北大MPA考前輔導班行政學(4)

第四章 人事行政

節 人事和人事行政

一、人事管理中的人和事

人和事是構成人事管理的基本要素。人事管理中的人是指處于社會勞動過程中并通過一定方式確立了管理關系的人，是作為管理者和被管理者的物質承擔者。因此，這種構成人事管理基本要素的人具有如下含義：

（1）尚未社會化，不參與或不需參與社會勞動過程的人，一般不屬于人事管理的對象。

（2）屬于人事管理的人是在社會勞動過程中承擔一定職責的被稱為勞動者或管理者的人，是以業緣而不是以血緣、地緣等為紐帶聯結起來的關系。

（3）人事管理是一種組織活動，必須通過一定方式確定了雙方的權利義務之后才發生管理效力，它不能隨意地管理與它沒有管理關系的人。

（4）在人事管理中，管理者與被管理之間，一方面有確定的關系，兩者職責分明；另一方面，兩者的角色和地位在一定條件下又可互相轉換。

人事管理中的事是指職務、職責、職位，通常稱為工作。在人事管理中，是通過錄用、考核、獎懲、培訓、職務任免升降、工資待遇以及退休等特定的手段和方式來促使和保障人和事的聯結。這些特定的手段和方式構成人事活動的主要內容，形成人事行為。

人事管理活動早就存在于社會公共事務的管理活動之中，但分化出一個相對獨立的人事管理領域并形成一系列的人事管理制度和方法則是近代的事情。在西方國家，人事管理首先實施于企業，爾后在國家行政管理中逐步推廣。在它的演進過程中，曾經出現過“勞工管理”、“雇傭管理”、“人事管理”以及“人力資源開發和管理”等名稱。這些不同名稱反映了不同階段的特點。

二、人事管理的根本任務和主要原則

1．人事管理的根本任務

人事管理的根本任務是運用特殊的手段和方式來計劃、組織、指揮、協調和監控人事活動，促進和保障人和事的聯結，以便人適其事、事得其人、人盡其才、事竟其功，為組織目標的實現提供可靠和有效的人力保障。

2．人事管理的主要原則

為了完成人事管理的根本任務，人事管理應遵循如下主要原則：

（1）量才錄用，任人唯賢。量才錄用、任人唯賢的原則，表明的是任職人選的治事能力和條件，也就是說，任職者必須具備完成職位規定的工作任務所需的條件，即治事能力和條件。只有以此作為任人的依據，才符合職位的本性，才是科學的用人原則。

（2）適才適所，人事兩宜。這是表明對人才的使用，必須建立在多方面綜合考察的基礎之上。人事管理的任職考察不應該是單因素的，而應該是以治事能力為主的多因素的綜合。符合職位需要的首先是任職人員的能力，但并非僅此一項就能滿足職位的其他需要，職位是各種因素和多方面的關系的綜合。因此，要對人和職、事做多方面的綜合考察，才能做到人適其職、職得其人、適才適所、人事兩宜。

（3）有獎有懲，獎懲分明。獎和懲是實現激勵機制的兩個基本手段，是誘導性和強制性兩種人事功能的實際運用。有獎有懲、獎懲分明的原則，以考核為基礎，以功過為根據，有效地解決了如何保持和提高人的工作熱情和積極性的問題。

三、人事行政及其在行政管理中的地位

1．人事行政的含義

人事行政是以國家行政機關的行政人員為主要對象的一系列管理法規、制度；政策、措施的總和，是行政機關對其工作人員依法實施管理的一系列活動。簡單地說，就是通過各種人事管理手段對國家行政人員所進行的制度化管理。因此，人事行政在含義上包括以下幾點：（1）人事行政的管理對象主要是行政機關的行政人員。（2）人事行政的管理主體是行政機關，屬于政府權限范圍內的人事立法、人事政策、人事安排和人事活動，必須由政府依法統一制定、管理和實施。（3）人事行政的管理原則是以國家權力為后盾，以法律法規為依據。行政機構的設置，人員編制的確定，行政人員的權利義務、錄用、考核、獎懲、培訓、職務任免升降、工資福利、退休等，均須依法辦理。人事行政是一種法制化的管理。

人事行政與企事業單位人事管理一樣，需要遵循人事管理的基本規律和準則，但兩者又各具特點。它們的區別主要有：

（1）管理對象不同。在我國，干部人事制度的管理對象是黨政機關、社會團體的領導人員和工作人員、企事業單位的管理人員。國家公務員制度建立后，人事行政將以國家公務員為主要管理對象，企事業單位的人事管理將由過去的限于管理人員的管理逐步擴大到對全體員工的管理。

（2）管理權不同。人事行政管理權來自國家行政機關的授予，是國家行政權的一個方面。人事行政是代表國家行政機關對國家行政人員實施管理。而企業的人事管理權來源于對企業資產的產權和經營權。這種產權和經營權視經濟成分的不同而不同，如股份制企業的人事權掌握在由股東組成的董事會手中；如屬私有企業，其人事權就掌握在私營企業主的手中。由于人事管理權不同，又衍生出：其一，人際關系不同。在國家行政管理系統中，從國務院總理至鄉鎮政府的辦事員，他們之間雖有上級和下級、領導和被領導的區別，但都具有國家公務員的平等身份。而在企業中，特別是私營企業、股份制企業、外資企業中，廠長、經理、董事長等領導層和職工之間除上級和下級、領導和被領導的關系外，還有雇主和雇員、老板和工人之間的關系，他們之間的權利和義務是不相同的。其二，行為性質不同。人事行政中的錄用、考核、獎懲、職務任免升降辭退、退休、工資福利等均屬政府行為，而企業中的這些人事行為則是企業行為。

（3）法律規范不同。人事行政是法制化管理。國家制定并不斷完備有關國家公務員的法規體系，為人事行政提供法律依據；人事行政必須依法管理。國家公務員的職位分類、錄用、考核、獎懲、職務任免和升降、培訓、交流、回避、工資福利、辭職辭退、退休、申訴控告等人事行為都必須根據有關的法律規定，任何都無權隨意更改，也不能以的個人好惡為轉移。但企業單位在不違背國家有關法規（如企業法、勞動法等）的條件下，對本單位的人事行為有較大的自主權，可以根據本單位的具體情況制定相應的人事規定和采取較為靈活的人事措施，有些人事行為還帶有個人的風格和色彩。

（4）宗旨不同。企業人事管理以營利為主要宗旨，人事行為遵循市場規律；人事行政則以服務國家和社會大眾為根本宗旨，而不以營利為目的。

人事行政的這些主要特點使它區別于一般的人事管理而成為一個相對獨立的管理領域，形成相對獨立的學科。

2．人事行政的地位和作用

（1）人事行政的地位。人事行政在國家政權和行政管理中占有極為重要的地位，它是國家行政組織行使職能的基本條件，具體表現為：

人事行政是統治階級實現政治統治的重要條件。行政效能和國家行政權力是不會自動產生和實現的，必須要有人的活動和行使。任何統治階級要維持其統治地位，都必須在建立和完善適合本階級統治需要的國家機器的同時，選用一些能貫徹統治階級意志的、專門管理這些機構的人員，否則，建立起來的國家機器也不會運轉。尤其是對于在打碎舊的國家機器基礎上建立的社會主義國家而言，人事行政具有更為重要的地位。

人事行政是行政管理的組織保證。現代行政管理具有多重職能，擔負著社會的經濟、政治、文化、教育等事業的繁重的管理任務。要使行政管理能有效運行，并實現各種行政職能，除了有經濟、政治、文化等方面的條件和保證之外，還必須有人的條件和保證。因為任何事情都是人做的，沒有大批的人才，我們的事業就不能成功，行政管理的任務與職能就無法實現。人事行政正是從人才資源的開發和管理等方面為行政管理提供重要保證的。

（2）人事行政的作用。主要表現為以下幾方面：，保證統治階級意志的貫徹和國家政權的鞏固；第二，保證行政管理的高效率、國家穩定和社會繁榮；第三，提高公職人員的工作積極性和廉潔奉公的自覺性；第四，有效地培養和選拔人才，使優秀人才脫穎而出。

四、人事行政的發展方向和具體趨勢

1．總體方向：從傳統的人事管理走向全面的人力資源開發與管理

當今人類社會已進入一個嶄新的知識經濟時代，以現代科學為基礎的高新技術正日益崛起，新科技革命蓬勃發展。它不但提高了人們認識世界和改造世界的能力，拓寬了人們的視野，而且還引起政治、經濟、社會、思想、文化、教育領域及各種關系的深刻變化。這些變化對人類自身也提出了更高的要求，對人作為資源的有效開發和利用成為一個廣為關注的重要課題。與此相應的是，傳統的人事管理理論已不適應時代的要求，新的人力資源開發理論在時代的召喚聲中應用于人事行政實踐。傳統的人事管理開始走向現代的人力資源開發與管理并重。

人力資源管理思想產生于企業界。經過18世紀中葉到19世紀中葉的“經濟人”假設理論、20世紀二三十年代的“社會人”假設理論、到當代的“復雜人”假設管理時期的逐漸發展，人力資源開發與管理已逐步形成一套較為完善的人力資源開發與管理理論、方法步驟和措施，并逐步取代了傳統的人事管理。現代人力資源開發與管理理論所追求的最終目標是：通過各種管理手段達到人與人、人與事之間相互關系的狀態，借此最大限度地釋放人的潛在能力，從而產生最大化效益。其立足點是把組織中的所有成員都看做人力資源，群體成員在不同方面與層次上為實現組織目標共同發揮作用。而作用的程度和性質，則取決于管理過程是否科學、合理，從而突出了管理諸要素之間的互動及管理活動與環境之間的互動。其基本特征是：

（1）從強調對物的管理轉向強調對人的管理，確定以人為中心的管理思想。把人看做是“資源”，當做一種使組織在激烈的競爭中生存、發展并始終充滿生機和活力的特殊資源來挖掘，把人看做是有理想、有情緒、有需要、有性格的活生生的人，是期望關心、理解、尊重、實現自身價值的人。

（2）注重整體效益、群體目標、團隊精神，既重視個體“力的資源”，也重視組織、群體“心的資源”。

（3）在管理方法上，既強調理性規范，也強調情感的作用；既提倡對權威的服從，又強調民主的重要；在實踐取向上，既強調能力，又重視資歷。

（4）在管理內容上，注重全社會的人力資源開發，注重在人才成長的每一個環節上的開發。

人力資源理論的倡導者和實踐者認為，人力資源管理觀念不僅適用于私人部門或私營企業的人事管理，而且它的基本精神與方法也適用于公共部門，尤其是政府部門的人事管理。我國的人事行政也將大致循著這條軌跡著力于整體性的人力資源的開發與管理。

2．我國人事行政發展的具體趨勢

人力資源管理理論的出現，使日常的人事管理逐步具有戰略性、全局性。由此也要求一般意義上的人事行政行為必須逐步趨于科學化、現代化。新的人力資源理論要求新的人事管理體制必須具有多元性、自主性、開放性、平等性、競爭性和法治性的特征。我國人事管理制度在從傳統的人事管理走向當代的公共人力資源管理的改革中，也將呈現出如下趨勢：

（1）人事職位體系由大一統管理體系走向多樣化的分類管理體系。對傳統意義上的“干部”進行合理分解，實行分類管理。依托國家公務員制度，把行使國家行政權力、執行國家公務的工作人員，從“干部”中分離出來，進行現代化的科學管理，以確保國家行政工作人員的優化、精干、廉潔、穩定以及行政指揮系統的優質和高效。通過公務員制度的建立和完善，帶動黨務、企業、事業和社會團體干部人事體制改革的順利進行，從而建立起各具本系統特色的全新的人力資源管理體系。同時，在多樣化的管理中，還將出現以“能本管理”為核心的管理理念，突出人的主體地位。能本管理理念是以能力為本。這里的“能力”，其內在結構是由知識、智力、技能和實踐及創新能力構成的。在信息時代，人的實踐創新能力將凸顯出來，以人的創新能力為核心內容的人力資本也將在經濟發展中發揮主導作用。能本管理是對人本管理的新發展。

（2）人事管理模式將由單一模式轉變為多元模式。我國當代的人力資源開發與管理應立足于人才、智力的開發利用，著眼當代，面向未來，以運用當代科學技術新成果、管理新理論、新方法和新手段為主導，建立人力資源管理新系統，并在職位體系分類基礎上創立新型的人事管理體制，實行多元化的分類管理。這些新理論、新方法有：人力資源體系的3D檢測系統[Do right things（做正確的事），Do things right（把事做正確），Do a right result（得出正確的結果）]；3P模式[核心人力資源管理技術中的職位與崗位分析（POSITION），績效分析（PERFORMANCE），工資分配方案設計（PAYMENT）]；全視角考核（也叫360度反饋系統）；格雷欣法則；人力資本理論；網絡分析技術等。

（3）人事權力形態由集中型轉變為分散型。隨著經濟體制和政治體制改革的深化，傳統集中型人事權力形態在外移和下放的調整中趨向于分散型均衡狀態。在堅持和加強黨的領導下，各國家機關將依法獨立行使由憲法和組織法規定的政治權力；作為自治性社會組織的群眾團體，將在賦有人事自主權的基礎上進行自我管理；作為具有獨立法人地位的經濟實體和社會實體的國家企事業單位，將獲得充分的人事自主權，依法自主管理。

（4）人事管理行為由封閉型轉變為開放型，由依靠經驗、政策型轉變為依靠法律管理的科學管理型。在開放的人事管理體制下，人力資源將由原來事實上的單位和部門所有轉變為社會所有，實行跨部門、跨單位、跨地區的全方位有序流動。人力資源管理越來越注重科學化、民主化、法制法、現代化以及管理體制的合理化，人員的選拔錄用將會多樣化，考核將會定量化，管理方法將會更加現代化，官員將更加具有廉潔性，人事管理環節將公開化。

（5）人力資源配置方式由計劃型轉變為市場型。在國家宏觀調控下，市場將對人力資源配置起基礎性作用，改變過去按計劃調配造成的人才積壓和人才短缺并重的矛盾狀況；建立各種人才市場，按照公開、平等、競爭、自主、擇優的原則，進行個人擇業和用人單位雙向選擇，以實現社會人力資源的優化配置。

（6）政府對人事的管理行為由微觀型轉變為宏觀型。隨著政府職能的轉變和管理方式的更新，政府人事部門作為新型人事管理體制的重要組成部分，其管理職能和管理方法將發生變化。其一，人事部門將弱化微觀管理職能，強化宏觀管理職能，其管理內容重在戰略性、政策性和服務性。其二，管理方法和手段，將從過去的依靠指令計劃、行政命令等行政手段轉變為主要借助于法律和經濟手段進行間接管理，真正實現科學管人，依法管人。人事代理制度會得到進一步的健全與發展。

（7）人事行政的創新將在更多方面展開。一是管理方式由剛性管理走向柔性管理。在現代，各類組織是網絡性組織，注重的是協調溝通，需要員工具有主動精神，創造性地開展工作。柔性管理在人事行政中，與剛性管理相比具有獨特的功能。它并不在乎管理組織的規模、級別、人員數量、職能大小，也不尋求組織的長期存在，一切組織都將因任務而產生，也將為完成任務而運作，并在組織目標完成后自行終止。因此，輕松管理，以柔克剛，培養團隊精神，可以更加調動所有人的積極性，使其進行更深入的挖潛增效，增進人的潛能的發揮。二是學習型組織的色彩會更突出。學習型組織是迎接新技術挑戰、造就高素質人才、提高綜合競爭力的迫切要求。通過自我與有組織的、有針對性的學習、訓練等手段，有效提高人才的文化程度、工作能力、知識水平，使整個社會的人力資源的整體素質與社會發展目標相適應。另外，還將出現大量的“虛擬組織”。三是人事行政管理的創新將以指導思想的創新為先導，以工作內容的創新為重點，以組織體制的創新為保證，進而將我國的人事行政工作推進到一個新的水平。

第二節 人事行政的基本功能和主要環節

一、人事行政的基本功能

人事行政是國家政治制度的組成部分，其基本功能是為國家政權的鞏固和行政管理的實施提供人事保證。國家政治統治和行政系統所具有的功能，人事行政都以不同方式、在不同程度上對其有所反映，或為實現這些功能服務。離開政治統治和行政管理的整體功能，人事行政的功能就失去了存在的基礎。

1．計劃和組織的功能

行政系統是多層次、多方面和變動性的復雜結構，有不同的和經常變動的人才需求；而社會上可提供的人才在數量上是經常變化的，在思想品德、知識才能、生理和心理素質等方面也是各不相同的。因此，就必須有科學的計劃和得力的組織工作。計劃和組織的中心內容和主要任務是對行政系統的人才需求和可供選拔的人才資源之間的關系實行宏觀調控。行政人員的重新補充和增長應與國民經濟和社會發展相協調，人才的教育培養受國家財力、物力的制約，應與國民經濟和社會發展相適應。因此，要對行政系統的人才需求和可供選拔的人才資源進行系統的調查和科學的預測，并采取有效措施使兩者獲得有計劃的協調發展。行政人員的補充、更新和增長及時得到滿足，工作人員和行政職位之間的不合理結構和比例得到適當調整，這是人事行政的重要功能。除此之外，人事行政還有微觀調節作用，越是基層的人事行政，其計劃和組織就越是著重于本單位的人才需求和人才選拔之間的微觀調節。

2．使用和開發的功能

人事行政最經常的職責和最大量的活動是對行政人員進行合理的使用和積極開發。

（1）人才的使用。一是進行職位分類，為適才適所提供客觀依據。二是錄用、職務任免和升降、獎懲、工資、交流、辭職、辭退、退休等依法辦理，做到人適其事，事得其人。三是創造團結和諧、積極奮進的人際關系及上下級關系，提供良好的工作條件，突出人事行政管理和服務的雙重職能。

（2）人才的開發。一是發現和大膽使用尚未顯露但有真才實學的人才，使被埋沒或尚未脫穎而出的人才獲得發揮才能的機會。二是大力進行智力開發，通過培訓教育，使在職人員達到更高的水平，智力結構更加完善。現代科學證明，人的潛能是無比豐富的資源，一經有效開發，將釋放出巨大的能量，這比單純增加人員的效果更好。

3．激勵和監督的功能

行政人員掌握國家行政權力，既能依法行使權力，報效國家，造福社會，也能以權謀私，弄權瀆職。這決定了要對他們加強管理，進行有效的激勵和嚴格的監督。人事行政具有很大的權威性和強制性，但這種強制又需輔以一定形式的誘導和激勵。對行政人員的正確行為和積極貢獻，應及時予以肯定和褒獎，以激發他們的自覺性，更好地為國家和社會服務。而對他們與國家和社會要求不相一致的意愿和行為，則進行監督和懲處，使有違法越軌行為的人幡然改過或得到應有懲罰。總之，激勵和監督應有針對性地靈活運用，以保證行政人員能遵紀守法，克己奉公，從而保證國家行政權力的依法行使。

二、人事行政的主要環節

人事行政大體包括職位分類、錄用、職務任免、考核、獎懲、職務升降、培訓、交流、回避、工資、福利、辭職、退職、退休等具體制度。人事行政制度是這些具體制度的總和。這些具體制度相互聯系，構成有機的管理系統，其中起支柱作用的主要環節是職位分類、選拔任用、培訓和考核。

1．職位分類制度

職位分類是指根據政府機關的工作性質、難易程度、責任輕重以及所需的資格條件等要素予以分門別類，評定等級，制定規范，以此作為考試、任用、考核、任免、升降、獎懲、培訓、待遇等人事管理的依據。

職位分類制度是現代人事行政制度的基礎。職位分類以事為中心，強調因事設職、因事擇人、因事給薪，使工作、報酬和資格條件三者之間形成一種正比例關系。職位分類是使人與事緊密結合，從而提高政府工作效能的客觀要求。

職位分類的主要步驟有：

，職位調查。就是對政府現有職位的有關情況作詳細的了解，并對有關資料進行全面的收集。職位調查通常采用書面調查法、直接訪談法、實地觀察法和綜合調整法等。

第二，職系區分。在職位調查的基礎上，把職位按照工作性質的異同，分別劃分為若干種類。職系區分一般可分三步完成：步是先劃分出若干職類，即把工作性質大致相近的職位歸為一個職類。第二步是把每一職類中的職位按照工作性質相近的標準劃為若干職組。第三步是把每一職組中工作性質相同的職位再劃分為若干職系。

第三，職位評價。按照工作繁簡難易、責任輕重大小、擔任職務所需教育程度和技術的高低，對各職系的職位進行評價，劃分為若干個等級。常用的職位評價方法有排列法、因素比較法和評分法等。

第四，編制職級規范。職級規范又叫職位說明書，是用文字對一個職位作標準化和盡可能定量化說明的書面文件。其內容一般包括：職位名稱、職級編號、職級特征，擔任這一職位應有的學歷、經歷、專業知識、工作能力、品德、性格、考核成績和身體條件以及其他有關事項等。

第五，職位歸類。就是將每一現有職位的工作性質、內容、資格條件等，與職級規范上的內容相比較，把它們歸入適當的職類、職系、職級與職組等。這樣，就可以在此基礎上，參照職位分類的有關法律，對這些職位上的公務員實行科學的管理。

2．選拔任用制度

選拔任用制度包括兩方面內容：

（1）行政機關根據工作需要和編制定額，從未擔任國家公職的公民中吸收新的工作人員，通常把這一人事活動稱為錄用或吸收錄用。在選拔錄用的方式上，根據國家行政機關不同層次和類別的人才需求，采用委任、選任、聘任、考任等多種形式。

（2）對已擔任國家公職的工作人員，從非領導職務晉升到領導職務，或從低一級領導職務升任高一級領導職務，通常把這一人事活動稱為提拔、晉升和任用。

錄用制度是人事行政制度的核心內容，是一般公民進入國家行政人員隊伍的入口。這一制度所要解決的根本問題是如何在最廣泛的范圍內吸收的人才進入政府行政機關任職。晉升制度所要解決的根本問題是如何從非領導職務的行政人員中選拔優秀分子擔任領導職務，或從低一級領導職務升任高一級領導職務。晉升制度關系到行政領導班子成員的素質和水平，關系到行政管理的效能和效率，關系到國家政權的鞏固和社會穩定，因此，對這一制度必須有嚴格的程序規定和晉升條件規定。晉升必須是在國家核定的職數限額內進行；晉升者必須具備一定的條件，包括具有晉升資格、通過晉升考試和考核；晉升必須按法定程序，先通過民主程序推選產生預選對象，然后按照所任職務要求的條件對其進行資格審查，并在年度考核的基礎上進行晉升考核，最后由任免機關領導集體討論決定人選。對晉升領導職務的行政人員，還應當進行任職培訓。

3．培訓制度

培訓是指國家行政機關為提高行政工作人員的能力和素質，根據經濟、社會發展的需要，通過各種形式有組織、有計劃地對行政人員進行培養和訓練。這種培訓包括對新錄用人員的培訓，晉升領導職務人員的任職培訓，根據專項工作需要進行的專門知識培訓和在職行政人員更新知識的培訓。培訓還分為在職培訓和離職培訓兩種。培訓結果是行政人員任職、晉升職務的依據之一。對國家行政機關工作人員進行培訓所建立的培訓原則、種類、方式、內容、機構和法規等配套制度，統稱為培訓制度。

4．考核制度

考核是指國家行政機關按照有關法律規范的規定，對所屬行政人員進行德、能、勤、績的定期或不定期的考查評價，考核的結果作為對行政人員獎懲、培訓、辭退以及調整職務、級別和工資待遇的依據。考核制度是有關國家行政機關中行政人員考核的內容、考核的標準、考核機構、方法和程序、考核結果的使用等一系列具體制度規定的總稱。考核制度是整個人事行政制度的重要組成部分，它為行政人員的獎懲、升降、培訓和工資待遇等提供客觀依據，是督促行政人員努力工作的重要環節和基本方法，是對行政人員的工作數量、工作質量和工作成績進行比較衡量與鑒定的標準。

第三節 國家公務員制度

一、西方國家公務員制度

1．西方國家公務員制度的含義

在西方，國家公務員是指通過非選舉程序而被任命擔任政府職務的國家工作人員。西方各國對國家公務員的基本含義和特定范圍都有嚴格規定，這些規定因國而異。

在英國，公務員指所有不與內閣共進退、經過公開競爭考試方能錄用、無過失可長期任職的文職人員，也叫常任文官。英國國家公務員包括中央政府系統內除政務官以外的所有工作人員，上至常務次長，下至勤雜人員，即通常所說的事務官或常任文官，其范圍并不完全限于“官”。

美國的規定比英國寬。在美國，公務員一般指在美國聯邦行政機構中執行公務的人員，其中包括總統、州長、市長等選舉產生的官員、特設委員會人員、部長、副部長、部長助理以及獨立機構的長官等正式任命的官員和行政部門的所有文職人員，不包括國會議員、國會的雇員以及司法部門的法官等。在美國，“政府雇員”的范圍較廣，包括職類人員、非職類人員和軍事人員等一切文武官員在內。

在日本，公務員分為國家公務員和地方公務員兩類。國家公務員指通過國家考試錄用，在中央政府各機關、國會、司法、軍隊、國立學校、國有化企業、事業單位中任職的人員。地方公務員指通過地方考試，在地方各級自治體、地方議會、公立學校、公立企事業單位中任職的人員。這兩類公務員均有一般職和特別職之分。特別職指通過選舉或政府任命的官員，包括內閣總理大臣、國務大臣、政務次官、審判官及法院的其他職員等；而一般職則包括除特別職以外的所有職務。日本的特別職和一般職相當于政務官和業務官，范圍也較寬。

在法國，公務員分為國家公務員、地方公務員和醫護公務員，但大致可以劃分為兩部分：一部分是不適用于公務員法的公務員，如會議工作人員，法院的法官，軍事人員，工商業性質的國家管理部門的人員，工商業性質的公用事業和公益機構的人員，市、鄉（鎮）、村公職人員，依照契約服務的人員等；另一部分是適用于公務員法的公務員，如在中央政府和地方政府機關各部門從事行政管理事務的常任工作人員、外交人員、教師、醫務人員等。其他西方國家對公務員范圍的規定也都大同小異。

西方公務員制度是指對公務員的考試、培訓、考核、獎懲、升降、工資、福利、退職、退休等一整套法律化的管理制度的總和。

2．西方公務員制度的特點

西方公務員制度是資本主義制度的產物。它源于中國古代的科舉制，而始于英國資產階級革命后建立的文官制度。1805年，英國財政部首先設立了一個地位相當于副大臣的常務次官，主持日常工作，不參加政黨活動，不隨政黨更迭而更迭。“政務官”和“事務官”的區分由此開始，文官制度也因此而奠定雛形。1853年，從東印度公司開始的通過公開考試來錄用職員的辦法逐步在政府各部推廣，建立了官職考試補缺制度。這標志著英國文官制度基本形成。1855年和1870年，英國政府兩次頒布樞密院令，確定了考試錄用官員的制度。英國公務員制度因此而正式誕生。

英國公務員制度的建立對西方資本主義國家的吏治制度有重要影響。美、法、日等國都借鑒英國公務員制度而建立了各具特點的國家公務員制度。經過長期的演變，西方國家對公務員的職位分類、考試、錄用、培訓、考核、獎懲、職務任免升降、工資福利、退職、退休等已形成比較成熟的、完整的、法律化和制度化的管理。

自1870年英國正式確立公務員制度以來，公務員已有百余年歷史。在長期的歷史發展中，西方各國公務員制度雖各有特點，但也有共同之處，主要是：

（1）公開考試，擇優錄用。通過法定考試擇優錄用公務員，這是國家公務員制度的一大支柱。要得到流的人選，必須求助于競爭。基于這一認識，英國樞密院于1870年規定，凡未經考試且沒有文官事務委員會及格證書的人不得從事任何事務官職。美國也于1883年確定了競爭擇優的原則，規定文職人員應通過公開考試，爭取任用的人員更要通過競爭性考試。其他資本主義國家在實行公務員制度時也都確立了考試錄用這一基本制度。

考試制度的確立，使西方國家找到了一條選拔優秀人才的有效途徑，對建立一支精干、穩定和高水平的公務員隊伍，保持行政系統的高效率和連續性起了重要的作用。用立法形式把考試內容、方式、條件、機構等固定下來形成制度，也是人事行政的一大進步。但考試本身仍存在不少問題，如對能量化的文化知識水平易于測評，而對應試者的創造能力、思維靈活性等難以量化的部分，尚無精確測定的辦法。因此，西方國家的人事行政部門對公務員考試制度仍在不斷改進。

（2）職務常任。政務類公務員（政務官）負責政治決策，業務類公務員（常任文官）執行決策，處理政府日常事務和經常性的業務活動。資本主義國家經過長期黨派斗爭，終于找到了既不妨礙黨派斗爭，又有利于政府工作保持連續性和穩定性的辦法，這就是在實行政務類公務員任期制的同時，實行業務類公務員的職位常任制，或稱為“終身官員”、“性雇員”，其主要標志是“無過失不受免職處分”，不與政黨共進退。公務員的身份獲得法律保障。西方國家的人事實踐表明，公務員的職位常任有利于政局的穩定和行政管理的連續性，有利于政府工作效率的提高和行政管理專家隊伍的成長。因而這種制度延續至今；成為西方文官制度的一個重要標志。但職務常任制也有它消極的一面，如一部分公務員不思上進，辦事推諉拖拉，官僚主義作風嚴重；某些部門的公務員掌握了實權，架空政務官，使政務官成為業務官的傀儡等。

（3）“政治中立”。“政治中立”是與職務常任相聯系的西方國家公務員的另一個特點，也是資本主義國家政黨斗爭的產物。所謂“政治中立”，是指公務員不參與黨派斗爭活動，不參加政黨選舉，不得以黨派偏見影響決策等。堅持“政治中立”原則有利于公務員以公正的態度處理行政事務和保持政府工作的穩定性，因此，許多國家都以立法形式確定這一原則。但必須明確，這是在黨派政治這一特定范圍內實行的原則。在這一范圍內，公務員如欲參加黨派競爭，必先辭職，否則，即為違法。但即使在這一范圍內，這一原則也有其局限性和不徹底性。因為不同政黨派別代表資產階級不同集團和派別的利益，．其所制定的政策必然帶有明顯的政治傾向性，公務員也必然從自身的利益和實踐需要去理解和執行政治決策，或消極怠工，或積極擁護，完全不偏不倚的超然立場是不可能存在的。如果認為堅持了“政治中立”原則；西方國家的公務員不代表資產階級的利益，不為資產階級的政治統治服務，那就大錯特錯了。

二、中國的公務員制度

1．我國干部人事制度的歷史沿革 、

我國干部人事制度是在長期的革命實踐過程中逐步形成和發展起來的，從傳統的干部人事制度到國家公務員制度的建立和推行，經歷了較長的歷史過程。1953年，我國建立了在黨中央及各級黨委統一領導下、由中央和各級黨委組織部統一管理的分部分級管理干部的制度，奠定了干部管理體制的基本框架。數十年來，管理機構、管理權限和管理范圍等雖作過多次調整，但基本的管理模式仍然是分部分級管理干部的體制。這一管理體制與當時實行的計劃經濟體制相適應，具有管理權限高度集中、管理方式高度統一性和計劃性等特點。它為建國后迅速醫治戰爭創傷、恢復經濟、鞏固政權及以后的經濟建設起了重要的保障作用。

從20世紀50年代開始，國家和政府通過頒布有關法律和專項法規，把和國務院組成人員的產生和任免納入法制的軌道。此外，國務院還制定了有關錄用。任免、調配、培訓、獎懲、工資，福利、退休、退職等方面的法令、規章和制度，有效地規范了國家行政機關乃至企事業單位的人事行為。

1966年至1976年的“文化大革命”，使我國的干部人事制度遭到嚴重的破壞，人事法制化進程被迫中斷。黨的十一屆三中全會以后，隨著社會主義建設新時期的到來，干部人事制度又進入了恢復、發展和改革的新階段。1980年8月，鄧小平關于《黨和國家領導制度的改革》的講話是我國進行干部人事制度改革的指導性文件，拉開了我國干部人事制度改革的序幕。

首先，將現有國家干部隊伍分解為中國共產黨各級組織的領導人員和工作人員，國家行政機關的領導人員和工作人員，國家權力機關、審判機關和檢察機關的領導人員和工作人員，群眾團體的領導人員和工作人員，企事業單位的管理人員等。對國家干部的合理分解，為建立不同類型工作人員的各具特色的人事管理制度提供了分類的基礎。

其次，對從國家干部隊伍中分離出來的國家行政機關的領導人員和工作人員實行公務員制度，依法實施有別于其他社會組織和企事業單位的管理措施和辦法。國家公務員制度的建立，不僅對提高國家行政機關工作人員的素質和行政效率有重要作用，而且突破了以往只在干部人事制度內做局部改革的框框，向建立科學靈活的、各具特色的、與社會主義市場經濟相配套的人事管理體制邁出了決定性的一步。所以，國家公務員制度雖然是干部人事制度改革的自我完善，但不是它的簡單再版，而是一個新的發展階段的開始。

另外，還多次調整人事管理機構，成立國家人事部；建立機關崗位責任制和領導班子任期目標責任制，采用民主評議的方法考核干部；打破干部任用上的單一委任制模式，實行委任、選任、考任，聘任等多種形式；實行專業技術聘任制，初步采用分類管理的辦法；下放干部管理權限，調整各級黨委組織部門和行政機關人事部門的干部管理范圍和權限；實行全民所有制單位人員辭職制，建立領導干部離休退休制，廢除領導職務終身制；建立國家行政機關工作人員回避制；進行國家公務員的試點。這些人事制度的改革措施，為我國建立國家公務員制度和人事行政改革奠定了基礎。

2．國家公務員制度的指導原則、基本內容和主要機制

國家公務員制度的指導原則、基本內容和主要機制在國務院于1993年8月14日頒布的《國家公務員暫行條例》中作了明確規定。這些規定既發揚了我國人事工作的優良傳統，又吸取了西方國家公務員制度的積極成果；既符合我國的國情，又具有科學性和先進性。

（1）國家公務員制度的指導原則

，以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放的基本路線。中國共產黨是全國各族人民的領導核心，是中華民族振興和社會主義現代化事業順利實現的根本保證。我國公務員制度必須旗幟鮮明地堅持中國共產黨的領導，不應照搬西方國家公務員制度的“政治中立”。堅持黨的領導絕不是要各級黨委直接管理公務員的具體事務，而是要堅定不移地貫徹黨的基本路線。黨的十一屆三中全會以來，我國社會主義建設的偉大實踐證明黨的基本路線是完全正確的，是我國社會主義事業繁榮昌盛的生命線。我國公務員制度要獲得健康發展，成為新型的社會主義人事行政制度，就必須以黨的基本路線為指導原則，并具體地貫徹于公務員管理的整個過程和各個環節。

第二，堅持為人民服務的宗旨和德才兼備的用人標準。為人民服務是國家機關及其工作人員的根本宗旨。公務員制度必須在各個管理環節上具體體現這一根本宗旨，公務員也必須以此作為行為的根本準則。在我國，公務員享有憲法和公務員條例規定的權益，政府也保護公務員的合法利益，但我國公務員不是也不能成為一個與人民根本利益相抵觸的特殊利益集團，不是也不能演變為只為少數人利益服務而騎在人民頭上作威作福的特殊階層。堅持德才兼備的用人標準是我國人事工作的優良傳統。我國社會主義建設需要廣大干部掌握現代科學技術和先進管理技能，但更需要具有社會主義乃至共產主義的道德品質。任何時候都不能忽視或降低對德的要求，而且只有德才兼備才能堅持為人民服務的宗旨。

第三，堅持公開、平等、競爭、擇優的原則。國家公務員制度作為國家上層建筑的一個組成部分，體現統治階級意志，并為一定的經濟基礎和政治統治服務。國家性質不同，它們之間也就存在根本的區別。但它作為一種管理制度，在協調人和事之間的關系、發揮人的聰明才智和調動人的積極性等方面，又凝結著人類的智慧，蘊涵著科學的成分，因而，不同性質的國家在人事行政方面又可相互借鑒。西方資產階級學習中國封建時期的科舉制，建立起了近代公務員制度，同樣，我國現在也可以吸取西方國家公務員制度的有益經驗來促進人事制度的改革和公務員制度的建設。而這些科學成分和有益經驗，最重要的是堅持公開、平等、競爭、擇優的原則。這是國家公務員制度的靈魂和標志，離開這一原則，國家公務員制度就失去科學的根基。所以，《國家公務員暫行條例》以法規形式規定了對這一原則的堅持。公開、平等、競爭、擇優是相互聯系的，公開、平等是競爭、擇優的前提，而擇優則是在公開、平等條件下通過競爭而達到的目標和結果。建設一支優化、廉潔、高效的公務員隊伍，是各國政府努力實現的人事目標，因而公開、平等、競爭、擇優，也就成為各國公務員制度普遍堅持的原則。由于各國的發展水平和具體國情不同，實施這一原則的形式、范圍和程度也就各不相同。我國應根據國情，在錄用、考核、職務升降、獎懲和工資待遇等方面采取具體措施，以保證這一原則的貫徹。

（2）國家公務員制度的基本內容

依照《國家公務員暫行條例》的規定，國家公務員制度的基本內容可概括為：，公務員制度的法律依據、指導原則和適用對象；第二，公務員的義務和權利；第三，公務員的管理環節，這些管理環節包括職位分類、錄用、考核、獎勵、紀律、職務升降、職務任免、培訓、交流、回避、工資、保險、福利、辭職、辭退、退休；第四，管理和監督。國家公務員制度的上述基本內容，基本上涵蓋了公務員管理的全過程和有關的方方面面，是一個完整的、配套的公務員制度。

（3）國家公務員制度的主要機制

國家公務員制度之所以比干部人事制度更有生機和活力，在于它具有新的機制。

1）能力開發機制。國家公務員制度的重要目標是造就和培養一支優化、廉潔、精干、高效的國家公務員隊伍，為全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化提供重要的人力保證。這就決定它必須內在地具有強大的智力開發機制。國家公務員是社會各類人才資源中素質較高、能量較大的一個群體。但因為國家公務員以國家行政機關代表的身份執行政府授權的管理活動，是國家法律、法規和黨的路線、方針、政策的具體執行者，因此，公務員能否正確行使權力、執政為民，直接關系到黨和政府的形象和威望。其次，行政管理是通過行政法令自上而下地、強制性地進行的管理活動。公務員能否秉公執法、依法行政，直接關系到法律的尊嚴和社會的公正，因此，對國家公務員的素質、能力和作風必須提出高于其他社會群體的要求，國家公務員制度的智力開發機制必須強化。特別是人才強國戰略的實施，人力資源開發全球化特征的日益明顯，人力資源開發方法、手段的日益現代化，對國家公務員制度的智力開發機制的戰略性、全球性、系統性和技術創新必須有一個新的認識。

國家公務員制度的智力開發機制堅持干部隊伍“四化”方針和德才兼備原則，按照廉潔、勤政、務實、高效的要求，重點加強公務員隊伍的作風建設和能力建設。公務員中的領導干部必須把忠實實踐“三個代表”的要求作為首要條件，注重工作實績和群眾公認，構建以科學決策能力、駕馭全局能力、開拓創新能力為核心的能力框架。不同層次的公務員也應有不同標準的能力框架，以提高公務員為公眾服務和依法行政的能力。

開發的手段和形式是多種多樣的。構筑終身教育體系，提倡終身學習；開發、利用信息網絡技術，優化學習提高手段；弘揚創新精神，培養青年人才；樹立全球觀點，加強國際交流等，將大大強化公務員制度智力開發機制的功能和效果。

2）人才激勵機制。人才激勵機制是科學人事管理制度的基本內容，對于我國公務員制度更有其特殊的重要性和緊迫性。由于平均主義低工資制的長期實行，干部人事制度的激勵作用十分微弱，而公務員制度的激勵機制尚待建立。面對國內國際人才競爭的嚴峻形勢，公務員制度的人才激勵機制如果不積極建立健全，培養人才、吸引人才、用好人才的管理目標就可能落空，公務員隊伍建設就會受阻。

公務員制度的人才激勵機制首先要完善分配制度。公務員工資要與其勞動付出和崗位職責相適應，與經濟發展和物價水平相聯系，逐步提高工資水平，適當拉開工資差距，使人才激勵機制得到物質上的兌現和保證。其次，要完善獎勵制度。深入開展“為人民服務，讓人民滿意”的活動。對于依法行政，愛崗敬業，恪盡職守，無私奉獻，在推進改革開放和社會主義現代化建設中建功立業的公務員和公務員集體分別授予“人民滿意的公務員”和“人民滿意的公務員集體”榮譽稱號，享受相應的待遇。再次，完善福利制度，使公務員前瞻有望，后顧無憂。

3）新陳代謝機制。能進不能出，能上不能下，是干部人事制度僵化的一種頑癥。而強化新陳代謝機制不僅是醫治這一頑癥的良方，而且是增強公務員隊伍生機和活力的有力保證。為了保證行政管理過程的連續性和穩定性，國家公務員隊伍必須保持相對的穩定，但同時又必須有進有出，能上能下，保持必要的流動，在流動中保持穩定。國家行政機關的機構設置、編制、職位數額以及任職條件和年限等都有法規限制，不能隨意增減，更不能無限膨脹。既然如此，國家公務員隊伍就必須強化新陳代謝機制，不斷地吐故納新。國家公務員制度正是通過考試錄用、競爭上崗、考核、交流以及辭退、辭職、退休等法定環節，使符合條件的優秀人才及時補充，德才兼備、成績突出、群眾擁護的及時提拔，而年老和因健康情況不宜繼續工作的能正常退休，連續兩年考核不稱職的應予辭退，不愿意擔任公務員職務的允許辭職，等等。健全新陳代謝機制，使進出渠道暢通，上下升降有序，公務員隊伍就能增強朝氣和活力。

4）勤政廉政保障機制。全心全意為人民服務是國家機關及其工作人員的根本宗旨。反腐倡廉是關系到黨和國家生死存亡的一場嚴重的政治斗爭。國家機關大多數工作人員雖然勤懇工作，清明廉潔，但作為一種制度，干部人事制度尚缺乏堅強有力的勤政廉政的保障機制，以至于不正之風難以克服，腐敗現象屢有發生。因此，國家公務員制度的勤政廉政保障機制必須強化，反腐斗爭必須旗幟鮮明，標本兼治。《國家公務員暫行條例》在公務員的義務、權利、錄用、考核、獎勵、紀律、職務任免升降以及回避、交流等方面突出廉政勤政的要求，把反腐敗寓于公務員管理的各個環節之中，使反腐斗爭獲得法律和制度上的保障。健全勤政廉政的保障機制將使公務員保持蓬勃朝氣、昂揚銳氣和浩然正氣，遵紀守法、清正廉潔、剛正不阿。