科學技藝。

（12）組織設計：指組織結構的分化整合及組織目標的修正。

三、行政決策體制的類型

行政決策體制的類型，可根據不同的標準進行不同的分類，常見的是根據最高決策者的人數而劃分為首長制和委員會制，根據決策權力使用的特點劃分為集權制和分權制。當今世界的決策體制主要有獨裁制、議會制和人民代表大會制三種類型。

1．獨裁制

獨裁制的主要特點是通過傳統繼承或政變等方式產生的權威人物享有最高決策權。其具體類型有：

（1）宗教型。在以伊朗為代表的神權制國家中，議會和政府活動的依據是“真主的法律”——伊斯蘭教義。相應地，高居于決策權力的最頂端的也就是不受任何機構約束的宗教，議會和政府的活動也要受其監督。

（2）君主親政型。君主既當朝又親政，這種類型的決策體制是傳統君主專制在當代的延續。在這種決策體制下，君主既是國家元首，又是政府首腦，君主屬下的大臣會議相當于內閣，擁有立法和行政權力。君主通過對大臣的選擇權和監督權而成為實際上的最高決策者。

（3）軍人獨裁型。這主要是指通過政變方式上臺的軍人掌握國家的最高行政決策權，其具體的表現形態又有兩種：一種是軍隊首領自始至終成為國家的最高決策者，并以暴力鎮壓持不同政見者；另一種是當軍隊認為大權在握時，采取還政于民的方式，鼓勵新的決策參與，并通過舉行大選來建立新的“民主”程序。后一種形式通常最后形成一種近似議會一總統制的決策體制，軍隊首腦往往被選為總統，并擁有比一般總統更大的權力。

2．議會制

議會制決策體制的基本含義是，首先由公民選出認為能代表自己表達意愿的代表或議員，然后由代表或議員來代表公民直接或參與作出行政決策，維護自己的利益。議會制決策模式在當代的主要表現形態也主要有三種：

（1）議會—總統制。在以美國為代表的議會—總統制國家，國會和總統都分別由選民選出，各自對選民負責；政府，由總統組織，總統既是國家元首，又是政府首腦，掌握行政事務決斷權，政府成員不得兼任國會議員；國會通過的決策方案要經總統簽署方能生效，總統對國會的決策方案擁有否決權；國會有權彈劾總統，但總統無權解散國會；總統在外交和軍事方面的某些決策要受國會制約。

（2）議會—內閣制。這種決策體制的主要特點是：議會是國家最高權力中心，內閣由議會產生，對議會負責，受議會監督；國家行政權屬內閣，國家元首是“虛位”；內閣所作的重大決策，必須取得議會多數支持；內閣首腦為議會多數黨，內閣通常由議會多數黨組成；議會可對內閣提出不信任案，內閣也可提請元首解散議會，由經過重新大選產生的議會來決定內閣的去留。

（3）議會—委員會制。這種決策體制的主要特點是：議會至上，不僅具有立法權，而且掌握行政權；由議會產生的委員會主持日常行政事務，但委員會只是議會的一個執行機關，委員會成員可以為議會的最后決策提供咨詢；委員會不能解散議會，議會也不能解散委員會；委員會所作出的決策，須經委員會集體討論通過，委員會主席或副主席的權限與其他委員的權限一樣。

3．人民代表大會制

人民代表大會制屬于民主集中制決策體制的一種，它既同在“三權分立”基礎上的西方議會制有本質的差別，也不完全等同于蘇俄十月革命后建立起來的“蘇維埃”制，是一種有中國特色的民主決策體制。人民代表大會制的主要內容包括：各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督；各級人大及其常委會嚴格按照民主集中制的原則集體行使權力；實行“議行合一”，國家行政機關、審判機關和檢察機關都由人大產生，對它負責，受它監督；中央和地方國家職能的劃分是在遵循中央統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則，但全國人大和地方人大不是領導關系，而是法律監督關系、選舉指導和工作聯系關系；在各少數民族聚居的地方實行民族區域自治。

人民代表大會制的另一個重要特點是中國共產黨在人民代表大會制中起著領導作用，主要體現在：國家的重大決策，是由黨首先提出建議，再由人民代表大會或其常委會討論決定的；黨培養、選拔優秀干部到國家機關去工作。因此，中國共產黨在中國的行政決策體制中具有重要作用。

第三節 行政決策的程序

行政決策程序是指行政決策過程中的邏輯順序和基本步驟。行政決策的基本程序可概括為如下五個階段。

一、問題界定

1．決策問題的含義

問題是預期、需要與實際滿足狀態之間的差距。任何決策都從發現問題開始。行政決策問題是被行政主體所認知并認為有必要采取行動加以解決的公共問題。任何行政決策問題都不是一種孤立、靜態的存在，而是與其他問題相聯系并處于不斷的變化和發展之中。

2．問題界定的主要環節

一般而言，行政決策問題的界定要經過以下幾個基本環節：

（1）癥結分析。在問題篩選的基礎上對問題產生的時間、地點和條件，問題的性質、類型、范圍、程度、影響和問題的內部層次、結構等進行多維剖析，以形成對問題本身的全面認識，估量其在行政活動中的作用和影響。

（2）原因分析。即依據已有的經驗和知識，運用科學的方法和手段如實對問題產生的主觀原因和客觀原因、主要原因和次要原因、直接原因和間接原因、近因和遠因等進行估量、核查和證實。主要方式是縱向分析和橫向分析。縱向分析是從問題的表層入手，由表及里，由淺入深，層層剖析出根本原因；橫向分析是對同一層次的各種原因和相互關系進行分析、比較、綜合，找出最主要的原因，并加以核實。

（3）確切表述。即對問題癥結的“現實”與“理想”及二者的“差距”作準確的定性定量概括，對差距、原因作出準確判斷。

3．問題界定的主要方法

問題界定階段所涉及的主要方法有類別分析法、類比分析法、假設分析法和層次分析法。

（1）類別分析法是為了澄清、界定和區分問題情景而對問題進行分類的一種方法。其具體操作要經過邏輯區分和邏輯歸類這兩個過程。前者是將問題劃分為子類的過程，后者是將子類歸為整體的過程。

（2）類比分析法是建立若干類比的標準和模型，對已經出現的問題的成因、特征與類別等因素進行比較，以發現此問題與其他問題的相似性、相關性、差異性，并以類比的結果為基礎，對問題的性質和類型進行確認。

（3）假設分析是通過對決策問題相關因素尤其是相互沖突的因素的設定，然后進行創造性的綜合，以期對問題有一個比較全面的認識。其具體操作包括：設定問題的利害關系人，提出相應的依據，對每一假設都進行比較評估，最后在綜合的基礎上提出一個可接受的假設和方案。

（4）層次分析主要用于幫助認定問題的三種原因。可能的原因是可能促使問題出現的原因；合理的原因是以科學研究或直接經驗為基礎而獲得并可以信賴的原因；可行原因是可以用行動加以解決的原因。

二、目標確立

1．決策目標的含義

行政決策的目標是決策者希望通過決策實施所達到的狀態。行政決策的目標如同管理中的其他目標一樣，均具有如下特征：

（1）層次性。決策目標是由總目標、子目標、二級子目標等從總到分，自上而下組成的一個多層次的目標體系。總目標、分目標之間既相互聯系，又相互制約，構成了一個層層節制的目標系統。

（2）多樣性。行政決策內容的廣泛性和復雜性決定了決策目標的多樣性。從內容上看，有政治目標、經濟目標、社會目標等各領域的目標；從范圍和數量看，有宏觀目標、中觀目標和微觀目標、單目標和多目標；從期限上看，有長期目標、中期目標、近期目標；從程度上看，又有主要目標和次要目標等。

（3）從屬性。多層次、多樣化的目標并不是相互并列的，局部的、低層的、近期的目標要從屬于整體的、高層次的、長期的決策目標。各種具體目標要從屬于總目標，受總目標制約，并根據總目標進行調整、修訂。

2．目標確立的基本原則

目標確立是決策程序的一個重要階段。目標不但規定了方案的方向，為判斷方案優劣提供了評判標準，而且又是檢驗決策實施結果的基本尺度。為了防止“制定了正確的方案，解決了錯誤的問題”，保證目標的正確性，目標確立階段必須要遵循一定的原則：（1）針對性。目標必須針對實際問題，有的放矢，切中要害，并選擇好突破口。（2）可行性。目標必須是在現有條件下通過一定努力可以實現的。（3）系統性。從整體著眼，對目標進行層層分解，并將其系統地歸并和綜合為一個有機的目標體系。（4）規范性。目標必須要符合一定社會的法律、政治和道德規范，符合人們的價值觀和信仰。（5）具體性。目標的表達要準確清楚，含義單一，有明確的時限、范圍和約束條件及具體指標。

3．目標確立的主要環節

目標確立階段主要經過依據確定和體系建立兩個環節：（1）依據確定。目標確立首先要有明確具體的依據，主要包括三個方面的內容：既定社會的政治、法律和道德行為準則和規范；前一階段已經界定出的問題；當前和將來的主客觀條件。（2）體系建立。采用目標分解法，在空間上從上到下，由大到小，由宏觀到微觀地把總目標分解為分目標和具體目標，一直到個人的崗位目標；在時間上把長期目標分解為中期目標和近期目標，在此基礎上，經過初步可行性論證之后，形成一個多層次、多序列的決策目標體系。

4．目標確立的主要方法

（1）綜合指標法。即把有明顯客觀聯系的不同目標換算為一個具有科學含義的綜合指標，然后按綜合指標的高低來評價各目標的優劣。

（2）主要目標列舉法。即根據各目標的重要性，分清主次，僅僅把一個決策目標（最重要或最主要的目標）作為優化目標，而將其他目標降為約束條件。

（3）目標排序法。在把決策的全部目標按其重要性、大小排列成序的基礎上，先根據最重要的目標從全部備選方案中選出一部分方案，然后按第二位的目標從所選出的這部分方案中再作選擇，如此按目標的重要性位次一步一步地選擇，直到選擇一個最合適的目標方案。

（4）綜合評分法。又稱為多屬性效用理論。先分別按每個目標給各備選方案評定一定的優劣分數，分數高低反映了決策目標對決策者的效用（有效度或滿意度），然后按一定的算法規則給各方案一個綜合分數，最后按綜合分數的高低來選擇目標或方案。

（5）逐步淘汰法。在選擇目標方案時，先制定一個標準，以作為淘汰的依據，依據標準對目標方案進行衡量，不合乎標準者均應淘汰。經過一輪淘汰之后，可放寬標準，再作淘汰，這樣逐步放寬標準淘汰方案，直到選出最后的方案。

三、方案設計

1．方案設計的含義

決策方案指一個或一組解決問題、實現目標的行動準則，它具體規定實現決策目標的步驟、途徑和方法。方案設計就是在明確決策目標的基礎上，經過調查研究，運用適當的技術與方法，設計或者規劃諸種實現決策目標的備選方案的行為或過程。方案設計是行政決策的中心環節，也是決策咨詢系統參與得最多的一個環節。

2．方案設計的主要步驟

決策方案的設計一般可分為輪廓設想和細部設計兩個具體步驟：

（1）輪廓設想。即從不同角度、多種途徑出發，盡量大膽提出多種多樣的方案設想。其主要內容有二：一是為實現既定的決策目標，大致可提出多少個決策方案。二是將各種方案的輪廓，如行動原則、指導方針、發展階段等大致勾畫出來。輪廓設想階段的主要要求是方案要盡可能多樣化并具備整體上的完備性，各個方案之間要相互排斥。輪廓設想階段也是運用創造性思維最多的一個階段，要求設計者要敢于打破陳規，獨辟蹊徑，用新的思維方式和技術來實現方案的創新。

（2）細部設計。即對輪廓設想階段所產生的備選方案進行初步篩選，，淘汰那些明顯不可行的方案，留下一些較為可行的方案，并對其進行精心的細節設計。淘汰階段的主要工作是在重新進行決策目標分析的基礎上，通過對可能性方案與目標的比較來去掉那些偏離決策目標的方案。細節設計則要對每一可行方案進行方案擴大，將決策方案根據決策對象的性質分解為一些較為具體的規定。

3．方案設計的基本方法

方案設計階段所運用的一些基本方法主要有：

（1）頭腦風暴法。又叫自由思考法，它是通過小型會議的形式，鼓勵與會人員進行創造性思考，自由發言，以相互啟發，引起連鎖反應和思維共振，形成新的設想。

（2）對演法。即讓不同方案的制定小組間展開辯論，互相攻短，以充分揭露矛盾，或者拿出一個方案進行預演，人為設置對立而去評議、挑剔、反駁，由此，可使各種方案逐步趨于完善。

（3）綜攝法。又稱比喻法或集思廣益法，它力求收集那些表面上看來帶有情感或不合理的想法，并把它們同決策中的理性因素結合起來，或者用熟悉的方法來處理陌生的問題，或者用陌生的方法來處理熟悉的問題，通過“變陌生為熟悉”來取得突破性進展。

四、后果預測

1．后果預測的含義

后果預測是為了對方案進行評估和完善而對決策方案實施的客觀條件的變化和方案在各種可能的客觀條件下預期效果的預測。后果預測在行政決策中的地位由行政決策本身面向未來的特征所決定，是方案評估和選優的前提。

2．后果預測的基本步驟

（1）收集資料。即對預測對象的相關資料進行全面系統地搜集、整理和去偽存真，為準確的預測提供真實可靠的依據。

（2）確定方法。根據預測對象的性質、指標和收集到的資料，選取相應的方法和模型。有時為了提高預測的精確性，還需選取幾種不同的方法進行相互驗證。

（3）計算和分析。根據掌握的資料和確定的方法對預測對象進行具體預測，對關鍵變量進行綜合和匯總。

（4）評審結果。將預測的結果輸入決策系統，對預測的結果進行分析和檢驗，評審和確認預測活動的精確度。

3．后果預測的主要方法

（1）德爾斐法。采用函詢調查的方式，分別向參與預測活動的專家提出問題，而后將其意見整理和綜合并匿名反饋給有關專家，再次征求意見，再綜合、反饋，經過多次反復循環之后得到一個可靠一致的意見。

（2）會議法。通過讓預測專家集中開會，面對面交換意見，從而達到相互啟發和集思廣益，形成創造性結論，以在較短時間內取得預測結果。

（3）時間序列法。假定預測對象的變化與時間有關，并根據其變化特征以慣性原理來推測其未來狀態。

（4）回歸分析法。根據預測對象及其相關因素的統計資料來近似地確定變量間的函數關系，并根據這個函數模型來預測其未來狀態。

（5）趨勢外推法。根據預測對象的歷史和現象資料，找出其變化發展規律，從而推測出事物的未來狀況。

五、方案抉擇

1．方案抉擇的含義

方案抉擇是指行政決策中樞系統中享有行政決策權的行政領導，依據其權力、經驗和科學知識，在對各種備選方案進行比較權衡的基礎上，選擇或綜合出一個最優或滿意的決策方案。方案一經抉擇和批準，即成為行政人員和行政對象的行動準則。

2．方案抉擇的主要環節

（1）確定標準。即確定一套對方案進行優選的價值準則，一般包括：符合國家和社會的總體戰略；能最大限度地實現決策目標；消耗的資源盡可能少；實現目標的風險盡可能低；實施方案所產生的副作用盡量小。由于決策對象和內容本身的復雜多變，一項具體的決策方案往往很難同時滿足上述標準，實踐中經常采用的方式是提出滿意標準，遵循有限理性的原則，選擇一種相對較優的方案。

（2）可行性分析。對決策方案在現實中實施的可行性作出分析和估量。一般包括：政治可行性，即可以動員來支持方案的政治資源及方案對政治價值的影響；經濟可行性，即執行方案的人力、物力、財力和信息資源的獲取和支持程度；法律可行性，即方案是否符合一國的憲法和法律；行政可行性，即政府行政部門執行決策的能力大小和效率高低；技術可行性，即方案在現有技術水平下能實現目標的程度。

（3）合法化。方案確定之后，提交給有權的立法或行政機關審批，通過一定的規則和程序使之合法化，然后以法律、法令或政策的形式頒布，付諸實施。

3．方案抉擇的主要方法

（1）經驗判斷。在科學總結以往決策經驗教訓的基礎上，直接對各種方案的優劣作出判斷，主要適用于某些程序化決策方案的選擇。

（2）“決策樹”技術。把各種決策方案及與方案有關的概率、收益值等畫成樹狀圖，分別計算其期望收益值，并由此作出選擇。

（3）試驗。把一個或幾個決策方案放到個別或選擇好的地方進行初步試點，并對實施過程中的各種情況和產生的結果加以分析、評估，從中作出選擇或綜合各方案的優點形成決策。

（4）模擬。通過把所要決策的問題構建成模型，進行試驗、觀察、測定和分析各方面效果，最后根據試驗結果確定方案。

第四節 行政決策的方式

一、全體一致規則

1．全體一致規則的含義

全體一致規則是指行政決策方案的通過需要參與行政決策的全體投票者都對某項行政決策方案投贊成票。在這種決策規則下，一項行政決策方案的通過，取決于全體投票人一致同意，只要其中任何一個投票人投了反對票，其他人的一致選擇結果也無效。全體一致規則的明顯優點是，它可以使投票人實現“帕累托最優”。它使每個投票人都能通過自己的投票行為獲益，而至少沒有人因此而受損。同時，在這種決策規則下，由于任何一個否決行動都對決策方案能否最終通過具有決定性意義，這就使每一個決策者都在形式上享有平等的決策權。

2．全體一致規則的缺點

一方面，由于投票人間的偏好不可能天然地完全一致，要達成一致就必須要經過一個反復的“討價還價”過程，這就使得決策的成本相當高昂，經常要遠遠超出決策者從方案中獲得的收益；另一方面，這一規則還有可能助長投票人間的“策略行為”，先隱瞞自己的偏好，以增加“討價還價”的籌碼，這又使得每一方都把精力放在試探對方的虛實上，不斷地進行討價還價，決策結果往往就有利于討價能力強的人而不利于討價能力弱的人；再一種“策略行為”就是決策者可能根據自己對決策結果的預期，“冒險”認定決策結果合乎自己的要求，采用諸如“棄權”這樣不明顯阻撓決策的行為，從而逃避決策應承擔的成本，只享受收益。

3．全體一致規則的適用范圍

運用全體一致規則進行決策的最明顯的例子，就是聯合國安理會常任理事國的決策。常任理事國間形成決策的基本條件就是中、美、俄、英、法五國一致同意，任何一國的否決行為都將使決策不能通過。但是，由于全體一致規則的上述缺陷，其適用范圍很有限，主要是一些小范圍的投票活動，幾乎無法適用于大規模的投票決策活動。因此，人們只能退而求其次，采用其他規則。

二、多數規則

多數規則是指獲得投票人支持最多的決策方案獲勝的一種決策方式。在這種規則下，代表多數人利益或反應多數人偏好的決策方案獲勝，但這一多數可能是多數，也可能是相對多數。與全體一致規則相比，多數規則可以大大降低決策成本，不需要進行無休止的“討價還價”。但是，在投票人偏好差異的影響下，極有可能形成多數只是一種相對多數而實際上是一種“少數”的局面。如采用簡單多數規則對幾項相互競爭的決策方案投票，其中支持率最高的為10％，而其他皆不足10％，獲10％支持的方案將會通過。而10％事實上又只是“少數”，方案的執行將只會使90％的人服從10％的人，反而使多數人的利益得不到保護。所以，多數規則在實際運用中是有選擇的，在許多場合人們都對多數規則的比例有詳細的規定，如1／3，49％，1／2，51％，2／3，等等。

三、過半數規則

1．過半數規則的含義

過半數規則是指至少有1／2以上的投票人支持的決策方案才算有效的一種決策方式。與全體一致規則相比，過半數規則的特征主要體現在：決策過程中無需人人都投贊成票，只要有超過半數的贊成票，決策方案就獲通過；過半數規則下形成的方案對全體參與者都具有強制性，少數反對者要服從多數支持者所作出的決策，即“少數服從多數”。過半數規則的這種特點使它相對于全體一致規則更能節省決策成本，相對于相對多數規則更能保護多數人的利益，因而成為應用范圍最廣的規則。

2．過半數規則的缺陷

首先，就效率而言，當多數人獲得的凈收益低于少數人的損失時，過半數規則將使整個社會的收益出現負值。其次，有可能出現“循環”的問題。例如，甲、乙、丙三人對A、B、C三個方案進行投票時，甲的偏好為A>B>C，乙的偏好為B>C>A，丙的偏好為C>A>B。如果投票程序為先從A、B中淘汰一項，余下一項與C比較的話，結果是C獲勝。當程序為先從B、C中淘汰一項，再與A比較，結果是A獲勝。當程序為先從A、C中淘汰一項，再與B比較，則結果為B獲勝。這樣，全過程將出現A>B>C>A的循環結果，從而使結果極不確定。與此相關的是，在有可能出現“循環”問題時，操縱議程就可以控制結果。因此，過半數規則有利于程序制定者。最后，在這種規則下少數人的利益得不到保障，有可能產生“多數人強制”的現象。

3．過半數規則的變異形式

（1）孔多塞標準。在一組競爭性方案中選出運用過半數規則的兩兩成對比較中選擇擊敗所有對象的方案。

（2）博爾達計數。按投票者的偏好順序，給數個方案中的每一個打分，分值從1到M，分數最高為M，為1，然后把每一個方案的所有得分加總，得分最高的方案通過。

（3）淘汰投票。要求每個投票人先把候選對象中最不滿意的一個去掉，再對余下的進行比較淘汰，重復這一過程直至剩下最后一個方案。

（4）加權投票。投票人本身根據其影響程度的大小而給以分發不同數量的選票，重要性最大者選票最多，然后每一投票人根據自己的偏好而給不同的方案投以不同的選票，得票最多的方案通過。