2011年公共管理碩士(MPA)輔導(dǎo)之實(shí)行分稅制的意義

來(lái)源：青年人時(shí)間：2011-10-29 16:27:16

　　實(shí)行分稅制的意義
　　分稅制的實(shí)施，既是一國(guó)政府法制建設(shè)和行政管理的需要，是一國(guó)以法治稅思想在財(cái)政、稅收制度建設(shè)方面的體現(xiàn)，又是一個(gè)國(guó)家財(cái)政政策、稅收政策在稅收管理方面的體現(xiàn)，也是一國(guó)財(cái)政管理體制在稅收方面的體現(xiàn)。
　　分稅制作為一次意義深遠(yuǎn)的制度變革,在集中財(cái)政收入、加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的同時(shí),還對(duì)政府和企業(yè)的關(guān)系以及地方政府的預(yù)算外收入產(chǎn)生了巨大影響,這在很大程度上重新塑造了過去十年來(lái)地方政府的行為模式。
　　實(shí)行分稅制后，稅種和各稅種形成的稅收收入分別按照立法、管理和使用支配權(quán)，形成了中央稅和地方稅(中央和地方共享稅)。其中：中央稅是指稅種的立法
　　權(quán)、課稅權(quán)和稅款的使用權(quán)歸屬于中央政府的一類稅收，地方稅是指立法權(quán)、課稅權(quán)和稅款的使用權(quán)歸屬于地方政府的一類稅收。稅款收入按照管理體制分別入庫(kù)，分別支配，分別管理。中央稅歸中央政府管理和支配，地方稅歸地方政府管理的支配。
　　在稅收實(shí)踐中，某些稅種的收入并不一定完全歸屬于中央或地方政府，而且按照一定的比例在中央政府和地方政府間進(jìn)行分配，收入共享，從而出現(xiàn)共享稅類。一般來(lái)說(shuō)，共享稅是指稅種的立法權(quán)歸中央政府(或上級(jí)地方政府)、上下兩級(jí)政府分別征收、管理，并各自享有一定比例使用權(quán)的一類稅種。共享稅的決定性劃分標(biāo)準(zhǔn)不是立法權(quán)，也不是征收管理權(quán)，而是稅款所有(支配)權(quán)，是按照稅款歸屬標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的劃分。
　　分稅制的真正涵義在于中央與地方財(cái)政自收自支、自求平衡。當(dāng)今世界上，實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家，一般都實(shí)行了分稅制。至于實(shí)行什么模式的分稅制，則取決于三個(gè)因素，即政治歷史、經(jīng)濟(jì)體制、以及各自遵循的經(jīng)濟(jì)理論。我國(guó)正在推行的具有中國(guó)特色的分稅制，雖然由于種種原因尚不夠徹底和完善，但是，把過去實(shí)行的財(cái)政大包干管理體制改為分稅制財(cái)政管理體制，不僅初步理順了國(guó)家與地方的關(guān)系，而且調(diào)整了國(guó)家與納稅人的關(guān)系。
　　分稅制的精髓在于運(yùn)用商品經(jīng)濟(jì)的原則處理中央與地方收支權(quán)限的劃分，把中央與地方的預(yù)算嚴(yán)格分開，實(shí)行自收自支、自求平衡的“一級(jí)財(cái)政、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)預(yù)算”的財(cái)政管理體制。
　　為了加強(qiáng)稅收的宏觀調(diào)控作用，體現(xiàn)利益分配原則，各國(guó)政府都看到了分稅制的好處。這是因?yàn)榉侄愔瓶梢詾檎\(yùn)用稅收杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)提供方便而有利的前提條件和伸縮靈活的活動(dòng)場(chǎng)所。其一，分稅制是中央實(shí)施宏觀管理政策的財(cái)力保證。建立兩個(gè)稅收管理體系，理順中央與地方的分配關(guān)系，從而奠定了財(cái)力分配的基本格局。中央稅收占主導(dǎo)地位，國(guó)家容易集中財(cái)力，解決重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，穩(wěn)定全局。中央對(duì)地方實(shí)行不同形式的補(bǔ)助金制度，既可以掌握地方政府的支出范圍和財(cái)力配置方向的主動(dòng)權(quán)，保證中央經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的貫徹，又可以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，因地制宜地辦一些實(shí)事。其二，分稅制可以充分發(fā)揮稅收杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)配置資源的獨(dú)特作用。中央可以運(yùn)用屬于自身的稅種、稅收進(jìn)行全面性調(diào)節(jié)，地方也可以運(yùn)用屬于自身的稅種、稅收進(jìn)行局部調(diào)節(jié)。這樣的多層次的稅收調(diào)節(jié)，更便于掌握調(diào)節(jié)的力度和幅度，實(shí)現(xiàn)預(yù)期調(diào)控目標(biāo)。
　　(一)充分發(fā)揮利益分配原則的效率
　　在現(xiàn)代社會(huì)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和日本財(cái)政專家，用商品交換原則作為分稅制的理論基礎(chǔ)，提出了基本相同的財(cái)政經(jīng)費(fèi)分擔(dān)的利益分配原則。
　　美國(guó)專家認(rèn)為，財(cái)政支出的受益范圍如果是全國(guó)性的(如國(guó)防)，需由中央政府出面在全國(guó)范圍內(nèi)提供；帶有地方受益的勞務(wù)供給(如路燈、治安)，則應(yīng)由地方政府提供。但是，受益并不完全是在任一空間內(nèi)分配的，因?yàn)橛赡骋惶囟ㄝ爡^(qū)提供勞務(wù)而形成的受益會(huì)外溢到另一個(gè)轄區(qū)去(如教育)，即其他轄區(qū)不提供財(cái)政支出即可受益，因此有必要“通過建立一個(gè)提供補(bǔ)助金的中央體制，以使這類外在性內(nèi)在化”。
　　在日本，中央政府獨(dú)立進(jìn)行的事業(yè)費(fèi)原則上由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)；地方公共團(tuán)體及其機(jī)構(gòu)所需的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，原則上由地方負(fù)擔(dān)；對(duì)中央和地方都有利害關(guān)系的特定業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，中央和地方各承擔(dān)一部分，比例大小根據(jù)國(guó)家的財(cái)政管理制度、社會(huì)福利保障制度、政府行政管理體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及實(shí)際財(cái)源大小等具體情況來(lái)確定。但不管各國(guó)的作法有多么不同，但誰(shuí)受益誰(shuí)提供經(jīng)費(fèi)、誰(shuí)收稅誰(shuí)辦事、誰(shuí)辦事誰(shuí)收稅的做法，即“取之于納稅人，用之于納稅人”，各級(jí)政府在征稅之后必須給轄區(qū)居民以回報(bào)，納稅人則在支付政府經(jīng)費(fèi)的同時(shí)也得到了接受政府提供的公共福利和個(gè)人社會(huì)保障福利以及監(jiān)督政府工作的權(quán)力的做法，已成為一種國(guó)際共識(shí)。由此可見，稅收對(duì)個(gè)別納稅人而言是無(wú)償?shù)模珜?duì)受益區(qū)域的納稅人整體而言，則是有償?shù)摹Ｒ虼耍芤嬖瓌t可以說(shuō)是交換原則在分配領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化形式。正是這種由交換原則轉(zhuǎn)化來(lái)的受益原則，決定了實(shí)施分稅制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和理論前提。即使有些時(shí)候不一定完全符合這一原則，但受益原則為分稅制的理論淵源和設(shè)計(jì)原則這一點(diǎn)仍然是存在的。
　　(二)滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)財(cái)稅管理體制的要求
　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，自主經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是其主要特征，這類特征的區(qū)域性及趨利性，要求政府能夠自主理財(cái)，建立相對(duì)獨(dú)立的分級(jí)財(cái)政管理體系。其理由是：
　　自主經(jīng)營(yíng)、自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制，客觀上要求各級(jí)政府都必須承擔(dān)兩項(xiàng)基本職能：一是服務(wù)于市場(chǎng)，即為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造安定的政治環(huán)境，實(shí)行穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)政策，建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施和較健全的服務(wù)體系；二是調(diào)控市場(chǎng)，即根據(jù)各地具體情況，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段，有效地對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)控，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)有序而均衡地發(fā)展。這種調(diào)節(jié)和服務(wù)，應(yīng)該是多元化的、多層次的、全面的。國(guó)有國(guó)情、省有省情，區(qū)域之間有差異，財(cái)政和稅收政策、措施不能“一刀切”，中央政府不可能對(duì)各地具體情況做出符合各地具體情況的詳盡的規(guī)定，不可能包攬一切事務(wù)，因此，只能采用分稅制的管理體制，充分發(fā)揮中央和地方的積極性，全國(guó)性的社會(huì)再生產(chǎn)活動(dòng)及統(tǒng)一市場(chǎng)由中央負(fù)責(zé)建設(shè)、管理和調(diào)節(jié)，區(qū)域性的社會(huì)再生產(chǎn)活動(dòng)及局部市場(chǎng)由地方負(fù)責(zé)建設(shè)、管理和調(diào)節(jié)。各級(jí)政府充分發(fā)揮自身的職能作用，根據(jù)事權(quán)確定財(cái)權(quán)、劃分收支范圍，建立中央和地方兩套相應(yīng)的各自獨(dú)立運(yùn)用的稅收制度。

　　(三)充分體現(xiàn)財(cái)政制衡原則
　　所謂財(cái)政制衡，就是中央財(cái)政通過一定的財(cái)力再分配形式，實(shí)施收入援助和支出監(jiān)督，以制約和平衡各級(jí)政府的預(yù)算管理，維護(hù)國(guó)家政策的統(tǒng)一性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。為了體現(xiàn)財(cái)政制衡原則，調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性，必須按照分稅制原則，保證中央能夠集中和掌握較多的財(cái)力。其好處是：
　　1.便于進(jìn)行收入援助
　　上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的收入援助，主要包括扶持性財(cái)力援助、一般性財(cái)力援助和開發(fā)性財(cái)力援助。中央政府如果不能集中較多的財(cái)力，就無(wú)力進(jìn)行這些收入性援助。包括：
　　提供扶持性財(cái)力援助：在下級(jí)政府無(wú)法成功地執(zhí)行穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，中央政府能夠擔(dān)負(fù)起穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的政治責(zé)任，對(duì)下級(jí)政府給予必要的財(cái)力支援。
　　提供一般性財(cái)力援助：由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，通過分稅制管理體制在不同轄區(qū)之間通過提供一般性財(cái)力援助，實(shí)行財(cái)力再分配，實(shí)行從低需求高能力轄區(qū)到低能力高需求地區(qū)的財(cái)力轉(zhuǎn)移，能夠促使提供地方性公共勞務(wù)的條件趨向均等化。
　　2.便于進(jìn)行監(jiān)控支出
　　采取分稅制管理體制，中央政府通過財(cái)力援助，調(diào)動(dòng)地方政府理財(cái)?shù)闹鲃?dòng)性和積極性的行政作為本身，就是對(duì)地方政府財(cái)力分配方向的調(diào)控作為。與此同時(shí)，中央政府還要監(jiān)督地方政府的財(cái)力分配方向，控制地方的投資和消費(fèi)規(guī)模，在保證中央財(cái)政收入的基礎(chǔ)上，把地方財(cái)政與中央財(cái)政聯(lián)結(jié)為一個(gè)統(tǒng)一的整體，有利于實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)品政策。
　　(四)有利于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施的實(shí)施
　　在第二次世界大戰(zhàn)后，無(wú)論是凱恩斯學(xué)派還是供應(yīng)學(xué)派，無(wú)論是國(guó)家干預(yù)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還是自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，無(wú)論是聯(lián)邦制還是中央集權(quán)制的國(guó)家，都很重視運(yùn)用貨幣政策和財(cái)稅政策進(jìn)行宏觀管理，調(diào)節(jié)總供給與總需要的平衡。為了保證稅收調(diào)控的效率，首要的是實(shí)行分稅制來(lái)調(diào)動(dòng)中央和地方政府的積極性，將該應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)的事宜交給地方政府實(shí)施調(diào)控，保證中央政府從全國(guó)“一盤棋”角度出發(fā)的宏觀稅收調(diào)控政策更好地發(fā)揮作用。同時(shí)，分稅制實(shí)施后，為中央政府做好全國(guó)性宏觀調(diào)控騰出了可用資金、時(shí)間、精力，便于中央政府做好宏觀調(diào)控工作，發(fā)揮中央政府對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用。