中西方公務員職業發展道路差異比較

［內容摘要］隨著經濟與社會變革的發展，公務員的管理機制也增添了新的內容，公務員的職業發展成為眾多國家關注的問題，尤其是西方國家更是將公務員職業發展制度作為公務員制度改革的新突破口，對西方公務員職業發展制度加以借鑒，可以推進我國公務員職業發展制度的建設與改革。

［關鍵詞］公務員；職業發展；比較

［作者簡介］李明斐，大連理工大學管理學院副教授，從事人力資源管理與發展研究

唐麗莉，大連理工大學管理學院碩士研究生，研究方向：人力資源管理

本文擬對中西方公務員制度的背景、公務員的角色、公務員職業發展制度等方面做比較，以此借鑒西方文官制度中的公務員職業發展道路，推進我國公務員職業發展道路的發展及職業生涯管理的完善。

一、中西方公務員制度建立的背景比較

中西方公務員制度建立的不同背景是產生公務員制度差異的根源，它從根本上決定了中西方公務員職業發展道路的差異。

西方國家的公務員制度是建立在資本主義經濟發展的基礎上，并切實為維護資本主義經濟制度服務的。西方國家在各國陸續完成資產階級產業革命以后，社會經濟發展迅速，要從根本上提高整個資產階級統治的水平，就需要建立完善、科學的官吏選拔制度，運用科學的方式有效地吸收各類專門人才參與行政管理。同時，政府職能也日益擴大，西方國家原有的管理體制和人事管理制度不再適應當時的經濟、政治和社會的發展趨勢，因此他們不得不建立一套新的能夠更加適應政府和社會的需求的行政管理制度，即現代公務員制度。隨著社會發展和科技進步、經濟的全球化發展，公務員制度陷于缺乏活力及效率、無法回應環境及管理訴求、越來越僵化的困境之中，進而影響了政府公共管理、公共服務功能的有效發揮①。西方國家政府紛紛對公務員制度進行大刀闊斧的重塑性改革，形成了一種既以功績制和公正為基礎又能夠適應目前的管理需要和面向未來的公務員制度②。

我國的公務員制度是建立在社會主義經濟發展的基礎之上的，是適應社會主義經濟建設需要，適應社會主義市場經濟需要的產物。新中國成立以后，我國實行了新的經濟政策，為適應經濟建設的需要，我國建立了一套符合當時經濟發展需要的行政管理制度和干部人事管理制度。市場經濟體制的形成為公務員制度發展提供了經濟制度環境，隨著社會主義市場經濟的建立，我國原有的行政管理體制和干部人事制度受到沖擊，政府職能日益轉變，更加需要有一套科學的法制化的人事管理制度，在此基礎上，我國借鑒了西方國家的行政人事制度，建立了現行的公務員制度。它的產生，是為了健全和完善我國人事管理制度，是要在完全意義上和整個管理過程中對國家公職人員進行科學、嚴格、法制化的管理。

二、中西方公務員的范圍與角色比較

政務官與事務官的劃分是西方文官制度形成的標志之一。西方的文官制為了在多黨制和輪流執政的條件下，保證國家政策的延續性和穩定性，提高行政的效率，把官吏分成掌握決策大權的政務官與專門處理日常政務的事務官。所謂政務官之得失政務類公務員，他們由政治選舉或任命產生，實行嚴格的任期制，負責政策的制定，對選民、議會或總統（首相）負責。事務官指的是行政機關中負責決策執行的人員，他們不由選舉或任命產生，而多數是通過考試取得職位。政務官適用于憲法、組織法和選舉法等，而事務官則是用于公務員法③。

西方的公務員制度中的公務員范圍可分為以下三種基本的類型：以英國為典型的公務員范圍。英國文官指那些不與內閣共進退、經過公開金正考試、無過失即可長期任職的常任文職人員。這一類型的公務員一般指政府中事務次官以下的所有工作人員，有的國家稱之為常任文官或事務官。美國則將公務員范圍擴大到整個行政系統的所有工作人員，包括選舉產生和政治任命的政務官在內。既包括聯邦政府、州政府以及地方政府工作的各級官員、情報人員、科技人員、醫務人員、秘書、辦事員等，又包括教師、警察、消防人員、郵政人員等④。第三種類型以法國為典型。它將所有國家機關，包括立法、行政、司法三大系統的工作人員以及公共企事業單位的人員全部成為公務員。公務員包括國家、大區、省、市鎮以及其公務法人的行政組織中的文職人員、議會工作人員和司法部門的法官、軍事人員以及工商業性的國際管理部門、公共事業和公立公益機構的人員。

西方文官制是一個單獨的利益集團，而他們同政府的關系是雇員同雇主的關系。他們可以通過自己的工會組織同政府談判，要求增加工資或待遇，以維護自己的利益，并設有專門的機構調解文官集團與政府的關系。西方的文官制要求公務員必須恪守“政治中立”的原則。如美國規定，公務員可保留投票權和就各種政治問題與人選問題發表意見的權利，但不得利用職權干預選舉或影響選舉結果⑤。這一原則是西方文官制度的重要內容和特點，同時又是資產階級兩黨政治和多黨政治在行政管理部門的必然表現，也是維系文官制存在和發展的必要前提。但以往的終身雇用和職務常任，減低了政府的效率，新公共管理改革為適應政府工作需求，建立了一種更為靈活的用人制度——合同聘用制。隨著雇用關系的日益靈活，政府雇員的身份也發生了重大變化，仍然保留公務員身份，但雇用雙方的法律地位趨于平等。

按照《中華人民共和國公務員法》規定，我國公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。根據此規定，黨委、人大、政、工會、共青團、婦聯、司法機關中除工勤人員以外的工作人員都是公務員⑥。在我國，行政部門沒有“政務官”和“事務官”之分，而是將公務員分為領導職務和非領導職務。領導職務公務員指國務院正副總理、國務委員、部級和省級正副職、司級和廳級正副職、處級和縣級正副職、科級和鄉級正副職；非領導職務公務員指的是辦事員、科員、副主任科員、主任科員、助理調研員、調研員、助理巡視員以及巡視員。第一類人員，一般實行任期制，是通過選舉和任命的方式產生的，他們負責政策的制定；第二類人員，沒有任期制，通過考試和考核被錄用，負責政策的執行。但我國非領導職務公務員不因換屆而被撤換，以保持政局穩定。這一類與西方公務員有本質的區別。

在我國，實行中國共產黨領導下得多黨派政治協商合作制，無論是“領導職務公務員”還是“非領導職務公務員”，都要服從于黨的政治路線，遵守國家憲法，公務員可以參加共產黨和其他民主黨派，并在普選中享有選舉權和被選舉權。因此，不存在西方國家“政治中立”的立場。服從黨的領導、做人民的公仆是我國公務員的根本任務，但目前的公務員制度中，還仍然有著過去官僚角色的色彩。

三、中西方公務員職業發展道路差異

我國與西方國家公務員制度的不同，導致了中西方公務員職業追求、職業發展道路和職業生涯制度的差異。西方發達國家經過多次公務員管理機制的改革，使公務員制度得以完善，越來越創新的管理制度是西方公務員的工作積極性與工作效率擁有較高的水平，也使公務員的職業發展道路得以規范。

一是靈活的工資制度。西方國家改革了傳統的等級制工資結構，實行以績效工資為主要形式的工資制度，績效工資改變了以往不同級別的公務員工資固定化，并以年資自動增長的做法，公務員的工資報酬取決于工作成績的好壞，能否得到績效工資這部分報酬，及得到多少都要依據其業績表現而定。這種工資制度使公務員工作積極性大大提高。

　二是公共服務市場化。西方政府強調“消費者主權”和“顧客至上”的原則。要求公務員提供服務時更為投入，為提供更好的公共服務，提高公共服務的質量和擴大公民對服務的選擇，將市場競爭機制引進公務員管理機制，從而提高公務員的服務意識與服務質量。

三是有效的培訓機制。國家公務員的培訓作為公務員制度的有機組成部分，是公務員制度中的一個環節。西方一些國家的公務員培訓和公務員試用相關，還有些國家的培訓與公務員晉升緊密相連，這就是培訓制度真正具有激勵性質。西方國家將公務員培訓納入法規，使之制度化；并且在培訓中實行分類原則⑦，使培訓更具體，更有針對性，培訓內容也豐富多彩。

四是人事體系的分權化。西方國家的人事體系具有彈性，在公務員管理制度上，強調公務人員的自主管理和下層公務員的參與性，充分發揮他們的創造力，釋放他們的經歷，以達到提高行政效率的目的。

與西方國家相比，我國公務員職業發展渠道比較單一，現行制度下，公務員的成長發展、物質待遇的改善，主要與職務特別是領導職務掛鉤。因此，對于廣大公務員來說，職務的晉升對他們的利益至關重要，所以，不管從事什么工作的公務員，最高追求則是領導職務。我國公務員公開競爭的范圍和力度不夠大，開放性程度不高，長期以來我國實行的主要是年資晉升制，這在很大程度上增加了官員的惰性，導致了行政效率的下降。另外，在激勵機制上，雖然公務員的工資制實行平衡原則，但很大程度上保留了計劃經濟體制下單一經濟實體的痕跡；績效考核的業績往往難以成為晉升和獎勵的主要依據，考核的結果也很少與工資掛鉤，因此，業績評估未能充分發揮作用，很難調動公務員的工作積極性。培訓制度上，我國對公務員的培訓主要由各級黨校來承擔，培訓制度沒有制度化，培訓的內容較為單一，相比于西方國家公務員的培訓制度，針對性也比較差，這在一定程度上阻礙了公務員能力素質和工作效率的提高。

因此，我國應該借鑒西方國家的職業發展制度，推進我國公務員制度的改革，完善我國公務員職業發展管理，以此調動公務員的工作積極性，從而有效地促進公務員隊伍的能力建設，提高公務員的素質與能力。

首先，西方國家公務員制度中，最突出的特點就是功績制，功績制也是美國等西方國家公務員職業發展制度以及公務員能力建設中最有效的制度之一。我國應在這方面加以借鑒，要建立一套以績效為導向的績效管理制度，特別是要將績效考核的結果與晉升和工資待遇掛鉤，提高公務員的競爭意識，這樣才能更為有效的調動公務員的工作積極性，使公務員發揮自己的才能，從而提高公務員的工作效率。

其次，在傳統的公務員人事行政管理模式下，員工的工作成就最終只能體現在行政級別的晉升上，單一的職業發展路徑，不利于公務員工作積極性的提高。如果能將培訓作為一種有效的激勵機制，拓寬公務員職業發展渠道，增加公務員職業發展道路的可選擇性，可以為員工根據自己的職業興趣選擇職業提供了廣闊空間，工作業績突出者，不僅可以通過行政級別晉升的方式予以獎勵，還可以通過培訓的方式來滿足公務員的職業發展需求。讓培訓成為一種有效的激勵方式，就需要對我國現有的公務員培訓制度進行改革，要注重公務員的培訓需求，增加公務員的培訓的內容和形式，增強公務員對培訓的興趣；另外還要將培訓分層分類，增強培訓的針對性，使培訓能真正達到預期要過，這樣才能充分調動公務員的積極性，從而加強政府對公務員的職業生涯管理。