2012年MPA聯考公共管理基礎筆記第十一章

第十一章  公共組織的變革與發展

　　一、組織變革

　　組織的生命周期組織是一個有機的“生命體”，具有自身的生命周期，一般會經歷產生、成熟、衰敗和消亡的發展階段

　　組織變革是指組織從一種狀態轉變到另一種狀態，以增進其效能的自然轉變過程。組織變革包括正面和負面的改變。但一般而言，組織變革是一種積極性、計劃性的轉變。

　　1、目標：創新或改良使用資源與能力的方法，以增進組織創造價值的能力，并改善對利害關系團體的報酬。

　　2、層面：結構、人員、技術。

　　3、組織變革策略的典型類型：

　　①價值策略，②理性策略，③教育策略，④心理策略，⑤經濟策略，⑥政治策略，⑦權威策略。（克拉克《組織的變遷》）

　　4、組織變革的類型

　　從變革過程來看，①漸進式變革 ②革命式變革。

　　從變革內容來看，①技術變革  ②能力變革  ③產品和服務變革  ④人力資源變革

　　二、組織發展

　　組織發展是指通過對組織存在問題進行系統分析，運用一套應用行為科學的理論和技術，來改善人際關系或個人組織關系、提高組織運作能力（領導、決策和溝通能力）、培養新型組織文化的一種有計劃地促進組織自我更新的活動。

　　1、組織發展的本質特征來源安通學校：

　　①組織發展是以行為科學知識為基礎的一種變革方式；

　　②組織發展是強調計劃性變革的一種歷程；

　　③變革的層面主要有人際關系、技術及制度三個層面；

　　④變革目的在于提高組織的適應力及生產力，使組織持續發展。

　　2、組織發展與組織變革的關系

　　組織發展于組織變革的范疇，是組織變革的一種干預或介入技術。即組織發展咨詢人員與組織中的成員合作，運用采訪、調查和團體會議的方式，對組織存在的問題進行診斷，并選擇各種類型和方法的介入方式，為組織的發展做出系統性指導。

　　①組織變革的含義較為廣泛，指的是從一種舊狀態轉為另一種新狀態。

　　②涉及組織氣氛、組織成員態度或價值觀的變革才是組織發展。

　　3、計劃性變革經預先計劃的變革措施，以增進組織效能和適應環境發展的，不一定能涉及改變組織氣氛或價值變革。

　　4、組織發展的歷程指組織發展持續的進程，包含了從提出問題、分析問題到解決問題并評估解決程度的完整步驟。包括：問題的認知、搜集資料；診斷問題；資料回饋；發展行動計劃或策略；建立成員認同；采取行動；評估。

　　5、組織發展的干預（介入）技術是指一套由變革者與被服務對象針對問題本質所選擇應用，以調整或改變被服務系統關系，增進組織效能的結構化技術和活動，如面對問題會議、調查回饋、彈性工作時間制、矩陣式組織、目標管理、實體布置、建立團隊、過程咨詢、角色分析技術、工作豐富化、敏感性訓練、組織行為修正等。

　　敏感性訓練是將不同單位或同一單位不同層級的成員編成小組，以期通過團體間的相互幫助，提高成員的自我認識和分析別人行為的能力，共同尋找解決的方法。

　　組織行為修正是指組織通過獎勵、處罰等方式，強化組織成員表現出符合組織目標的行為，減少不符合目標的行為，以增進組織效率，達成組織目標。

　　6、成功組織轉型的因素包括：

　　①對變革必要性的廣泛共識；

　　②清晰而持久的領導，包括來自高層管理人員的支持；

　　③在診斷問題并計劃實行變革的過程實施廣泛的參與；

　　④靈活激進的實施過程

　　三、西方國家公共部門改革

　　西方發達國家公共部門改革是指以采用工商管理的理論、方法及技術，引入市場競爭機制為基本取向，強調顧客導向以及提高服務質量為特征的“管理主義”或“新公共管理”，往往被描述為一場追求“三E”（Economy、Efficiency、Effectiveness，即經濟、效率和效益）目標的管理改革運動。

　　這場改革起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，逐步擴展到歐洲以至全世界。

　　（一）英國公共部門改革

　　英國是“新公共管理”運動的發源地之一。

　　①雷納評審。1979年撒切爾夫人上臺后便組建了效率小組，開始了著名的“雷納評審”。性質是“以解決問題為導向”的“試驗式調查”，即對政府部門的行政改革進行調查、研究、審視和評價，其目的是提高公共行政組織的經濟和效率水平。標志著商業管理技術在英國公共部門的引入。

　　②財政改革創議。起始于1982年，主要內容為把財政和人事權力下放到一線管理人員，建立起一個自動化的信息系統來支持財政管理改革。

　　③《下一步》報告。1987年著名的《下一步》報告（全名是《改變政府管理：下一步行動方案》出臺，提倡采用更多的商業管理手段來改善執行機構，提高公共服務的效率）

　　④《公民憲章》白皮書。是英國保守黨領袖梅杰于1989年上臺執政以來在行政改革方面所采取的重要措施。1991年7月有，英國政府以白皮書的形式提出“公民憲章”要求公共部門明確制定顧客可期得到公共服務的質量與水準的文件，并聲明承諾保證達到這些服務標準。

　　⑤《為質量而競爭》。頒布于1991年，它認為“公共服務將逐漸轉化為合同制而非官僚體制”，只要有可能，提供某一服務的政府部門都應當與潛在的外來供貨商一起參與競爭性投標。

　　⑥《政府現代化》白皮書。1997年布萊爾領導的工黨政府上臺后繼續推行公民憲章制度，并把它改名為“服務第一”。1999年頒布發的《政府現代化》白皮書可以體現 出“更好的政府”。

　　（二）美國公共部門改革。

　　①1978卡特政府“文官制度改革法案”的實施，帶有更明顯的管理主義或“新泰勒主義”

　　②里根政府改革。1980年后，里根政府大規模削減政府機構和收縮公共服務范圍，當時負責推行改革的格魯斯委員會的基本則將私人部門成功的管理方法（“最好的實踐”）引入公共部門管理領域之中，以提高政府效率。

　　③重塑政府運動。1993年克林頓上臺，開始了大規模的政府改革，其目標是創造一個少花錢多辦事的政府，并堅持顧客導向、結果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內容是精簡政府機構、裁判政府雇員、放松管制、引入競爭機制以及推行績效管理。這場改革的一個綱領性文獻是戈爾所領導的國家績效評價委員會（NPR）的報告《從過程到結果：創造一個少花錢多辦事的政府》（簡稱“戈爾報告”）；其先導則是奧斯本和蓋布勒的《改革政府》。

　　④總統管理議程。2001年8月，布什政府頒布了《總統管理議程》，被認為是美國行政改革體現新公共管理思想的又一重要舉措。它提出了“以公民為中心、以結果為導向、以市場為基礎”的政府改革原則，從人力資本戰略管理、開發競爭性資源、改進財政績效、推廣電子政府以及預算和績效整合五個方面對聯邦政府提出了具體的管理要求

　　（三）新西蘭（1984年起）和澳大利亞（1983年起）

　　舊的公共行政傳統以管制經濟和由政府部門提供一切公共服務（即福利國家）為特征。

　　兩個國家更多、更明確地采用了管理主義的模式。在公共部門引入私人部門的管理方式以及市場機制，是公共管理方式的根本性轉變。改革幾乎涉及所有公共部門以及公共部門的組織、過程、角色和文化等方面。改革的具體措施包括結構變革、分權化、公司化、商業化和私有化。

　　（四）德國公共部門改革

　　主要表現就是在地方推行從荷蘭借鑒而來的“新掌舵模式”。特征：產出與結果控制，項目預算和純凈指標，服務和顧客導向，康采恩式的權責劃分，責任委托給商業單位。

　　（五）荷蘭公共部門改革

　　1982年發起“大手術”改革；1989-1994推行的“社會更新活動”；1990“大效率運作”改革。特征：具有漸進和零碎的特點，但改革是以管理主義取向的。

　　（六）法國公共部門改革

　　法國引入管理主義。特征：變革相對，其改革目標與新公共管理模式的目標具有一致性。

　　（七）原蘇聯東歐國家的改革

　　原蘇聯東歐國家的公共部門改革：這些國家結合自身的特點，借鑒發達國家的行政改革經驗，形成了較為獨特的“過渡治理”模式。

　　1、改革內容：

　　①調整政府、社會與市場的關系

　　②明確公共行政的一般特點，強調其技術性、效率和效益。

　　③實現中央政府與地方政府之間的協調。

　　④重新確定地方政府組織的地位、權力、責任和利益

　　⑤協調地方政府與地方上的中央派出機構之間的關系

　　⑥建立良好的公務員制度

　　⑦建立對公共行政進行監督的有效外部監控機制；

　　⑧運用科學的方法、技術和觀念，制定、實施公共政策，并實施有效的評估。

　　2、改革的經驗教訓：休克療法

　　過于排斥和否定政府的作用，激烈地市場化引發了經濟衰退乃至居民生活混亂，而私有化政策由于內部人控制以及以權謀私等問題的存在并沒有提升了國有企業的效率，反而加劇了社會不公和矛盾。

　　（八）新興工業化國家的公共部門改革

　　1、日本公共部門改革：1996年橋本上臺后，致力于剔除日本行政體系過去弊病，采取了一系列改革措施意圖打造一個嶄新的公共部門。

　　主要內容：①重塑行政組織，②獨立行政法人化，③公共事業民營化，④建立政策評估制度。

　　2、韓國公共部門改革：關注四項內容：①公營和私營部門之間的關系，②中央與地方的關系，③內閣級機構的撤銷或合并，④改進政府管理職能。

　　（九）發展中國家的公共部門改革的主要內容

　　①民營化改革  ②放松規制改革  ③分權化改革

　　④公務員制度改革  ⑤反腐敗體制改革

　　（十）國外公共部門改革的主要內容及措施

　　①政府職能的優化--重新界定政府職能，提高政府效率

　　②公共服務的市場化、社會化--政府充分利用市場和社會的力量，推行公共服務市場化和社會化。

　　③分權--改革的目標之一在于分散政府管理職能，縮小政府行政范圍，因而必然要實行分權與權力下放。

　　④引入現代化管理技術--改革的最顯著特征是公共行政中的管理主義傾向，即引進現代化管理技術是私營部門的管理技術來“重塑政府”，實現政府管理的現代化。

　　⑤人力資源管理改革--在人事管理中消除繁雜的規則，加強公共部門與私人部門管理者之間的交流，重視績效評估等。

　　⑥強化改革的法律保障--第一，通過立法成立中立的改革設計機構；第二立法決定是否采納改革建議方案；第三，分階段推進改革方案的實施。

　　四、我國的公共行政管理體制改革

　　（一）歷程

　　①1982年改革：改革的重點在于行政機構方面，改革的主要內容是撤并機構，裁減人員。

　　②1988年改革：以轉變政府職能為關鍵，以經濟管理部門為重點。

　　③1993年改革：目標是建立適應社會主義市場經濟體制需要的行政管理體制。

　　④1998-1999年改革：建國以來規模最大的行政管理體制改革，明確把政府職能界定為宏觀調控、社會管理和公共服務。

　　⑤2003年以來的改革：

　　A、將政府的主要職能歸納為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四個方面，進一步把轉變政府職能、深化行政管理體制改革作為未來國家建設的重要任務。

　　B、改革的內容作目標是按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，進一步轉變政府職能，調整政府機構設置，理順部門職能分工，減少行政審批，提高政府管理水平，努力形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

　　（二）行政管理體制改革的方向

　　1、服務型政府：指滿足社會公共需求，提供充足優質公共產品與公共服務的現代政府。

　　基本特征：政府是公共利益的代表，政府的主要職責是實現和保障社會公正，政府的職能主要是提供公共產品與公共服務，政府財政資源主要向公共產品服務領域投入。

　　2、責任型政府：指能夠回應社會和民眾的正當要求并加以滿足，承擔政治責任、行政責任、法律責任和道德責任的政府。

　　基本特征：政府必須通過體制機制創新和完善政策，創造良好的制度和政策環境，回應社會公共需求；完善的責任控制機制，強化對行政權力的監督和制約；政府必須對行使職權過程中所產生的不當行為或不良后果承擔直接或間接的法律責任。

　　3、法治型政府：符合合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和統一等六個方面的要求的政府。

　　基本特征：用法律手段改革進程一，把機構改革過程和成果法制化；按照法寶權限和程序行使職權、履行職責，既不能失職不作為，又不能越權亂作為；堅持和自學地接受各方面的監督，實行行政復議制度，加強審計、監察等專門監督。

　　（三）行政管理體制改革的主要內容

　　①加快政府職能轉變        ②推進政府機構改革    ③健全科學民主決策機制

　　④完善政府管理法制體系    ⑤改進行政管理方式