優化統籌城鄉綜合配套改革試驗區的金融資源配置

來源：時間：2008-02-21 09:11:42

　　2007年6月7日，國家發改委出臺《國家發展改革委關于批準重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的通知》（以下簡稱《通知》），要求重慶市和成都市突破體制性障礙，建成國家重大政策的試驗基地，統籌城鄉發展的先行樣板。金融是當代經濟的核心，是統籌城鄉發展的“第一推動力”。當前我國農村金融體制較為落后，農村金融資源十分稀缺，這已成為統籌城鄉發展面臨的突出問題。
　　
　　統籌城鄉綜合配套改革試驗區的意義
　　
　　設立統籌城鄉綜合配套改革實驗區是改變我國城鄉二元結構體制機制的需要。目前，城鄉發展的不協調、不平衡，是我國面臨的一個突出問題，破除城鄉二元結構的體制機制，是下一步改革的重點。通過局部地區探索為全國統籌城鄉發展積累經驗，是一條可行的道路。
　　改革試驗區著眼于構建和諧社會來改革城鄉二元結構的目標、方向和重點，有利于完善和諧社會體制。重慶和成都建立試驗區，是探索中西部地區促進發展模式的需要。東部地區主要走的是外向型的發展道路，但是廣大中西部地區還是要立足國內促發展。在內外需求失衡、消費投資失衡的情況下，中西部地區應該走出一條新的發展路徑。成渝設立改革試驗區，對于探索中西部地區的發展模式也是非常必要的。
　　重慶和成都都是典型的“大城市帶大農村”，重慶市3100多萬人口中，農村居民占80%以上，城鄉居民收入比為4：1。成都市1100多萬人口中，有農村人口600多萬，城鄉差距也較大，從某種意義上來講，成渝是當代中國的縮影。面對城鄉二元結構突出的現狀，成渝地區較早的開展統籌城鄉發展的實踐并取得了顯著的成效。自2003年開始，成都將原來規模小，布局散的116個工業開發區調整、歸并為20個工業集中發展區，目前20個工業園區入駐企業1105個，集中度高達59.5%。成都市以多種形式梯度引導農民向城鎮集中，共規劃建設600個農村新型社區，近27萬農民住進了城鎮和農村新型社區。過去4年，成都財政對“三農”的投入達到123.6億元，2006年達到71.3億元，在破解城鄉二元結構問題上收到實效。重慶在完成300萬庫區移民的基礎上，積極打造“一圈兩翼” 的發展新格局，促進城鄉協調發展。
　　
　　城鄉金融二元對立是試驗面臨的難題
　　
　　統籌城鄉綜合配套改革試驗區的建設離不開和諧的城鄉金融體系的支持。但目前城鄉金融二元對立的現象比較突出，主要體現在以下幾個方面。
　　農村金融市場和城市金融市場割裂，二者之間缺乏流動。農村金融資源大量流向城市，當前農村地區的存款有4萬億元，但用于農村貸款的僅僅1萬億元左右，這是市場逐利的結果。統籌城鄉發展，客觀上需要優化配置金融資源，完善現行的農村金融體系，促使金融資源留在農村。
　　農信社基本壟斷了目前的農村金融市場，造成農村金融供給主體單一，難以滿足農村金融需求。其次農村金融工具單一，主要以小額信貸為主，金融創新不足。
　　農村民間融資很活躍，但缺乏必要的政策引導與監管，容易引發債務糾紛，擾亂金融秩序。民間接待缺乏正規化和組織化，往往以一種扭曲的形式出現，難以發揮它在有效利用鄉土信用資源方面的優勢，因此它在緩解城鄉金融二元對立的作用受到較大的限制。
　　
　　農村金融抑制造成農村金融資源稀缺
　　
　　農村金融抑制主要有兩種類型，表現為供給型金融抑制和需求型金融抑制兩種形式。
　　供給型金融抑制。主要表現為兩大供給不足，即正規金融部門的制度供給不足和資金供給不足。
　　當前，主營農村金融業務、金融機構為農業銀行、農業發展銀行和農村信用社。
　　我國的農業銀行雖然一直以來有涉農貸款，但主要針對農村基礎設施和農產品加工企業等領域，對單個農戶和農村中小企業融資服務的很少。而且1997年亞洲金融危機之后，包括農業銀行在內的四大國有商業銀行一共撤并3.1萬個縣及縣以下機構，進一步加大了農業銀行對單個農戶和農村中小企業的融資成本，促使農業銀行從農村轉向城市，從農業轉向工業和服務業。
　　農業發展銀行的業務范圍狹窄，在現行政策性金融體制下，農發行更多的是進行糧棉收購貸款業務，一般不向涉農企業和農戶貸款，難以發揮金融支農的作用。而且農發行資金主要來源于財政撥款和央行再貸款，資金的運用效益低下。
　　農村信用社目前是農村唯一有效的正規金融機構，在許多農村地區，能夠為農戶和鄉鎮企業提供貸款服務的只此一家。但由于缺乏競爭，缺少支農的動力和激勵，其金融服務的質量較低。在2003年改革試點之后，農村信用社改革的商業化傾向比較明顯，突出貸款的質量和預期的經濟收益。由于涉農貸款的低回報，農信社“非農化”的比重越來越高，其資金流向的越來越傾向城市。
　　非正規金融組織雖然相對靈活，缺乏組織化和規范化的發展政策歧視，交易成本相對較高，在滿足農村融資需求上的作用也相當有限。正式和非正式的金融組織都很短缺，缺少種類豐富、功能合理的農村金融服務體系,導致農村金融機構資金配置能力不足的重要原因。
　　除了供給型金融抑制外，在一定程度上也存在需求型金融抑制。經過30年的改革開放，農村經濟發生了巨大變化，各地農村經濟發展水平不盡相同，主要有四類地區，一是發達地區的農村，隨著城市化進程，這些地區農村經濟已融合在城市經濟之中了，農村經濟發展水平相當高；二是部分發達地區和中部，農業產業化發展較快，農民基本本地就業，農村經濟發展水平較高；三是許多中西部地區農村地區，只留下少數老勞動力在本地從事勞動，大部分勞動力外出打工，農村經濟發展水平較低；四是一些老少邊窮的貧困地區只能從事簡單的自然再生產，經濟發展水平最低。在最后兩類地區，低收入農民因為償貸能力差，自然難以進入農信社的放貸視野；即便在前兩類較為發達的地區，一些中高收入的農民因為需要擴大再生產，而對信貸的需求強烈，但他們的貸款往往因為周期長、規模大、風險高，而被農信社限制。
　　
　　農村金融抑制的制度成因
　　
　　試驗區的發展就不能僅僅停留在技術層面，要從基礎性制度建設出發，來深入思考金融資源優化配置的問題。市場是配置資源最有效的手段，從金融資源配置的基礎性制度、市場交易有效價格的形成和明晰產權等方面著手，進一步厘清金融資源優化配置的制度障礙。
　　政府對農村金融市場準入的限制嚴格，造成農村金融市場壟斷。目前農信社在農村基本處于寡頭壟斷的地位，沒有其他形式的金融組織與之競爭。而且在農信社的改革中，全都采取了省聯社的模式，所有農信社都加入省聯社，進一步強化了事實上的壟斷地位。
　　退出機制缺失，金融機構的市場約束力不強。農信社退出市場的機制不健全。問題較多的農信社不能及時推出金融市場。2002年年底，農信社貸款余額14117億元，其中不良貸款5147億元，占37%，農信社的資本充足率只有2.35%，遠低于8%的標準。對于那些不能滿足流動性、盈利性和清償性的農信社，應該讓它推出金融市場，這樣才有市場約束力。
　　真正的合作社是建立在個人自愿選擇基礎上形成的經濟組織。但是農信社即不屬于公有產權，也不是私人產權。產權不明晰直接影響農信社的市場定位。在股權改革中，效益好的農信社不愿意大股東進入，效益差的農信社又難以吸引農戶和個體工商戶，虧損的農信社只能通過存款化股金來達到央行的專項票據對付條件，農信社內部治理沒有得到明顯改善。
　　利率管制太嚴，農村金融難以在低利率條件下獲得良好經濟收益，這也是金融機構不愿服務“三農”的市場誘因。因此，放開利率，才能在市場經濟條件下讓農村金融機構更好的服務農民、農業和農村。
　　當前，我國已經進入了以工促農、以城帶鄉發展的新階段，農村資金必須回流農村，農村金融資源必須優先運用于“三農”。而且，還應當通過宏觀調控，協調金融資源在城鄉的合理配置，增加金融資源對“三農”的投入。
　　 (作者單位：四川大學經濟學院)
　　