2012年MPA聯(lián)考公共管理基礎(chǔ)筆記第十一章

第十一章  公共組織的變革與發(fā)展

　　一、組織變革

　　組織的生命周期組織是一個有機的“生命體”，具有自身的生命周期，一般會經(jīng)歷產(chǎn)生、成熟、衰敗和消亡的發(fā)展階段

　　組織變革是指組織從一種狀態(tài)轉(zhuǎn)變到另一種狀態(tài)，以增進其效能的自然轉(zhuǎn)變過程。組織變革包括正面和負(fù)面的改變。但一般而言，組織變革是一種積極性、計劃性的轉(zhuǎn)變。

　　1、目標(biāo)：創(chuàng)新或改良使用資源與能力的方法，以增進組織創(chuàng)造價值的能力，并改善對利害關(guān)系團體的報酬。

　　2、層面：結(jié)構(gòu)、人員、技術(shù)。

　　3、組織變革策略的典型類型：

　　①價值策略，②理性策略，③教育策略，④心理策略，⑤經(jīng)濟策略，⑥政治策略，⑦權(quán)威策略。（克拉克《組織的變遷》）

　　4、組織變革的類型

　　從變革過程來看，①漸進式變革 ②革命式變革。

　　從變革內(nèi)容來看，①技術(shù)變革  ②能力變革  ③產(chǎn)品和服務(wù)變革  ④人力資源變革

　　二、組織發(fā)展

　　組織發(fā)展是指通過對組織存在問題進行系統(tǒng)分析，運用一套應(yīng)用行為科學(xué)的理論和技術(shù)，來改善人際關(guān)系或個人組織關(guān)系、提高組織運作能力（領(lǐng)導(dǎo)、決策和溝通能力）、培養(yǎng)新型組織文化的一種有計劃地促進組織自我更新的活動。

　　1、組織發(fā)展的本質(zhì)特征來源安通學(xué)校：

　　①組織發(fā)展是以行為科學(xué)知識為基礎(chǔ)的一種變革方式；

　　②組織發(fā)展是強調(diào)計劃性變革的一種歷程；

　　③變革的層面主要有人際關(guān)系、技術(shù)及制度三個層面；

　　④變革目的在于提高組織的適應(yīng)力及生產(chǎn)力，使組織持續(xù)發(fā)展。

　　2、組織發(fā)展與組織變革的關(guān)系

　　組織發(fā)展于組織變革的范疇，是組織變革的一種干預(yù)或介入技術(shù)。即組織發(fā)展咨詢?nèi)藛T與組織中的成員合作，運用采訪、調(diào)查和團體會議的方式，對組織存在的問題進行診斷，并選擇各種類型和方法的介入方式，為組織的發(fā)展做出系統(tǒng)性指導(dǎo)。

　　①組織變革的含義較為廣泛，指的是從一種舊狀態(tài)轉(zhuǎn)為另一種新狀態(tài)。

　　②涉及組織氣氛、組織成員態(tài)度或價值觀的變革才是組織發(fā)展。

　　3、計劃性變革經(jīng)預(yù)先計劃的變革措施，以增進組織效能和適應(yīng)環(huán)境發(fā)展的，不一定能涉及改變組織氣氛或價值變革。

　　4、組織發(fā)展的歷程指組織發(fā)展持續(xù)的進程，包含了從提出問題、分析問題到解決問題并評估解決程度的完整步驟。包括：問題的認(rèn)知、搜集資料；診斷問題；資料回饋；發(fā)展行動計劃或策略；建立成員認(rèn)同；采取行動；評估。

　　5、組織發(fā)展的干預(yù)（介入）技術(shù)是指一套由變革者與被服務(wù)對象針對問題本質(zhì)所選擇應(yīng)用，以調(diào)整或改變被服務(wù)系統(tǒng)關(guān)系，增進組織效能的結(jié)構(gòu)化技術(shù)和活動，如面對問題會議、調(diào)查回饋、彈性工作時間制、矩陣式組織、目標(biāo)管理、實體布置、建立團隊、過程咨詢、角色分析技術(shù)、工作豐富化、敏感性訓(xùn)練、組織行為修正等。

　　敏感性訓(xùn)練是將不同單位或同一單位不同層級的成員編成小組，以期通過團體間的相互幫助，提高成員的自我認(rèn)識和分析別人行為的能力，共同尋找解決的方法。

　　組織行為修正是指組織通過獎勵、處罰等方式，強化組織成員表現(xiàn)出符合組織目標(biāo)的行為，減少不符合目標(biāo)的行為，以增進組織效率，達(dá)成組織目標(biāo)。

　　6、成功組織轉(zhuǎn)型的因素包括：

　　①對變革必要性的廣泛共識；

　　②清晰而持久的領(lǐng)導(dǎo)，包括來自高層管理人員的支持；

　　③在診斷問題并計劃實行變革的過程實施廣泛的參與；

　　④靈活激進的實施過程

　　三、西方國家公共部門改革

　　西方發(fā)達(dá)國家公共部門改革是指以采用工商管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場競爭機制為基本取向，強調(diào)顧客導(dǎo)向以及提高服務(wù)質(zhì)量為特征的“管理主義”或“新公共管理”，往往被描述為一場追求“三E”（Economy、Efficiency、Effectiveness，即經(jīng)濟、效率和效益）目標(biāo)的管理改革運動。

　　這場改革起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，逐步擴展到歐洲以至全世界。

　　（一）英國公共部門改革

　　英國是“新公共管理”運動的發(fā)源地之一。

　　①雷納評審。1979年撒切爾夫人上臺后便組建了效率小組，開始了著名的“雷納評審”。性質(zhì)是“以解決問題為導(dǎo)向”的“試驗式調(diào)查”，即對政府部門的行政改革進行調(diào)查、研究、審視和評價，其目的是提高公共行政組織的經(jīng)濟和效率水平。標(biāo)志著商業(yè)管理技術(shù)在英國公共部門的引入。

　　②財政改革創(chuàng)議。起始于1982年，主要內(nèi)容為把財政和人事權(quán)力下放到一線管理人員，建立起一個自動化的信息系統(tǒng)來支持財政管理改革。

　　③《下一步》報告。1987年著名的《下一步》報告（全名是《改變政府管理：下一步行動方案》出臺，提倡采用更多的商業(yè)管理手段來改善執(zhí)行機構(gòu)，提高公共服務(wù)的效率）

　　④《公民憲章》白皮書。是英國保守黨領(lǐng)袖梅杰于1989年上臺執(zhí)政以來在行政改革方面所采取的重要措施。1991年7月有，英國政府以白皮書的形式提出“公民憲章”要求公共部門明確制定顧客可期得到公共服務(wù)的質(zhì)量與水準(zhǔn)的文件，并聲明承諾保證達(dá)到這些服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

　　⑤《為質(zhì)量而競爭》。頒布于1991年，它認(rèn)為“公共服務(wù)將逐漸轉(zhuǎn)化為合同制而非官僚體制”，只要有可能，提供某一服務(wù)的政府部門都應(yīng)當(dāng)與潛在的外來供貨商一起參與競爭性投標(biāo)。

　　⑥《政府現(xiàn)代化》白皮書。1997年布萊爾領(lǐng)導(dǎo)的工黨政府上臺后繼續(xù)推行公民憲章制度，并把它改名為“服務(wù)第一”。1999年頒布發(fā)的《政府現(xiàn)代化》白皮書可以體現(xiàn) 出“更好的政府”。

　　（二）美國公共部門改革。

　　①1978卡特政府“文官制度改革法案”的實施，帶有更明顯的管理主義或“新泰勒主義”

　　②里根政府改革。1980年后，里根政府大規(guī)模削減政府機構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時負(fù)責(zé)推行改革的格魯斯委員會的基本則將私人部門成功的管理方法（“最好的實踐”）引入公共部門管理領(lǐng)域之中，以提高政府效率。

　　③重塑政府運動。1993年克林頓上臺，開始了大規(guī)模的政府改革，其目標(biāo)是創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府，并堅持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡政府機構(gòu)、裁判政府雇員、放松管制、引入競爭機制以及推行績效管理。這場改革的一個綱領(lǐng)性文獻(xiàn)是戈爾所領(lǐng)導(dǎo)的國家績效評價委員會（NPR）的報告《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府》（簡稱“戈爾報告”）；其先導(dǎo)則是奧斯本和蓋布勒的《改革政府》。

　　④總統(tǒng)管理議程。2001年8月，布什政府頒布了《總統(tǒng)管理議程》，被認(rèn)為是美國行政改革體現(xiàn)新公共管理思想的又一重要舉措。它提出了“以公民為中心、以結(jié)果為導(dǎo)向、以市場為基礎(chǔ)”的政府改革原則，從人力資本戰(zhàn)略管理、開發(fā)競爭性資源、改進財政績效、推廣電子政府以及預(yù)算和績效整合五個方面對聯(lián)邦政府提出了具體的管理要求

　　（三）新西蘭（1984年起）和澳大利亞（1983年起）

　　舊的公共行政傳統(tǒng)以管制經(jīng)濟和由政府部門提供一切公共服務(wù)（即福利國家）為特征。

　　兩個國家更多、更明確地采用了管理主義的模式。在公共部門引入私人部門的管理方式以及市場機制，是公共管理方式的根本性轉(zhuǎn)變。改革幾乎涉及所有公共部門以及公共部門的組織、過程、角色和文化等方面。改革的具體措施包括結(jié)構(gòu)變革、分權(quán)化、公司化、商業(yè)化和私有化。

　　（四）德國公共部門改革

　　主要表現(xiàn)就是在地方推行從荷蘭借鑒而來的“新掌舵模式”。特征：產(chǎn)出與結(jié)果控制，項目預(yù)算和純凈指標(biāo)，服務(wù)和顧客導(dǎo)向，康采恩式的權(quán)責(zé)劃分，責(zé)任委托給商業(yè)單位。

　　（五）荷蘭公共部門改革

　　1982年發(fā)起“大手術(shù)”改革；1989-1994推行的“社會更新活動”；1990“大效率運作”改革。特征：具有漸進和零碎的特點，但改革是以管理主義取向的。

　　（六）法國公共部門改革

　　法國引入管理主義。特征：變革相對，其改革目標(biāo)與新公共管理模式的目標(biāo)具有一致性。

　　（七）原蘇聯(lián)東歐國家的改革

　　原蘇聯(lián)東歐國家的公共部門改革：這些國家結(jié)合自身的特點，借鑒發(fā)達(dá)國家的行政改革經(jīng)驗，形成了較為獨特的“過渡治理”模式。

　　1、改革內(nèi)容：

　　①調(diào)整政府、社會與市場的關(guān)系

　　②明確公共行政的一般特點，強調(diào)其技術(shù)性、效率和效益。

　　③實現(xiàn)中央政府與地方政府之間的協(xié)調(diào)。

　　④重新確定地方政府組織的地位、權(quán)力、責(zé)任和利益

　　⑤協(xié)調(diào)地方政府與地方上的中央派出機構(gòu)之間的關(guān)系

　　⑥建立良好的公務(wù)員制度

　　⑦建立對公共行政進行監(jiān)督的有效外部監(jiān)控機制；

　　⑧運用科學(xué)的方法、技術(shù)和觀念，制定、實施公共政策，并實施有效的評估。

　　2、改革的經(jīng)驗教訓(xùn)：休克療法

　　過于排斥和否定政府的作用，激烈地市場化引發(fā)了經(jīng)濟衰退乃至居民生活混亂，而私有化政策由于內(nèi)部人控制以及以權(quán)謀私等問題的存在并沒有提升了國有企業(yè)的效率，反而加劇了社會不公和矛盾。

　　（八）新興工業(yè)化國家的公共部門改革

　　1、日本公共部門改革：1996年橋本上臺后，致力于剔除日本行政體系過去弊病，采取了一系列改革措施意圖打造一個嶄新的公共部門。

　　主要內(nèi)容：①重塑行政組織，②獨立行政法人化，③公共事業(yè)民營化，④建立政策評估制度。

　　2、韓國公共部門改革：關(guān)注四項內(nèi)容：①公營和私營部門之間的關(guān)系，②中央與地方的關(guān)系，③內(nèi)閣級機構(gòu)的撤銷或合并，④改進政府管理職能。

　　（九）發(fā)展中國家的公共部門改革的主要內(nèi)容

　　①民營化改革  ②放松規(guī)制改革  ③分權(quán)化改革

　　④公務(wù)員制度改革  ⑤反腐敗體制改革

　　（十）國外公共部門改革的主要內(nèi)容及措施

　　①政府職能的優(yōu)化--重新界定政府職能，提高政府效率

　　②公共服務(wù)的市場化、社會化--政府充分利用市場和社會的力量，推行公共服務(wù)市場化和社會化。

　　③分權(quán)--改革的目標(biāo)之一在于分散政府管理職能，縮小政府行政范圍，因而必然要實行分權(quán)與權(quán)力下放。

　　④引入現(xiàn)代化管理技術(shù)--改革的最顯著特征是公共行政中的管理主義傾向，即引進現(xiàn)代化管理技術(shù)是私營部門的管理技術(shù)來“重塑政府”，實現(xiàn)政府管理的現(xiàn)代化。

　　⑤人力資源管理改革--在人事管理中消除繁雜的規(guī)則，加強公共部門與私人部門管理者之間的交流，重視績效評估等。

　　⑥強化改革的法律保障--第一，通過立法成立中立的改革設(shè)計機構(gòu)；第二立法決定是否采納改革建議方案；第三，分階段推進改革方案的實施。

　　四、我國的公共行政管理體制改革

　　（一）歷程

　　①1982年改革：改革的重點在于行政機構(gòu)方面，改革的主要內(nèi)容是撤并機構(gòu)，裁減人員。

　　②1988年改革：以轉(zhuǎn)變政府職能為關(guān)鍵，以經(jīng)濟管理部門為重點。

　　③1993年改革：目標(biāo)是建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制需要的行政管理體制。

　　④1998-1999年改革：建國以來規(guī)模最大的行政管理體制改革，明確把政府職能界定為宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)。

　　⑤2003年以來的改革：

　　A、將政府的主要職能歸納為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四個方面，進一步把轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政管理體制改革作為未來國家建設(shè)的重要任務(wù)。

　　B、改革的內(nèi)容作目標(biāo)是按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整政府機構(gòu)設(shè)置，理順部門職能分工，減少行政審批，提高政府管理水平，努力形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

　　（二）行政管理體制改革的方向

　　1、服務(wù)型政府：指滿足社會公共需求，提供充足優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的現(xiàn)代政府。

　　基本特征：政府是公共利益的代表，政府的主要職責(zé)是實現(xiàn)和保障社會公正，政府的職能主要是提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，政府財政資源主要向公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域投入。

　　2、責(zé)任型政府：指能夠回應(yīng)社會和民眾的正當(dāng)要求并加以滿足，承擔(dān)政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任的政府。

　　基本特征：政府必須通過體制機制創(chuàng)新和完善政策，創(chuàng)造良好的制度和政策環(huán)境，回應(yīng)社會公共需求；完善的責(zé)任控制機制，強化對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約；政府必須對行使職權(quán)過程中所產(chǎn)生的不當(dāng)行為或不良后果承擔(dān)直接或間接的法律責(zé)任。

　　3、法治型政府：符合合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信和統(tǒng)一等六個方面的要求的政府。

　　基本特征：用法律手段改革進程一，把機構(gòu)改革過程和成果法制化；按照法寶權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)，既不能失職不作為，又不能越權(quán)亂作為；堅持和自學(xué)地接受各方面的監(jiān)督，實行行政復(fù)議制度，加強審計、監(jiān)察等專門監(jiān)督。

　　（三）行政管理體制改革的主要內(nèi)容

　　①加快政府職能轉(zhuǎn)變        ②推進政府機構(gòu)改革    ③健全科學(xué)民主決策機制

　　④完善政府管理法制體系    ⑤改進行政管理方式