MPA論文之西方發達國家的公共財政管理理念及其啟示

　　中國傳統的財政框架是：一個高度集中化的財政體制框架和一個高度分散化的財政管理框架。1994年的分稅制改革，初步構建了與市場經濟相適應的、相對分權化的財政體制框架，但高度分散化的財政管理框架的改革卻相對遲緩和落后。我國傳統的財政管理學研究，主要從“財政”角度來構建財政管理的框架。因而我國傳統的財政管理研究一般是從財政管理體制研究人手，進而深入到財政收入管理、財政支出管理、財政綜合管理與監督。即通過既定的財政管理體制來確定國家財政不同構成環節之間的責、權、利關系，在國家財政資金有效使用的前提下，盡可能滿足各方面對財政資金的需要，最大限度地調動各方面的積極性，以促進各項事業的發展。
　　長期以來，我們的財政很少有“管理”理念。實踐表明，這種理念下的制度安排導致了一系列的財政低效和財政風險。米勒指出，在20世紀的前75年里美國政府的財政官員的作用就是遵循政府政策找錢花錢；到了20世紀的后25年中，財政壓力導致財政資源變幻無常，財政官員也面臨著新的組織邊際作用：即探索減輕財政壓力的機遇，管理組織以通過輕松的財政調整消弭時好時壞的困境于無形。我國的財政部門當前也面臨著美國財政部門在20世紀的后25年中面臨的問題。因此，借鑒西方發達國家公共財政管理的經驗，加快集中化財政管理框架體系的構建，并通過相應的制衡性制度安排克服財政低效和財政風險，成為當前我國公共財政管理建設的重要途徑。
　　一、西方發達國家公共財政管理的啟示
　　在西方國家成熟的市場經濟和代議制民主制度下，西方發達國家公共財政框架的基本特征是：相對分權化的財政體制框架和相對集權化的財政管理框架。公共財政管理更多地從“管理”的角度進行構建。卡普蘭指出，公共財政管理者與其他管理者都在努力減輕因資源來源和資源星的不確定性帶來的管理上的困難，同時他們都力圖協調組織與外部利益的關系。公共財政管理者和所有其他的管理者一樣，希望能夠達到“所有(各組織間)真正的全面目標都得到確定的程度，達到組織能夠生存下去的目標”。米勒認為，公共財政管理實際上就是管理組織理論在政府財政部門的應用，并以公共管理的范式構建了一個公共財政管理體系。
　　依據公共管理中的計劃、組織、領導、控制等內容和公共管理的三個層次：宏觀層次解決制度化問題；中觀層次解決運行機制、過程問題；微觀層次解決具體的管理實踐問題，西方發達國家財政管理的主要包括公共財政組織管理、公共財政決策管理、公共財政部門的職能管理、公共財政的信息化管理四個方面。
　　(一)公共財政的組織管理
　　西方財政界認為公共財政的組織結構內涵承接于公共財政職能，對公共財政職能表述比較一致的觀點是資源配置職能、收入分配職能和經濟穩定職能。履行公共財政職能，必須凸顯公共財政管理體制作為財政管理的核心和最基本的管理制度，其實質是國家管理、規范財政分配關系，劃分各級政府之間財權和財力或同級政府各財政職能機構之間職責分工的根本制度。
　　(二)公共財政的決策管理
　　西方發達國家普遍認為，公共財政決策既是公共財政管理的起點，又貫穿于公共財政管理過程的始終。公共財政管理過程就是一個不斷決策和實施決策的過程。從一個孤立的管理過程來看，公共財政管理過程可分為決策制定、決策實施以及效果評估等環節。公共財政決策只是這一過程的起點，在其他環節也都包含著決策的活動。公共財政決策體制是國家為了有效處理財政事務，對決策權力進行分配，并確定決策程序、規則、方式的根本制度。
　　(三)公共財政部門的職能管理
　　西方發達國家財政部門設置原則是：一級政權，一級財政；目的是為了保證各級政府財權和事權的統一。其財政部門，從上到下形成了一個以財政稅務部門為主體，其他有關單位為輔助的管理系統。這個系統在中央設置財政部以及預算署等，在地方各級政府設置財政局。這些部門分別負責編制各級財政預算，負責財務收支管理。這些部門在行政上受同級立法和行政機關的領導。
　　(四)公共財政的信息化管理
　　西方發達國家公共財政的信息化程度很高，為公共財政管理實施提供了重要的基礎和保證，能比較全面、及時、準確地提供公共財政管理決策和計劃所需的信息。同時還為財政活動進行有效控制和監督提供了重要依據。財政管理決實施是一組織實施階段輸出的信息為依據的，根據輸出信息監督、檢查財政活動與目標是否背離信息反饋。然后，決策部門又依據反饋信息對偏差及時采取措施進行調節、控制，從而保證財政活動的正常運行和原定目標的實現。財政管理信息化還加強了財政部門與外界聯絡的溝通。

　　二、當前我國公共財政管理存在的問題
　　(一)公共財政的組織管理存在的問題
　　我國公共財政的組織管理，主要是中央與地方之間以及地方政府相互之間的財權、事權劃分。新中國成立后，我國一直在探索財政分權，即便在統收統支的年代也不例外。由于我國實行單一制的國家結構形式，中央對地方財政的控制非常強，財政分權其實只是一種“財政放權”。
　　從縱向分權而言，當前分權模式主要存在兩方面的問題。從財政分權的內容上看，中央與地方的權力明顯不對稱，對地方財力的剝奪過于嚴重，造成地方政府人不敷出，無力負擔基本的公共開支。從財政分權的程序上看，財政分權的內容沒有通過立法程序，中央與地方之間缺乏規范的博弈。
　　從橫向分權來看，由于在計劃經濟體制下形成的管理模式的慣性影響，尤其是財政性資金在預算內外等多個方向存在，以及財稅機構設置體制、財務管理體制歷史上的多次不成熟改變，使得財政內設機構一直處于頻繁的變動中，造成職責不清晰，預算管理的職責在各個層次上沒有明確的界定，財政內部按資金性質交叉并行管理，出現了管理環節上的很多漏洞。
　　(二)公共財政決策管理存在的問題
　　改革開放以來，我國原先實行相對嚴密的集中控制和集中決策的財政管理體系被打破。雖然名義上財政管理決策權仍相對集中，但從總體上看，預算管理制度改革并未對傳統財政管理決策模式的內核做實質性改變，財政管理決策還是以理性為主導的漸進主義。財政管理決策實際上由無數個“分中心”做出，原來有計劃委員會集中的資金分配權逐漸被各個部門肢解，財政資金分配權呈現一種“碎片化”格局。
　　(三)公共財政部門的職能管理存在的問題
　　預算管理存在的問題主要表現在：預算不全面，無關機構占用了大量的預算外支出；預算制定時間太晚，進入財政年度后很久支出單位還不能得到授權，一年中經常調整預算，政府被迫同意預算調整計劃；中央預算和地方預算不能很好地協調；缺乏財政支出監督手段，不能確保支出與預算約束一致，導致支出單位隨意決斷；現金管理低效，出現浪費，導致公共支出成本增加等問題。
　　在財政支出管理方面存在的問題主要表現在：一方面，財政負擔了市場經濟條件下應由市場承擔的支出，造成了財政職能的嚴重“越位”，存在著對競爭性領域的過度介入，違背了公共財政原則；另一方面，財政沒有承擔好自身應承擔的支出，造成了財政職能的“缺位”，社會保障投入、科教事業投入嚴重不足，導致一些基本公共服務供給不足。
　　在財政收入管理方面存在的問題主要表現在：稅收收入的增速減緩，若其他收入途徑減收，則會削弱財政的支付能力；公共產權流失嚴重，既存在本依據公共產權所有者身份應取得的收入沒有獲取，還存在部分公共產權取得的收入流入一些部門和個人手中的情況。
　　(四)公共財政信息化管理存在的問題
　　在公共財政信息化管理方面存在的問題主要表現在：我國財政信息化管理覆蓋率已較高，但其管理模式基本上處于核算會計階段，尚未上升到管理的階段，不能為管理制度和措施的制定、實施和監管提供強有力的決策信息。同時，我國財政管理信息化缺失的統一財政管理信息系統，不同政府部f]IbI形成信息孤島，上級部門無法有效監控下屬單位財務狀況，使得財政監管和財政分析缺乏信息基礎。

　　三、我國公共財政管理的改善
　　隨著公共管理學科在我國興起，從“管理”角度來研究財政管理更貼近我國財政管理的現狀。由于長期以來計劃經濟的思維慣性和思維定式，財政僅處于一種供應資金的工具狀態。財政管理也只是圍繞資金供應方法變化的管理。即使最近幾年實施的積極財政政策，也是發改委定項目、財政進行支付，仍然足被動的財政資源配置模式。財政管理的研究大多處于業務工作介紹和經驗匯編階段，這導致既沒有形成“財政管理”的新理念，也沒有實現財政管理措施的戰略有效組合，反而使人產生財政管理就是財政工作的感覺。因此，重新審視財政管理，把“管理”理念導人財政實踐，已經成為當務之急。
　　西方發達國家公共財政管理具有科學的管理理念、明確的管理目標、完善的運行機制、規范的管理控制程序、扎實的管理基礎、強大的技術支持，這蝗保證了優質的財政管理。通過借鑒西方發達國家政府公共財政管理的成功經驗，在深化我國公共財政管理改革、構建中國公共財政管理框架中應循著“創新管理理念一明確管理目標一健全管理框架一完善運行機制一強化技術基礎支持”這一思路來進行。
　　本文結合西方發達國家財政管理體系，構建我國基于公共管理理念下的現代公共財政管理框架的邏輯是：從組織上構建與中央政府和地方政府級次相同的若干級公共財政管理機構，依據各級政府的事權劃分財權，使各級公共財政管理機構收入和支出相匹配。其次，通過提高公共財政部門的決策能力，加強各級人大的審核權規范公共財政管理決策，同時通過審計部門對公共財政決策實施實行監督。再次，通過公共財政管理部門職能即預算管理、財政收支和檢查監督，保證各項公共財政計劃的實施。最后，通過公共財政管理的信息化使公共財政組織管理、公共財政決策管理和財政部『J職能管理達到既定的目標。
　　(一)公共財政的組織管理的改善
　　1．健全的公共財政組織體制。從縱向上，公共財政的組織主體的設置按照“一級政府一級財政”的原則，以本級政府財政職能的范圍和方向為主，同時考慮政府間的預算管理體制。應當在政府間事權、財權配置的基礎上，建立公共財政管理體制使從中央到地方各級財政事權、財權相統一。從橫向上，應當根據各級財政管理部門的實際情況，按照本級政府事權和實際需要設置內設機構。財政機構設置廊滿足財政部f 1實現自身職能的客觀要求，圍繞財政收支、制定財稅政策，實施財政監督、參與對國民經濟的宏觀調控等職能而設定。
　　2．合理凋整財政部門的內部組織體系。隨著我國政府職能由建設型向服務型轉化，財政管理部門應強化預算管理部門職能，強化財政監督部門職能，弱化財務管理部門職能。在具體的組織運行上，應按照財政資金運動在財政部門的階段，財政部門應對預算編制、執行、監督相對分離相互制約。
　　(二)公共財政的決策管理的改善
　　1．提高財政管理部門決策的科學化。財政管理部門的決策，是財政管理部門在財政管理中，對其發展目標、發展規劃、方針政策、規章制度和重大行動方案和措施所做出判斷后的決定和選擇。財政管理決策應遵循科學化、民主化、責任制的原則，提高財政管理決策的科學化水平，從而實現財政目標。
　　2．加強預算管理，硬化預算約束。應完善公共支出預算執行中的控制監督，加強預算執行情況的信息反饋，建立嚴格的報告制度。同時，改革預算撥款方式，嚴格按照批準的預算執行。加強對轉化為實物形態的預算資金的管理。增強預算的嚴肅性，硬化預算約束。
　　(三)公共財政部門的職能管理的改善
　　1．預算管理的改善。應在公共財政導向下改革預算的基本內容，按照公共財政的要求改革預算編制的方法，按照公共財政的規范改進預算編制的程序。在公共財政的導向下，今后還可能要求形成的預算方案要通過聽證會的方式，接受公眾的質詢和監督，以此增加預算編制的透明度和吸收民眾建設性意見。
　　2．財政支出管理的完善。應深化政府機構改革，大力壓縮行政經費，強化基礎設施和基礎產業的財政投入力度，增加社會保障和科技教育投入。
　　3．財政收人管理的現狀及完善。進一步強化以稅收為主的公共權力收入的收入功能，大力挖掘公共產權收入的增長潛力。加強非經營性國有資產的市場化運作改革，增加國家公共產權收入。同時，國家應該制定資源型固有資產和壟斷性行業特定的利潤分配制度，增加財政收入。
　　(四)公共財政的信息化管理
　　1．加強政府會計在財政管理中的作用。政府會計是財政管理基礎的技術，同時政府會計又為公共管理目標的實現提供信息。政府財務會計還應強化作為公共財政管理的手段如內部控制、成本會計、存貨會計等。
　　2．加強財政“金財工程”建設，促進財政管理信息系統的兼容。使公共財政管理系統覆蓋各級政府財政管理部門和財政資金使用部門，使政府財政由以前“事前”控制機制變為“資源型”的管理系統和“依法理財”的系統。同時，還要加強“金財工程”與其他財政管理信息系統的兼容，使財政資金的運作在一個統一的體系內運轉，促進財政資金使用的透明度和財政決策的科學性。
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