一、問題的提出
長期以來，我國建設(shè)項(xiàng)目的投入和產(chǎn)出比例一直不高，而每年固定資產(chǎn)的投資都是驚人的，投入和產(chǎn)出比例的低下必然造成巨額資金和人力物力的浪費(fèi)。究其原因有投資決策失誤、管理不善、技術(shù)落后以及效率低下等原因，還有比較重要的一點(diǎn)那就是產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)的不明確，造成很多項(xiàng)目無法按照使用者或投資者的要求和意愿來建設(shè)。我國城鎮(zhèn)近幾年固定資產(chǎn)投入和產(chǎn)出的比例：近十幾年剛興起的PPP融資模式，就面對(duì)著產(chǎn)權(quán)和使用者分開的問題，作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供方式，其產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性以及項(xiàng)目實(shí)施歷時(shí)的長久性，勢(shì)必會(huì)造成投資產(chǎn)出率的低下并給各方利益的均衡帶來一定的困難。另外，從已有PPP項(xiàng)目來看，其特許協(xié)議簽訂過程中的談判時(shí)間歷時(shí)非常長，很多項(xiàng)目都因?yàn)檎勁袝r(shí)間過于長久而致使項(xiàng)目錯(cuò)過最佳實(shí)施期。鑒于此，本文從政府方的角度出發(fā)，提出基于政府方采購PPP項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系，以幫助PPP項(xiàng)目各方減少PPP項(xiàng)目的談判時(shí)間，平衡各方利益。
二、PPP項(xiàng)目中政府比較關(guān)心的問題分析
PPP模式改變了傳統(tǒng)的采購理念，傳統(tǒng)的工程采購，采購的是項(xiàng)目資產(chǎn)。而PPP模式采購的是項(xiàng)目資產(chǎn)投資提供的產(chǎn)品或服務(wù)。因此在PPP項(xiàng)目中政府方比較關(guān)心的因素主要有以下幾個(gè)方面：
（一）PPP項(xiàng)目提供產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量
PPP項(xiàng)目實(shí)施的背景是政府財(cái)政資金不足和管理效率的低下，|考試|大|*咨詢工程師|而其提供的產(chǎn)品或服務(wù)又是社會(huì)公眾亟需的，因此PPP項(xiàng)目的實(shí)施能不能提供質(zhì)量合格的產(chǎn)品或服務(wù)，以及能不能緩解社會(huì)的供需矛盾，成為政府方關(guān)心的首要問題。
（二）PPP項(xiàng)目提供產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格
PPP作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供方式，決定了其提供的產(chǎn)品或服務(wù)是要付費(fèi)的，私人投資商之所以愿意投資以及銀行之所以愿意放貸，看中的就是項(xiàng)目預(yù)期的收益。同時(shí)PPP項(xiàng)目服務(wù)的是公眾，這種服務(wù)的價(jià)格必須是公眾能夠消費(fèi)的并且愿意消費(fèi)，所以PPP項(xiàng)目提供的服務(wù)收費(fèi)應(yīng)該合理。另外一方面價(jià)格的制定應(yīng)體現(xiàn)社會(huì)的公平性，主要表現(xiàn)在：消費(fèi)者付費(fèi)，誰消費(fèi)了誰付費(fèi)；投資者獲取合理回報(bào)；PPP項(xiàng)目投資巨大，服務(wù)的時(shí)間長，在這個(gè)過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，物價(jià)上漲必然會(huì)導(dǎo)致實(shí)際價(jià)格的變化，因此特許經(jīng)營協(xié)議中應(yīng)該有調(diào)價(jià)機(jī)制條款。
（三）PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營期限的設(shè)計(jì)
PPP項(xiàng)目的生命周期包括建設(shè)期和實(shí)際運(yùn)營期，因此特許經(jīng)營期的結(jié)構(gòu)可分為單時(shí)段和雙時(shí)段，也就是是否把建設(shè)期和實(shí)際運(yùn)營期分開， 這涉及到PPP項(xiàng)目一個(gè)比較重大的風(fēng)險(xiǎn)-完工風(fēng)險(xiǎn)的分配問題。政府采取PPP模式實(shí)施項(xiàng)目，很重要的原因就是公眾對(duì)項(xiàng)目預(yù)期提供的產(chǎn)品或服務(wù)處在一種亟需的狀態(tài)，因此政府當(dāng)然希望PPP項(xiàng)目建設(shè)周期盡可能短，盡早提供產(chǎn)品或服務(wù)， 由于PPP項(xiàng)目大部分都是以特許經(jīng)營的方式發(fā)包給項(xiàng)目公司的，因此采取何種特許經(jīng)營期限結(jié)構(gòu)以縮短建設(shè)周期，成為政府關(guān)心的問題。
（四）PPP項(xiàng)目的可持續(xù)性
PPP項(xiàng)目的生命周期一般都很長，PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營是否符合環(huán)保要求、項(xiàng)目建造是否具備內(nèi)部維護(hù)能力和長遠(yuǎn)規(guī)劃要求、項(xiàng)目提供的產(chǎn)品或服務(wù)是否具備競爭力以及是否具備可升級(jí)能力，都將影響項(xiàng)目的可持續(xù)性。另外，PPP項(xiàng)目在特許經(jīng)營期限到期后一般都將移交給政府方，在移交之前，私營企業(yè)方出于自身利益的考慮可能會(huì)進(jìn)行掠奪性經(jīng)營，最終導(dǎo)致移交給政府方的項(xiàng)目無法正常運(yùn)營，不利于項(xiàng)目的可持續(xù)性發(fā)展。
（五）政府方的收益
政府方作為公共部門，它的收益更多的體現(xiàn)在有效使用公眾賦予的權(quán)力，使得有限的財(cái)政收入效益最大化，為公眾提供及時(shí)、便捷、實(shí)惠的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品或服務(wù)，加快社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而提高政府的威信和維護(hù)政府形象。 三、PPP項(xiàng)目基于政府方的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)一般性指標(biāo)體系制定
（一）指標(biāo)體系制定的原則
1.科學(xué)性和互斥性原則指標(biāo)設(shè)置應(yīng)遵循定量與定性相結(jié)合原則，以定量分析為主，定性分析為輔，因?yàn)槎坑?jì)算具有客觀性和科學(xué)性，對(duì)于不能定量分析的指標(biāo)應(yīng)進(jìn)行有理有據(jù)的定性分析，力求指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性和可操作性，另外指標(biāo)之間應(yīng)不具有強(qiáng)相關(guān)性，各指標(biāo)所包含的信息盡量避免重復(fù)。
2.全面性和層次性原則PPP項(xiàng)目產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系應(yīng)該是PPP項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)的客觀描述，指標(biāo)設(shè)置既要應(yīng)從政府宏觀整體角度出發(fā)，又要從個(gè)體消費(fèi)者微觀處著手，力求全面完整；另外一個(gè)完整的指標(biāo)體系應(yīng)由不同層次組成，這樣，可以用不同層次反映項(xiàng)目指標(biāo)體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)、關(guān)鍵問題，并制定相應(yīng)的解決問題的措施，便于發(fā)現(xiàn)問題。
（二）指標(biāo)體系制定的方法在結(jié)合政府方比較關(guān)心的問題的基礎(chǔ)上，遵循以上指標(biāo)體系制定的原則，結(jié)合PPP項(xiàng)目自身的特點(diǎn)，在查閱大量文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，筆者提出了初步的指標(biāo)體系；然后通過調(diào)查問卷的形式，對(duì)PPP專家和參與過PPP項(xiàng)目實(shí)施的專業(yè)人員進(jìn)行問卷調(diào)查，結(jié)合專家的意見，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行篩選，得出表2所示的指標(biāo)體系。
四、應(yīng)用指標(biāo)評(píng)價(jià)
PPP項(xiàng)目方法推薦PPP項(xiàng)目與一般的建設(shè)項(xiàng)目既有聯(lián)系也有區(qū)別，每一個(gè)PPP項(xiàng)目也都有其自身的特點(diǎn)，并且PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出關(guān)系到很多方的利益，本文總結(jié)的只是PPP項(xiàng)目基于政府方采購的一般性指標(biāo)。如何應(yīng)用該指標(biāo)體系去評(píng)價(jià)具體的PPP項(xiàng)目呢？筆者推薦可以采取模糊綜合評(píng)價(jià)方法。具體做法是：首先結(jié)合具體PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)和本文建立的指標(biāo)體系，經(jīng)過分析提取該項(xiàng)目相應(yīng)的指標(biāo)，建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；接著可以采取專家調(diào)查問卷方法確定各指標(biāo)的權(quán)重，并對(duì)各個(gè)指標(biāo)進(jìn)行隸屬度賦值；最后進(jìn)行模糊綜合評(píng)價(jià)，得出該P(yáng)PP項(xiàng)目投資和產(chǎn)出的合理性。
五、總結(jié)
PPP模式的理論和應(yīng)用在我國，乃至世界上都還處在起步階段，基于政府方采購標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系的建立以及產(chǎn)出評(píng)價(jià)方法的研究還是一片空白，至于具體的應(yīng)用案例更是難以尋找，因此本文指標(biāo)體系的建立以及評(píng)價(jià)方法的探討都有待進(jìn)一步的完善。但就現(xiàn)階段而言，筆者所建立的指標(biāo)體系對(duì)政府方在PPP項(xiàng)目的談判過程中有一定的積極意義，有利于縮短特許協(xié)議簽訂過程中的談判時(shí)間，有利于提高PPP項(xiàng)目的實(shí)施效率。 |
