北大MPA考前輔導班行政學(5)

第五章 行政領導

第一節 行政領導概述

一、領導的含義及其特點

1．領導的概念

領導是指領導者在一定的環境下，為實現既定目標，對被領導者進行指揮與統御的行為過程，即指領導活動。

領導是一種多層次、多領域的立體現象，可以從不同的視角進行不同的分類。按領導的權力基礎分類，有正式領導和非正式領導；按領導活動的層級分類，有高層領導、中層領導和基層領導；按領導活動的領域分類，可以把領導分為政治領導、行政領導和業務領導等。另外，作為名詞的領導是指領導者。

2．領導的特點

（1）領導是一個社會組織系統。這個系統由領導者、被領導者、環境三個要素構成。領導者是在一定的組織體系中，處于組織、決策、指揮、協調和控制地位的個人和集體，在領導活動中，他們處于主導的地位。被領導者就是按照領導者的決策和意圖，為實現領導目標，從事具體實踐活動的個人和集團，他們構成領導活動的主體，是實現預定目標的基本力量。領導者與被領導者的關系，就是權威和服從的關系。環境是獨立于領導者之外的客觀存在，是對領導活動產生影響的各種外部因素的總和。這三個要素缺一不可，它們相互結合，才能構成有效的領導活動。

（2）領導是一個動態的行為過程。領導的三個要素表現為兩對基本矛盾：一是領導者與被領導者的矛盾；二是領導活動的主體與領導活動的客體的矛盾。領導者的“投入”要通過被領導者的行為效果“產出”，領導活動主體作用于客觀環境的過程，表現為客觀環境由“自在之物”不斷地轉化為“為我之物”的具體過程。

（3）領導是高層次的管理。高層次的管理是宏觀管理，主要處理帶有方向性、原則性的重大問題，獨立性較強，因此，把高層次的管理稱為領導。

（4）權威性。領導權威表現在領導者與被領導者的關系上，它既反映領導者的權力和威望，也反映被領導者對這種權力和威望的認可和服從。

3．“領導”與“管理”兩個范疇之間關系

（1）在廣義或外延層次上二者具有相等性。“領導”與“管理”長期“合二而一”使用，在“領導”一詞出現之前，其含義包括在“管理”之中。中國的“經世治國”以及“修身、齊家、治國、平天下”之說中的“治國”就包含了“領導”。就是有了“領導”一詞之后， 人們還往往把二者當做同義語來使用。我國憲法明確規定：中華人民共和國是工人階級領導的，以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。這里，憲法強調的“工人階級領導”，其“管理”和“領導”是一脈相承的同義語。在現實活動中，存在著包括決策及其實施的領導，即廣義的領導；也存在包括決策執行與決策制定的管理，即廣義的管理。很清楚，這里的廣義的領導與廣義的管理是一回事。換言之，在廣義層面上作比較，領導與管理是等同的，是一回事。

（2）在狹義上兩者具有本質的差異性。從歷史發展來看，管理與領導的分化及人們對其本質的認識是一個自然歷史過程。隨著社會活動規模的擴大和社會分工的發展，19世紀中期發生了所有權與經營權分離。20世紀初，泰羅提出計劃（管理）職能與執行職能分開的科學管理，開創了人類社會管理的新紀元。隨著決策現象凸現，領導、管理、決策與執行者四者相互關系的研究突出起來。人們在歸納研究中，發現領導與決策聯系在一起，管理與執行聯系在一起，逐漸形成了領導就是決策、管理就是對決策的執行的觀念。開始認識到領導與管理各有不同的本質內涵，進而把它們相互區別開來，使人們的認識又進一步深化了。處在現時代的人們，不能只停留在管理與領導相同的認識上，要認識到不同的行為主體有不同的職責，從而把管理與領導區分開來。我國憲法對國務院十八項職權的規定中，在“領導”與“管理”的使用時，就有“領導”、“領導和管理”和“管理”的不同規定，這應視為是這種區別、求異科學精神的體現。

（3）二者廣義和狹義的混合關系。平時所講的“領導是管理”和“管理是領導”，把二者連接在一起進行思維判斷是不妥的，因為違反同一律，產生邏輯混亂。可是分別作為獨立的命題，采取廣、狹組合模式，不僅是正確的，而且是下定義的重要方法。一般所說的“領導是管理”里的“領導”是屬于狹義的領導含義，因為僅指決策而言；而“管理”則為廣義的管理含義，因為它包含執行決策和決策的制定。一般管理組織分為高、中、下三個層次， “領導是管理”的展開解釋則變成領導也是管理，不過不是一般的管理，而只是高層次的管理。同理，一般所說的“管理是領導”，“管理”僅指執行而不包括決策制定，所以是狹義的管理；“領導”則是包括高層、中層、下層的整個組織系統，既有上層的決策制定，也有中、下層的組織與執行，所以屬于廣義的范疇。所以“管理”也是“領導”，只不過不是一般的領導，而只是低層次的領導罷了。

二、行政領導的含義、特點、作用

1．行政領導的概念

行政領導是指在行政組織中，經選舉或任命而享有法定權威的領導者，依法行使行政權力，為實現一定的行政目標所進行的組織、管理、決策、指揮等活動。

2．行政領導的特點

行政領導是國家行政管理活動中的領導活動，它具有一般領導的共同特點，又有自身的特點。主要表現為：

（1）行政領導只是對“行政”的領導。在一定的行政環境中，為實現一定的行政目標，行政領導者依據法律，對納入行政活動的被領導者進行指揮與統御，從而保證國家行政權力的行使，有效地為組織和管理國家行政事務進行決策、指揮、協調、控制、監督。由此歸類，它一般不包括政務活動，而主要指事務活動。

（2）從行政領導活動方式的特性上講，行政領導的執行性是它的明顯特點。在我國，國家權力機關與行政機關不屬于西方式的三權分立制，行政機關是權力機關的執行機構。因此，行政機關必須在權力機關發出的指令下工作。對行政機關來講，它與權力機關的關系是：按權力機關的合法指示，依法行政；根據權力機關的合法要求；迅速組織人力資源與物力資源，提高工作效率，必須高效快捷地實現權力機關的工作意志。

（3）從行政領導活動的社會屬性來看，其具有鮮明的政治性。馬克思主義認為，政府機關是經濟上占統治地位的階級，為實現其階級使命而建立的組織；政府機關依照體現統治階級意志和利益的法律規定來進行活動，實現國家的統治職能。行政機關的使命是執行國家權力機關的意志。國家機構具有強烈的階級性，行政機關也不例外。社會主義國家的行政機關是人民的政府，主要通過大量的組織工作，來保證國家的安定團結和社會主義現代化建設事業的發展。因此，我國的行政領導者要講政治，提高社會主義政治覺悟，牢記為人民服務的宗旨，以服務員的態度為人民“行”好“政”。

3．行政領導在行政管理中的地位和作用

行政領導在行政管理中具有重要的地位和作用，具體表現為：

（1）行政領導是行政管理協調統一的保證。行政管理本身是一個復雜的社會系統。為了保證系統內行政活動的協調和統一，就需要行政領導的統一意志和統一指揮。隨著社會的發展和科技的進步，行政機構日益龐大，涉及的領域越來越廣，日常行政事務日益復雜，行政人員不斷增加，統一意志和統一指揮的行政領導的必要性和重要性尤為突出。行政管理既有縱向層次的區別，又有橫向領域的劃分，形成統一的意志，實施統一指揮，是對所有行政管理的共同要求。

（2）行政領導貫穿于行政管理的全過程。一般而言，行政領導是推動他人去做，借助他人的智慧和力量來實現目標，這符合管理的特征。因此，行政領導是一種具有管理性質的社會活動，行政管理過程與行政領導過程是交叉的。就具體過程看，行政管理是通過各環節連接起來的鏈條，其中主要環節有建立行政組織、選才用人、收集信息、確立目標、制定計劃、組織實施、檢查監督、調節完善等。這實質上是一個不斷制定和執行政策的過程。決策即“出主意”。“出主意”、“用干部”是行政領導干部的根本職責，正是這兩種領導職責構成了有效的行政管理活動，并貫穿于行政管理活動過程的始終。

（3）行政領導是行政管理成敗的關鍵。行政管理是由諸多因素構成的大系統，每個因素都對行政管理產生影響。由于行政領導具有“統領”、“引導”的整體管理功能，尤其是行政決策規定了目標及達到目標的途徑和措施，因而成為行政行為的指南和準則。行政效能是由行政決策的效率決定的。要保證行政決策的高效能，不僅要提高效率，更要保證行政決策的正確方向。否則，方向錯了，效率愈高，損失愈大。正是這種決定作用，規定了擔負行政決策責任的行政領導，是整個行政管理活動成敗的關鍵。因此，正確認識行政領導的職、權、責，建立和完善科學的行政領導制度，掌握并運用科學的行政領導方法、方式和藝術，優化行政領導者的素質結構，無不對行政管理效能產生決定性影響。

三、領導管理工作的專業化

1．領導管理工作專業化的含義

領導管理工作的專業化，是領導管理工作科學化的一個重要內容，也是加速社會主義現代化建設的迫切要求。在西方，領導管理工作專業化經歷了兩次專業的轉型：一次是“硬專家”轉行領導管理。在家長制行政領導管理時期，老板既是組織的所有者，也是組織的領導管理者，他是憑借著財產所有權和個人經驗來領導管理組織的。隨著生產勞動專業化的出現和發展，領導管理工作從沒有專業知識的老板手里轉到生產技術高超、具有專業知識的“硬專家”身上。發生于20世紀中期美國的這種領導管理體制的演變，既實現了財產所有權與領導管理權的分離，也實現了領導管理工作的專門知識化，推動了生產力和社會生活各個方面的發展。由于生產社會化程度越來越高，企業規模越來越大，不能只靠精通某一門專業知識的“硬專家”去領導管理了，需要把領導管理作為相對獨立的專業活動，需要具有領導管理知識專長的職業“軟專家”擔任領導管理。這樣，以領導管理為職業的“軟專家”便應運而生，實現了真正意義上的領導管理工作專業化，迎來了一個領導管理科學化的新時代。美國的泰羅和法國的法約爾，是這個時代的主要理論開創者。

上述西方經歷幾代人完成的兩次專業化轉型，現在要在中國同一代人身上實現。黨的十一屆三中全會后，鑒于領導管理干部的極端重要性，在總結歷史經驗的基礎上，中央明確提出了“革命化、年輕化、知識化、專業化”的干部隊伍建設的指導方針。在這個方針指引下，一大批德才兼備和學有專長的知識分子走上了領導管理工作崗位，打破了長期以來單純以“政治掛帥”為標準選用領導管理干部而導致的“外行”領導“內行”的局面。但是在具體執行“專業化”方針的過程中，存在一定的局限，一般都是挑選本行業、本部門中德才兼備的業務骨干（甚至是業務尖子）來充任領導管理工作。這實際上類似于上述的西方企業行政領導體制演變中的“硬專家”轉行領導管理階段。雖然有許多具體區別，但都具備由業務內行代替業務外行這個專業化的內涵。其“業務”也有特指內容，即任職單位的業務，并非領導管理工作業務。

領導管理工作和特殊領域的業務工作，是兩種不同的專業工作。在工作的對象上，領導管理工作的對象是人，而具體業務工作的對象既可能是人，也可能是財或物，或別的什么。在工作的方式上，領導管理工作是組織指揮別人去實施計劃目標，具體業務工作是靠躬行實踐去完成。在工作范圍上，領導管理工作是總攬全局，具體業務工作是微觀探密。在思維方式上，領導管理工作多為定性判斷，具體業務工作多為定量計算，如此等等。根據“一把鑰匙開一把鎖”的原則，具體業務尖子不等于領導管理的行家或里手。反之，也一樣。這里對于領導管理工作而言，具體業務的“內行”卻轉變為領導管理工作的“外行”。如果要把“內行領導”原則貫徹到底，勢必要求上述走上領導管理工作崗位的原來的具體業務的內行，再轉變為領導管理工作的內行，實現個人的第二次專業化（由領導管理者無專業業務知識到具有業務專長，再由具體業務專長轉變為有領導管理工作專長）。

2．領導管理工作專業化的意義

準確地認識領導管理工作專業化有著重要的實際意義和理論意義。

（1）在領導管理工作實際方面，準確地認識領導管理工作專業化的意義

第一，領導管理工作健康發展的需要。像改革開放以前那樣，單純強調“政治第一”，以為政治好就能解決一切問題，搞“外行領導內行”，那種排斥具體業務要求的領導管理工作帶來的損失，教訓極為深刻，我們不能讓其重演。我們一定要堅決貫徹“四化”方針，繼續把合乎條件的業務人才吸納進領導管理隊伍，提高領導管理隊伍的業務素質。但是，如果以為這樣做了，就等于領導管理工作專業化了，則會導致一種新型的“外行領導”的結果。套用解決具體業務的方法去解決領導管理工作，肯定不得要領，變成放空炮，那還有什么領導管理效能呢?再說，這種新“外行”是在“專業化”的美名下產生，因而還會有新的不良影響。

第二，糾正被扭曲的領導管理工作專業化標準，是科學選才用人的需要。將領導管理工作專業化等同于具體業務專業化，會把領導管理專業人才等同于專門業務人才，在選才用人標準上，難免出現“惟業務人才是舉”的片面性，導致業務專業水平越高的人，被選用的幾率越大。按這樣的思路去選用領導管理人才，其結果是不言自明的。還有一個由此而來的延伸問題。用業務專門人才等于領導管理人才的公式去組建班子，可能出現孤立考慮班子成員的具體業務知識的結構優化，忽視了領導管理專項職能人員的專業素質的優化搭配，到頭來，組建起來的是一個單純的具體業務結構優化的班子，而不是兼顧（更說不上突出）領導管理專業的優化群體。這兩種不同類型的班子對領導管理效能的制約性也是不言而喻的。

第三，有利于“崗上”的領導管理者專業素質的提高。如果認為具體業務的專業化等于領導管理工作的專業化，那么，一些以具體業務優勢走上領導管理崗位的業務人才，對自我可能做出欠正確的評價。由于缺乏在專業知識和能力方面的“換血”和“脫毛”的壓力，會有礙于其成為一個完全的領導管理者。

（2）在理論方面，準確地認識領導管理工作專業化有利于領導管理學科的建設和發展

從泰羅、法約爾創建科學管理伊始，領導管理科學迄今還不到一個世紀的歷史，在我國興起還不到20年。相對于傳統學科來說，她還年輕，學科基礎建設和全面繁榮的任務還很重，路子還長。而學科產生和發展的原動力在于社會領導管理實踐。毛澤東同志說：“科學研究的區分，就是根據科學對象所具有的特殊矛盾性。因此，對于某現象領域所特有的某一種矛盾的研究，就構成某一門科學的對象。”專業化是科學化的基礎和前提，如果領導管理工作與其他具體業務工作是相等的，沒有什么專業特色和專業要求，它也就不可能成為具有特殊性的專門領域，領導管理科學也會因為失去特定的研究對象而不復存在了。當初建立就無根據，如今取消也合乎事理。就是人們用各種具體知識簡單地等同于領導管理專業知識，或機械相加拼湊成一個體系，勉強維持其存在，也終將因失去客觀特定對象而“壽終正寢”。

3．領導管理工作專業化的實現途徑

實現領導管理工作專業化的途徑是多種的。這里講的專業化，既不等同于任職單位業務知識的專業化，也不等同于領導管理學專業文憑化。關鍵是各級干部要樹立起實現第二個專業化的轉型意識，抓緊自學，接受各種培訓、進修，自覺地掌握領導管理理論與方法，注意總結提高，探求領導管理工作的固有規律，較快、較好地實現由具有某門知識與技術的“硬專家”領導管理，向具有戰略決策能力、組織指揮能力、教育與激勵能力及協調與控制能力等的“軟專家”領導管理的轉變，成為“雙內行”（具體業務內行、領導管理內行）的新型專業人才，出色地完成所擔負的領導管理工作任務。這種自身新的專業化和工作新的佳績的二者“互推”，表明第二個專業化是必要的和可行的。

第二節 行政領導者的職位、職權和責任

一、行政領導者的職位

1．行政領導者職位的含義

行政領導者的職位是指國家權力機關或國家人事行政部門根據法律與行政規程，按規范化程序選擇或任命行政領導者擔任的職務和賦予其應履行的責任。職務和責任是構成行政領導者職位的兩個不可缺少的要素。只有擔任了某一職務，才負有與其相應行政部門的工作指揮與統御權；而擔任某一行政領導職位的人，就負有對該組織的領導責任。

2．行政領導者職位的特點

（1）職位是以“事”為中心確定下來的。這一特點決定了行政人員，尤其是行政領導者必須圍繞輕重緩急不同的行政事務開展工作，必須以處理各種事務的高效率來推動工作任務的完成。

（2）職位的設置有數量的規定性。職位數量的確定要遵循最低數量的原則。因此，職位的設置，一要避免因人設事，官職重復；二要避免職權劃分不當，所設官員權限不明，交叉管理。

（3）職位本身具有相對的穩定性。這一特點表明行政領導者職位有法定性，即按法律規定的職位，既不能隨意增設，也不能隨意廢除；還表明某一職位上的行政領導人擔任職務與責任的時間長短、主次對職位本身不構成影響。

二、行政領導者的職權

1．行政領導者職權的含義

法定的與職位相當的行政權力，就是行政領導者的職權。行政領導者的職權，是其行使指揮與統御過程的支配性影響的實質條件。同時，職權不僅意味著行政領導者具有從事一定行為的可能性，而且意味著必須從事這千行為，否則就構成失職。因此，職權對行政領導者來說，既是他們的權利，又是他們的義務，職權是權利與義務的共同表現。

2．行政領導者的職權與職位的關系

（1）從職權的特點來看。第一，職權是與職位聯系在一起的。職權是由職位衍生出來的，職位的性質決定職權的性質，某一行政領導職位相應地有某種數量規定的工作任務、工作指標、工作績效，職權與職位均與個人因素無關。第二，職權與職位有對稱關系。職權的大小與職位的高低、責任的輕重須相適應。任意擴大職權，即為濫用權力；隨意失職失權，即為瀆職行為。第三，職權是法律認可與確認的權力。它一方面要約束行政領導者的思想與行為，另一方面又要確保這種權力的穩定性，使其不能以任何形式進行私人性的轉讓。任何行政領導者都應以有效的工作，即最少的投入、最大的產出來保證自己行使權力的正當性、合理性與有效性。

（2）從職權的范圍來看。行政職權是有限度的權力，它由國家權力機關因社會公共管理分工的不同而進行功能性劃分，并由國家依據劃分作出授予，被授予者需對權力有明確的認識，從而掌好權、用好權。行政領導的權限范圍包括人事權、物權（即對物質資源的配置與使用權）、財權、組織權。

三、行政領導者的責任

1．行政領導者責任的含義

行政領導者被賦予一定的職位而有了一定的名位，被賦予一定的權力而有了一定的支配性影響，但二者都不是沒有相應約束的。在一定職位上的領導者就必須承擔一定的責任。因此，行政領導者的責任是指行政領導者違反其法定的義務所引起的必須承擔的法律后果。

2．行政領導者責任的內容

行政領導者的責任有多方面的內容，主要由政治、工作、法律三個層面構成。

（1）政治責任即領導責任，是指行政領導者因違反特定的政治義務或沒有做好分內之事而導致的政治上的否定性后果，以及所應受到的譴責與制裁。這種政治上的否定性后果意味著其喪失了行使政治權力的資格，意味著其不再是政府行政權力的行使者。

（2）工作責任是指行政領導者自己的崗位責任，即行政領導者擔任某一職務所應承擔的義務和應負的責任。

（3）法律責任是指行政領導者在行政管理活動過程中因違反法律規范所應承擔的法律后果或應負的責任。

四、行政領導的權威

1．行政領導權威的含義

行政領導的權威是指建立在法定規范或領導者自身人格魅力基礎之上的對領導對象的影響力。它是領導權力與自身風格的綜合反映，對領導活動的效果具有重要作用或影響。

2．行政領導權威的意義

由于現代科學技術的迅猛發展，一方面，社會分工進一步細化，社會經濟成分、經濟利益呈現多元化趨勢；另一方面，更需要舉國上下協調—致，統一思想，統一目標，為實現現代化建設的宏偉目標，共同努力奮斗。這無疑更需要行政領導權威的統領。無論是實行某項改革方案，還是進行某項重點項目的建設，無數人的密切合作是絕對必要的。堅強有力的行政領導權威，是我們多元利益整合，調動一切積極因素，保障整個中華民族長遠利益和根本利益，實現四個現代化的重要保證。

在管理決策高度科學化、現代化的社會實踐中，肩負廣泛社會管理職能的各級行政領導，不僅需要科學的、現代化的決策和管理水平，而且需要具有堅強有力的權威性。科學管理是統一意志、高度規范化、系統化的管理，是強調行動統一、步調一致、整體協同配合的管理，行政領導權威就是實施這種管理的核心和首腦。

3．維護行政領導權威的原則

（1）維護行政領導的權威，首先決定于黨中央、國務院的權威。鄧小平指出，建設四個現代化，“如果沒有中央的權威，就辦不到。各顧各，相互打架，相互拆臺，統一不起來。誰能統一?中央!”有了中央的權威，從特區開放、沿海開放，到沿江開放、沿邊開放，中西部改革開放的全面推進才能得以實現；有了中央的權威，改革開放的社會主義方向才能得以堅持，安定團結的政治局面才能得到保證；有了中央的權威，多元利益才能協調，共同富裕的目標才能得到實現；有了中央的權威，領導我們事業的核心中國共產黨才能高度的團結統一，具有旺盛的戰斗力和凝聚力。因此，維護中央的權威是形成、維護和不斷強化我國當代行政領導權威的靈魂。

（2）維護行政領導的權威，還必須加強組織紀律。要形成一個下級服從上級、全黨及地方政府服從中央的高效的領導體制，該集中的要集中，否則至少要耽誤時間。對那些或明或暗拒不貫徹執行黨和國家的各項方針政策的，對那些只顧局部利益不顧全局利益的，對那些有令不行、有禁不止的，對那些謊報虛報、報喜不報憂、欺上瞞下的，對那些搞小山頭、搞特殊化、為小集團謀利益的不良現象，必須堅決禁止，以保證行政領導體系的堅強有力，這樣才能形成整個行政領導系統的權威。

（3）維護行政領導的權威，必須在各層次領導集體內部加強團結，密切配合，并形成一個堅強的領導核心。任何一個領導集體都要有一個核心，沒有核心的領導是靠不住的。緊密團結的行政領導集體既可增強領導活動的生機與活力，又可防止個人專斷。而行政領導集體的核心，則是領導集體科學地、有序地開展工作的保證。有了團結的行政領導集體和堅強的行政領導核心，更有利于執行民主集中制，正確地處理好民主與集中的關系。在充分發揚民主的同時，能夠有效地集中，強調服從，形成權威。實踐證明，在高度民主基礎上的高度集中，使行政領導集體更加堅強有力。

（4）維護行政領導的權威必須與維護國家法律的權威統一起來。依法行政是國家管理的重要原則，也是行政領導活動必須遵循的原則。我國憲法和法律是代表和維護全國人民的根本利益的，這和行政領導活動的宗旨與為人民服務是完全一致的。因此，在行政領導活動中，任何有法不依、執法不嚴、違法不究甚至以權代法的行為，都是極其有害的。它不僅破壞了社會主義法制體系，也有損于行政領導權威。人民往往以法制標準來分析評價行政領導行為。與法規體系相悖的領導行為必然會脫離群眾，遭到人民群眾的抵制。

（5）維護行政領導的權威必須建立科學有序的權力分配體系，做到合理放權。權力過于集中，統得過死，就會使行政領導系統失去活力。這在傳統管理時期是有過極為深刻的教訓的。必須充分發揮地方、部門、集體、個人的主動性、積極性和創造性，這樣才能形成目標一致、上下配合、整體協調而又充分發揮各方面活力的領導系統，團結和組織全國人民不斷推進我國的現代化建設。

第三節 行政領導制度

行政領導制度從整體上說可以劃分為三個層次：一是從根本上制約行政活動的制度安排；二是足以保障領導者個人可以與組織協調行動的制度，以使領導者個人的能量與組織的能量最大限度地發揮；三是足以保證日常行政領導活動順利開展的制度性措施，使行政活動富有成效，不致無的放矢。根據這三個不同的層次，我們重點研究幾種主要的行政領導制度。

一、民主集中制

1．民主集中制的含義

民主集中制是民主制和集中制有機結合的一種制度。就民主制而言，是指在國家生活中，人民群眾當家作主，有權以不同方式積極參加有關國家大政方針、重大決策和法律的討論，參加對國家事務、經濟和文化事務及社會事務的管理，充分體現人民參政議政的民主權利。一切國家機關及其工作人員必須對人民負責，受人民監督，這是我國社會主義本質的體現。就集中制而言，堅持在高度民主基礎上實行高度集中，實行少數服從多數、個人服從組織、下級服從上級、全黨服從中央，這是建立全黨和全國的正常秩序，實現集中統一和行動上的一致的基本保證。民主和集中是相輔相成、互相制約、不可分割的有機統一體。

2．民主集中制的主要內容

民主集中制是我國根本的行政領導制度。我國憲法把民主集中制作為人民民主專政國家政權的組織原則和國家的根本領導制度確立下來，具體表現為：（1）全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表，都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督；（2）國家行政機關、司法機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督；（3）中央和地方國家機構職權的劃分，遵循在中央統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。民主集中制的領導制度貫穿于各級行政領導的全部實踐活動中，是社會主義根本制度的直接體現，它決定和影響著其他行政領導制度，其他行政領導制度是民主集中制領導制度的具體化，是由其決定和衍生出來的；其他具體的行政領導制度，離開了民主集中制，就難以實現和發揮作用。

二、集中領導、個人分工負責與行政首長負責制

1．集體領導與個人分工負責制的含義

（1）集體領導是集體決策、共同負責的制度。對重大問題，由領導集團全體成員通過討論，作出決策和決定，一經決定，必須共同遵守。實行集體領導，對重大問題表決時，應堅持少數服從多數的原則，不能個人或少數人說了算，不同意見可以保留，但必須服從多數人的意見和集體決定。在集體領導中，行政首長必須正確地使用最終的決定權和否定權，應當在集體意見的基礎上決定或否定，而不是以個人意志為轉移。行政領導集團內各個成員要分清職責，根據各自職責和工作任務，分工合作，不能互相推諉。

（2）個人分工負責制就是行政領導集團內各成員為執行集體領導的意志而密切配合，各司其職，各盡其責。這是保證集體領導實現的一項重要措施。個人分工負責的工作，是集體領導工作的組成部分，分工不分家，既要分工，又要配合，做到權責統一。

2．集體領導與個人分工負責制的關系

集體領導和個人分工負責是辯證的統一，是不可偏廢或分割的。集體領導是個人分工負責的前提，個人分工負責是集體領導的基礎。集體領導的決策是個人分工負責的方向、目標，個人分工負責是集體領導意志實現的途徑。離開集體領導的個人分工負責就是無政府主義和自由主義；離開個人分工負責的集體領導，只能是“清談館”。堅持集體領導與個人分工負責相結合，就要反對個人說了算和不敢負責的官僚主義傾向。

3．行政首長負責制

集體領導與個人分工負責制的具體形式就是行政首長負責制。行政首長負責制足相對于委員會制而言的，是民主集中制和集體領導與個人分工負責制相結合制度的一種具體形式。它是指重大事務在集體討論的基礎上由行政首長定奪，具體的日常行政事務由行政首長決定，行政首長獨立承擔行政責任的一種行政領導制度。我國憲法、國務院組織法、地方各級人民政府組織法都明確規定我國實行行政首長負責制，這種制度是建立在發揮集體作用基礎之上的，是同集體領導相結合的行政首長負責制。

三、日常的具體行政領導制度

日常的行政領導制度是根本的行政領導制度在實際執行中的具體化。從行政活動主體的雙向性，即從行政領導者的角度和行政活動的參與者的角度來研究日常的具體行政領導制度，可以發現，日常的具體行政領導制度可以表現為三個層面：領導與群眾關系問題；領導與領導之間的上下級與內部關系問題；領導班子內部關系協調問題。

1．處理行政領導者與行政活動參與者關系的制度

這種制度是行政領導的民主原則最直接的要求和體現。由于行政領導者在這種制度安排中，處于權力掌握者、政策決定者的地位。因此，他們應當主動加強與行政活動參與者的聯系，想方設法收集群眾的意見、建議，了解群眾的愿望、要求，以求最廣泛地征集到行政活動的社會反應，從而獲得最有力的社會心理支持，以保證行政活動的參與者以高昂的熱情始終活躍于行政活動的過程之中。加強與群眾聯系的方法有多種，有接待日制度、對話制度、咨詢制度、信訪制度、通報制度、評議制度等。只不過需要特別強調的是，這些具體制度必須有助于解決具體問題，是常設而不是臨時應急性的，否則，只能取得暫時性的效果。

2．上下級行政領導者之間聯系的制度

要使行政活動有序、有效地開展，既需要各種客觀條件，更需要各級別的行政領導者的有效配合。在上者，能夠發出正確的行政指令或行政禁令；在下者，能夠令行禁止。上下相互配合，共同支持，才能優化行政行為。而最有利于提高行政效果的上下級聯系制度的原則是統一意志、統一指揮、統一步調、統一行動。統一的前提條件：一是對行政領導的共同使命——提高行政效率、增強合作意識、提高社會效率、提高社會效益、實現行政目的有共同的認識；二是對對方都抱著尊重的態度。上級尊重下級，就是要保護他們工作的創新性、自主性，從而激發下級的工作熱情，提高效率；下級尊重上級，就是要服從上級發出的合理的行政指令，并加以創造性的執行。這樣，借助于通報征詢、報告請示、檢查反饋等具體制度，就可以保證行政領導上下級之間親密無間的合作關系，共同致力于優化行政活動的事業。

3．協調行政領導班子內部關系的制度

行政領導班子內部關系的協調狀況如何，對整個行政管理活動及其結果有很大影響。這種內部關系協調的制度包括以下方面：

（1）行政領導班子要有搞好行政管理的共識。如果行政領導班子成員都有搞好行政管理的共識，都能理智地相互配合而不是相互拆臺，就有可能搞好行政領導工作。

（2）行政領導班子應主要依靠公開的、合理的制度安排來協調內部關系。

（3）行政領導班子應以工作成績和客觀效率來衡量自身的行政工作效果，評估各自的工作績效，并以此作為協調行政領導班子成員的客觀準則。只有這樣，才能進一步密切彼此關系，通力合作，逐步通過辦公會議制度、集體學習制度和民主生活會等多種形式的制度安排，收到更理想的行政活動效果。

第四節 行政領導的方法、方式和藝術

一、行政領導方法的含義

行政領導方法是指行政領導者在行政活動過程中，為實現行政領導目標而采取的各種手段、辦法和程序的總和。行政領導方法可以分為兩類：（1）領導制度所要求的具有廣泛制約力與影響力的根本方法；（2）提高工作效率的具體可變的方法，這種方法隨著時間和條件的變化而改變，又稱為行政領導方式和藝術。

二、根本的行政領導方法

1．實事求是的方法

（1）實事求是方法的含義。實事求是既是我們黨的思想路線，也是我國行政領導的最基本的思想方法、工作方法。鄧小平同志指出：實事求是，一切從實際出發，理論聯系實際，堅持實踐是檢驗真理的標準，這就是我們黨的思想路線。

（2）實事求是方法的內容。堅持和運用實事求是的方法，必須做到以下幾點：

第一，一切從實際出發，反對主觀主義。客觀實際是行政領導發現問題、分析問題、作出決策和制定計劃的基本依據。只有真正認識客觀事物的本來面目，才能從中引出正確的方針、政策、方法。

第二，發揮主觀能動性。行政領導者必須勤于思索，將獲得的豐富的感性材料進行去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里的改造制作，從中找出事物內部的規律性。

第三，堅持用實踐檢驗和發展真理。通過實踐檢驗，判定從“實事”出發求得的“是”，是“是”還是“非”，把被證明為“是”的認識，循著實踐、認識、再實踐、再認識的規律逐步提高、完善，在實踐的基礎上不斷實現主觀與客觀的具體的、歷史的統一。

2．群眾路線的方法

（1）群眾路線方法的含義。一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去的群眾路線，是實現黨的思想路線、政治路線、組織路線的根本工作路線。群眾路線科學地解決了領導和群眾的關系，是行政領導者的根本領導方法。

（2）群眾路線方法的內容。堅持和運用這個方法，必須做到：

第一，虛心向群眾學習，有事和群眾商量，把群眾的智慧、經驗和意見集中起來，從而實施正確的行政領導。

第二，領導骨干與廣大群眾相結合。行政領導者任何時候都必須深入群眾，依靠群眾，善于發現、培養和使用領導骨干，并依靠他們團結處于中間狀態的多數群眾，熱情幫助少數后進群眾。

第三，一般號召與個別指導相結合。行政領導必須善于宣傳群眾、組織群眾，向群眾指明奮斗目標。同時，進行蹲點試驗，取得經驗以指導全局。

3．矛盾分析的方法

（1）矛盾分析方法的含義。矛盾分析方法就是運用辯證唯物主義對立統一原則去分析事物。學會分析矛盾，養成分析矛盾的習慣，是做好行政領導工作的重要保證。

（2）矛盾分析方法的內容。矛盾分析的方法主要包括以下幾方面：

第一，要具體問題具體分析。具體問題具體分析是馬克思主義活的靈魂。行政領導者必須堅持對事物的主要矛盾與矛盾的主要方面、矛盾的不同性質以及解決矛盾的不同方法進行具體分析，凡事從實際出發，因地、因時制宜，防止和反對“一刀切”、“一風吹”、“一個模式”等簡單化的做法。

第二，要全面地看問題，學會“彈鋼琴”和抓關鍵。事物內部的各要素及事物之間，都處于相互關聯、相互制約、相互作用的發展狀態。行政領導者必須全面地、系統地和發展地思考問題，處理矛盾，防止和反對片面性。

第三，要創造條件，做好矛盾的轉化工作。行政領導者必須善于從各方面創造有利條件，使矛盾朝著正確的方向轉化。

三、行政領導方式

1．行政領導方式的含義

行政領導方式是領導方法的一種表現，是在領導過程中領導者、被領導者及其作用對象相結合的形式。如陳云同志所說，領導方式的中心問題是正確處理上下級關系。

2．幾種主要的領導方式

可以從不同的角度對行政領導方式進行分類。從行政領導的工作側重點的角度進行劃分，行政領導方式可劃分為以事為中心式、以人為中心式、人事并重式；從行政領導者作用于行政人員的方式角度進行劃分，行政領導方式可劃分為強制式、說服式、激勵式、示范式。

（1）重人式、重事式與人事并重式的行政領導方式

這是按行政領導活動的側重點對行政領導方式所作的分類：重人式致力于建立和諧的人際關系和寬松的工作環境，以人為中心進行行政領導活動。重事式注重行政組織的目標、任務的完成和效率的提高，以事為中心進行行政領導活動。人事并重式則既關心人，也注重工作，做到關心人與關心事的辯證統一。關心人，才能調動人的積極性；關心工作，才能使每個人都有明確的責任和奮斗目標。顯然，應該提倡人事并重式的領導方式。

重人式、重事式與人事并重式的行政領導方式的劃分并非絕對的，其運用也并非單一、不變的。行政領導者應根據其素質、能力以及客觀環境、工作性質、領導對象等條件，確定以某種方式為主，并輔以其他方式。

（2）強制式、說服式、激勵式、示范式的行政領導方式

1）強制式。行政領導中的強制性，是組織行為中經常出現的現象。這是由現代社會組織的特性決定的。現代行政組織作為現代社會組織的一種，為了能使本組織的意志統一、行動一致、效率提高，務必要求本組織成員遵守組織的規章制度。為此，行政領導者需要發出行政指令來約束或引導行政人員的言行。而行政指令具有明顯的強制色彩。這種強制，又直接以懲罰為外在特征。一個行政領導者，要善于運用行政指令來規劃和指揮行政人員和行政活動的參與者，保證他們不違反行政指令，保證他們服從自己的權威，并借此保證最低限度的行政效率。

2）說服式。強制總是有限度的，而且容易引起下屬的逆反心理，行政領導務必慎用。行政領導經常使用的領導方式，應是說服式的。說服，包括勸告、誘導、啟發、勸諭、商量、建議等易于領導者和群眾雙向溝通的方式。溝通的意義是明顯的：有利于貫徹行政領導者的領導方略；有利于上下級達成共識和建立共同的情感以及加強上下級協同工作的愿望，優化人力資源，以較少數量而較高質量的人力投入，贏得更高的行政績效。

3）激勵式。這是一種最直接服務于提高領導效能的領導方式。它是行政領導者使用物質或精神的手段激發下屬的工作積極性，以達到決策目標的推進型領導方式。根據組織行為學的啟示，對組織中的成員進行不同方式的激勵，有利于提高他們的工作積極性，從而提高工作效率。激勵的方式，大致可以區分為普遍激勵和特殊激勵兩種。普遍激勵，在對象上是針對組織中所有成員的，在方式上包括改善工作條件和提高工作報酬。由于普遍激勵屬于行政領導者使用的經常性工作方式，因此還必須要有特殊激勵，才能收到激發積極性和提高工作效率的作用。特殊激勵的對象是那些工作積極、態度端正、成效顯著、貢獻較大的人員，對他們予以特殊的精神與物質獎勵，既可以促使他們產生更大熱情，還可以產生榜樣效應，從而激發其他工作人員的積極性。

4）示范式。領導者是一個組織的象征。他們的精神面貌、行為方式、工作方式、工作動機、價值觀念乃至個人趣味，對本組織的人員都會產生明顯的或潛移默化的影響。因此， 良好的領導方式，當然包括領導者本人對自己領導形象的塑造。而最有益于塑造良好的領導形象的方式，莫過于身體力行，身先士卒。一個行政領導人能夠吃苦在前，享受在后，本身就是對本組織成員以高昂的熱情投入工作的無聲號召。同時，一個領導者足智多謀、果斷堅韌，也可能為組織成員提供解決工作難題的多種思路和工作方法，從而使投入工作的物流加快，人力資本無形中增長，效率自然也就提高了。

四、行政領導藝術

1．行政領導藝術的含義與分類

行政領導藝術是行政領導者領導方法的個性化、藝術化，是行政領導者在工作中結合普遍經驗和個人體會而形成的，它屬于行政領導方法中創造性、隨機性、權變性較強的部分。行政領導藝術對行政績效的影響是通過它本身所具有的超規范和非模式化途徑達到的，是通過行政領導對偶發性的特殊情況的藝術化處理而獲得的，是將個人經驗與科學規則有機結合為領導方法而達成的。行政領導藝術的類型，從范圍影響上進行區分，可劃分為總體性、局部性、專業性的領導藝術；從領導事務的類型上進行區分，可劃分為授權藝術、用人藝術、運時藝術、處事藝術。

2．行政范圍影響意義上的行政領導藝術

（1）把握好總體性的領導藝術，即善于洞察形勢，抓住有利時機，利用良好機遇，是行政領導有效工作的基本要求。掌握好局部性的領導藝術，則可以在正確處理整體與局部關系的基礎上，提高工作效率。

（2）專業性的領導藝術。它是各級各類行政領導需要結合自己的工作實際加以把握和運用的。因為，任何一個領導，只有對自己所從事專業的領導工作了如指掌，靈活機動地調動各種有利因素，才可能對本部門、本組織的各項工作加以及時的安排，對各類問題加以及時的解決，才能不耽誤正常工作的運作，確保工作的高效率。

3．行政領導事務類型意義上的領導藝術

（1）授權藝術。授權就是上級授予下級一定的權力和責任，使其在一定范圍內有處理問題的自主權。授權藝術，可以使行政領導者“分身有術”、“事半功倍”。因為通過授權留責、適度放權、視能授權、逐級授權、授權追蹤（即授權后的監督）等授權方式，可以激發下屬的責任心、上進心，可以促使他們以責任人的身份去全權全責地處理問題，從而提高績效。

（2）用人藝術。用人藝術，主要講究人盡其才，這是商效率利用人力資源的必然要求。“知人善任”是用人藝術的基本要領。行政領導要了解下屬、知其短長、以誠相待、用長避短、用養結合、合理激勵、獎勵有度，以達到提高工作效率和績效的目的。

（3）處事藝術。行政領導者每天都有大量亟待處理的事務。干好領導工作，忠于職守，專心本業，統籌安排，學會“彈鋼琴”，等等，是行政領導者處事的要則。

（4）運時藝術。運時藝術，既包括領導者對自己本職工作事務處理的時間安排，也包括他對本組織內各類事務處理的時限的了解和運籌。運時藝術的原則是：自覺形成時間意識，合理安排時間消耗比例，善于把握高效率的黃金時間段，能夠利用各種有利因素，延長內在時間，從而提高時間使用效率。

第五節 行政領導者的素質結構及其優化

一、行政領導者的素質

1．行政領導者素質的含義

素質一詞最早見于生理學，指的是人的神經系統和感覺器官上的先天特點，其后又被人們用來泛指事物本來具有的內在特征。所謂領導者素質有雙重含義：首先，是指構成領導者的各種內在要素，即使領導者之所以成為領導者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由這些因素綜合而形成的本質性能力，亦即領導能力。它們是領導者任職的內在根據和條件，統稱為領導者素質。其次，還指這些要素、能力的現實狀態，即發展程度或實際水平。也就是說，領導者素質同時又是一個發展的動態概念，用以描述和揭示現實領導者的實際狀態、水平和差距。領導者素質與先天遺傳的生理、心理特點有關，受它們的影響與制約，但主要是后天社會實踐中自身努力的結果。

領導者素質理論是當前人們談論最多的話題。從最一般的理論概括層面上，人們見解最一致、歧義最少的，是從眾所周知的政治、思想、道德、文化、能力、身體等方面去論述領導者素質，這也是時代的共識。但這種研究一旦超越定性和理論描述而進入定量和實證分析領域，成為人文科學和自然科學共同研究的對象時，分歧立刻產生，專家學者在很多方面難以取得共識，許多觀點尚有待于足夠的實證材料支持。所以，領導者素質看似一個簡單、容易的問題，實則是理論研究的一個熱點和難點問題。

2．行政領導者素質的重要性

公共行政領域運作和發展的活力，歸根結底取決于其工作人員，特別是公共行政部門領導者的素質。要建立辦事高效、運轉協調、行為規范的公共行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業化國家行政管理干部隊伍，素質建設是其中的重要問題，領導者素質尤其是重中之重。

領導者素質理論是管理科學的基礎理論，也是管理科學自20世紀產生以來始終研究探討的問題。素質理論認為，領導績效的優劣與領導者自身的素質高低有關，而領導者自身素質高低也必然成為制約領導者權力大小的條件，即構成權力要素，或曰權力資本。因此，一位領導者，特別是優秀的領導者應具備什么樣的素質，如何據此去識別、選拔和培訓領導者，領導者本人怎樣據此有意識地發展自己，是素質理論的核心內容。

3．行政領導者素質的特點

領導者素質具有時代性、層次性的突出特點。

所謂時代性，是說一代之治有一代之才，不同的歷史時期和不同的任務，對領導者素質有不同的要求。領導者的素質有穩定性的一面，一經形成，便相對穩定地發揮作用，又處在不斷變化之中，這也是時代性的表現。這種變化可以是積極的、上行的，也可以是消極的、下行的，如公共行政領域存在的領導者素質急劇蛻變的“59歲現象”，就是下行變化的突出表現。

所謂層次性，是說對處于不同層級、肩負不同責任的領導者，對其素質要求也是不同的。如美國學者羅伯特·卡茨認為領導者必備三種技能：技術技能（專業業務能力）、人際技能（處理人際關系能力）、概念技能（分析和決策能力）。如果把領導者分為低、中、高三個層次，那么三種技能的結構比例依次為：低階層——47：35：18，中階層——27：42：31，高階層——18：35：47。公共行政領導者一步步向上升遷時，他對技術技能的需求將會逐漸降低，而對于概念技能的需求程度則會急劇上升。一位高階層的公共行政領導者若想發揮最高的效能，就必須具備良好的概念技能。

二、行政領導者個人素質結構

1．政治素質

這是社會主義行政領導干部特別要強調的素質。具體內容包括：

（1）要有堅定正確的政治方向。這在社會主義初級階段最集中的體現，就是堅持“一個中心，兩個基本點”的基本路線，高舉鄧小平理論的偉大旗幟，不斷開創我國社會主義現代化建設的新局面。

（2）要有全心全意為人民服務的思想境界。在社會主義社會，各級行政領導者都是人民的公仆，要自覺地貫徹執行黨的群眾路線，傾聽群眾呼聲，關心群眾疾苦，盡心盡力地為群眾排憂解難。

（3）要有廉潔奉公的政治道德。行政領導者握有權力，由于舊的思想影響和社會主義體制本身不夠完善，行政領導者必須充分認識到自己的責任和義務，加強自身的修養，弘揚正氣，抵制各種誘惑。

2．知識素質

合理優化的知識結構，是行政領導干部必備的基本條件，也是提高行政領導水平的重要環節。現代行政領導者既要具有較寬的知識面，懂得和運用馬克思主義基本理論、一般基礎科學文化知識、社會主義市場經濟理論知識、現代科學技術知識和法律知識，同時也要具有從事本職工作所必需的業務知識和現代領導與管理知識，成為掌握業務知識與領導知識的“雙內行”，從而適應整個知識系統既高度分化又高度綜合的發展趨勢及其客觀要求，做到博與專的統一。

3．能力素質

能力是知識的發揮和運用。能力素質主要包括創新能力與綜合能力。

（1）創新能力的具體要求。行政領導者多從事非常規性的面向未來的工作，創新能力是最基本的能力素質要求。其具體內容有：洞察力。這是一種敏銳、迅速、準確地抓住事物要害的直覺能力。勤于實踐和思考，有助于培養這種能力。預見力。這是一種超前地把握事態發展的能力，它以對事物發展的正確認識和對現實性與可能性關系的辯證分析為基礎。決斷力。這是一種迅速作出選擇，形成方案的能力。缺乏果斷的意志就不可能有任何創新。推動力。這是一種激勵下級實現創新意圖的能力。通常表現為領導者的感染力、吸引力、凝聚力、號召力、影響力，以及個人魅力。應變力。這是一種在事物發展的偶然性面前善于隨機處置的快速反應能力，是創新能力的一個重要表現。

（2）綜合能力的具體要求。綜合能力是行政領導者的又一基本能力要素。因為領導工作是一種“統領各方”的工作。“各方”既包括各組織、機構、系統，各種利益和力量，也包括各種知識、信息、情況等。綜合能力有以下一些內容：信息獲取能力。在信息社會中，信息占有量的多少，成為領導行為成敗的決定性因素之一。領導者必須充分掌握有關信息，才能作出正確的決策。知識綜合能力。從科學發展來看，現代科學的一個重要發展趨勢是學科的高度分化和高度綜合。行政領導者不僅應掌握多學科的知識，而且要對各門學科的相互聯系有所認識，這樣才能管理好高度專業化的各種組織機構及其活動。利益整合能力。隨著現代化程度的提高，利益多元化是一個值得注意的發展趨勢。行政領導者要把分散的甚至有沖突的利益要求整合為利益共識，并據此制定政策。組織協調能力。行政領導者的一項重要工作是要保證系統內的各要素處于良好的配合狀態，以獲得高一層次的整體合力。這就要求領導者要具備組織協調能力。它在本質上是一種將各種分散的積極性綜合在一起的能力。

4．心理素質

從個體心理素質角度來看，心理素質主要包括氣質、性格、意志等幾個主要方面。因此，作為一個行政領導者，更應具備這些心理素質。具體表現為：

（1）敢于決斷的氣質。任何決策都是有時效性要求的。在對客觀事物充分調查的基礎上，行政領導者應有不失時機地、勇敢果斷地處理問題的熱情與氣魄。

（2）競爭開放型的性格。競爭在某種意義上說就是奮力爭先。領導者應有敢為天下先、善于爭先的品格。領導者要與各種人打交道，要隨時處理各種矛盾。這決定了行政領導者要有開放的心態，寬闊的胸襟，公道正派的作風，團結眾人一起去不懈地競爭。

（3）堅忍不拔的意志。開拓創新，難免遭受挫折、失敗。只有具備不怕挫折與失敗而百折不撓的毅力，才能經得起各種風浪的考驗。因此，意志堅強是行政領導者必備的條件之一。

三、行政領導班子素質結構及其優化

1．合理的靜態結構

行政領導班子是一個有機的整體，從靜態意義上說，其素質結構包括四個方面：

（1）年齡結構。這是指行政領導班子由不同年齡合理構成的最佳的年齡結構。它是根據不同的領導層次，由老年、中年和青年干部按合理的比例構成的綜合體。就我國目前情況來看，優化年齡結構主要是解決領導班子年輕化問題，但要注意不能走極端，不能片面地理解為青年化。

（2）知識結構。這是指行政領導班子應有較高的文化知識水平，還要強調各類人才的合理搭配。只有將各種“專才”很好地組合，構成整體的“全才”或“通才”，才能勝任綜合而復雜的行政領導工作。因此，配備行政領導班子應將具有不同專長的人有機地結合，以形成既有較寬的知識面，又有精深的專門知識的立體知識結構。

（3）智能結構。這是指行政領導班子內不同智能的合理構成。人的智能結構是有差異的。在優化行政領導班子素質結構時，應根據這種智能的差異，讓具有不同智能類型的行政領導個體組合到領導班子中來，形成高智能的、多才多藝的整體。

（4）氣質結構。這是指行政領導班子成員在不同氣質類型方面的合理構成。人的氣質可劃分為膽汁質、多血質、粘液質、抑郁質四類，它們各有特點。在行政領導班子的氣質結構方面，應注意不同類型氣質的互補，以求得領導班子的多功能化和高效能化。

2．合理的動態結構

領導班子的動態結構，是指在動態領導過程中，行政領導班子所形成的合力，包括合力關系和合力狀態。

（1）合力關系。從一般意義上說，能夠進入高層領導集團的人，都是素質較高、形象較好的領導者。但領導集團的整體素質并不等于領導成員素質的機械相加之和，而取決于各成員在領導活動中能否形成良性互補、互動的合力關系。這種良性互補的合力關系主要表現為：

第一，經驗、閱歷的互補關系。在領導集團面臨新的壓力和挑戰的時候，在個體領導成員之間，形成良好的經驗和閱歷互補關系，可以增強領導集團克服困難的信心和能力。

第二，專業知識和能力的互補關系。當領導集團遇到重大的非程序性決策時，對決策方案的選擇能力，取決于領導成員的知識和能力素質。只有在領導成員知識和能力素質形成良好的互補關系時，才能最大限度地擴大領導者的有限理性，提高集團領導者的決策能力。

第三，品德互動關系。古語云：“近朱者赤，近墨者黑。”在領導活動中，領導成員的人品、道德素質是相互作用、相互影響的互動關系，主要包括道德互動和責任互動。如果多數領導成員能夠廉潔自律、勇于負責，就可以對個別領導成員形成一定的威懾力，而每個成員都能廉潔自律、勇于負責，就可以使領導集團樹立廉潔奉公、向人民負責的良好形象。

（2）合力狀態。在領導活動中，衡量一個領導集團素質的高低，主要看以下幾個方面：

第一，團結合作能力。團結合作是領導集團的生命線，是實現組織目標的可靠保證。不團結是領導集團素質的腐蝕劑，會給整個管理組織造成更加復雜緊張的關系和巨大的內耗，嚴重的可以毀掉組織發展的一切努力。沒有團結，就沒有合作，合作是建立在團結基礎之上的。

第二，科學決策和處理復雜事務的能力。正確而科學的決策，是領導集團的首要任務。看一個集團領導者素質的高低，主要是看它能不能有效地進行科學決策，決策質量的高低直接關系到整個組織的生死存亡。同時，還要看領導集團對突發事件的反應能力和處理復雜事務的能力，這些能力狀況，直接決定領導集團乃至整個組織的社會形象。

第三，社會動員與社會統御的能力。能否有效地動員群眾參與決策，執行決策和參與管理，是集團領導者領導能力的集中體現，是樹立領導形象的最有效的途徑。社會動員能力和社會統御能力是相輔相成的關系，兩者不可偏廢。只有動員能力，沒有統御能力，就會在領導活動中失去控制，導致社會混亂；而只強調“統御”，不注意動員群眾，就不可能獲得群眾的支持和有效地動員社會的力量和資源，使即使正確的決策，也無法有效地執行。

第四，清除積弊和開拓進取的能力。任何領導活動都不可避免地帶來一些弊端，而這些弊端積累到一定程度，必須加以清除。一個素質較高的領導集團，能夠及時發現和正視這些弊端，并不斷地解剖自己，銳意改革，積極進取。