2012年MPA聯(lián)考公共管理基礎(chǔ)筆記第十一章

第十一章  公共組織的變革與發(fā)展

　　一、組織變革

　　組織的生命周期組織是一個(gè)有機(jī)的“生命體”，具有自身的生命周期，一般會(huì)經(jīng)歷產(chǎn)生、成熟、衰敗和消亡的發(fā)展階段

　　組織變革是指組織從一種狀態(tài)轉(zhuǎn)變到另一種狀態(tài)，以增進(jìn)其效能的自然轉(zhuǎn)變過(guò)程。組織變革包括正面和負(fù)面的改變。但一般而言，組織變革是一種積極性、計(jì)劃性的轉(zhuǎn)變。

　　1、目標(biāo)：創(chuàng)新或改良使用資源與能力的方法，以增進(jìn)組織創(chuàng)造價(jià)值的能力，并改善對(duì)利害關(guān)系團(tuán)體的報(bào)酬。

　　2、層面：結(jié)構(gòu)、人員、技術(shù)。

　　3、組織變革策略的典型類型：

　　①價(jià)值策略，②理性策略，③教育策略，④心理策略，⑤經(jīng)濟(jì)策略，⑥政治策略，⑦權(quán)威策略。（克拉克《組織的變遷》）

　　4、組織變革的類型

　　從變革過(guò)程來(lái)看，①漸進(jìn)式變革 ②革命式變革。

　　從變革內(nèi)容來(lái)看，①技術(shù)變革  ②能力變革  ③產(chǎn)品和服務(wù)變革  ④人力資源變革

　　二、組織發(fā)展

　　組織發(fā)展是指通過(guò)對(duì)組織存在問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)分析，運(yùn)用一套應(yīng)用行為科學(xué)的理論和技術(shù)，來(lái)改善人際關(guān)系或個(gè)人組織關(guān)系、提高組織運(yùn)作能力（領(lǐng)導(dǎo)、決策和溝通能力）、培養(yǎng)新型組織文化的一種有計(jì)劃地促進(jìn)組織自我更新的活動(dòng)。

　　1、組織發(fā)展的本質(zhì)特征來(lái)源安通學(xué)校：

　　①組織發(fā)展是以行為科學(xué)知識(shí)為基礎(chǔ)的一種變革方式；

　　②組織發(fā)展是強(qiáng)調(diào)計(jì)劃性變革的一種歷程；

　　③變革的層面主要有人際關(guān)系、技術(shù)及制度三個(gè)層面；

　　④變革目的在于提高組織的適應(yīng)力及生產(chǎn)力，使組織持續(xù)發(fā)展。

　　2、組織發(fā)展與組織變革的關(guān)系

　　組織發(fā)展于組織變革的范疇，是組織變革的一種干預(yù)或介入技術(shù)。即組織發(fā)展咨詢?nèi)藛T與組織中的成員合作，運(yùn)用采訪、調(diào)查和團(tuán)體會(huì)議的方式，對(duì)組織存在的問(wèn)題進(jìn)行診斷，并選擇各種類型和方法的介入方式，為組織的發(fā)展做出系統(tǒng)性指導(dǎo)。

　　①組織變革的含義較為廣泛，指的是從一種舊狀態(tài)轉(zhuǎn)為另一種新?tīng)顟B(tài)。

　　②涉及組織氣氛、組織成員態(tài)度或價(jià)值觀的變革才是組織發(fā)展。

　　3、計(jì)劃性變革經(jīng)預(yù)先計(jì)劃的變革措施，以增進(jìn)組織效能和適應(yīng)環(huán)境發(fā)展的，不一定能涉及改變組織氣氛或價(jià)值變革。

　　4、組織發(fā)展的歷程指組織發(fā)展持續(xù)的進(jìn)程，包含了從提出問(wèn)題、分析問(wèn)題到解決問(wèn)題并評(píng)估解決程度的完整步驟。包括：?jiǎn)栴}的認(rèn)知、搜集資料；診斷問(wèn)題；資料回饋；發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃或策略；建立成員認(rèn)同；采取行動(dòng)；評(píng)估。

　　5、組織發(fā)展的干預(yù)（介入）技術(shù)是指一套由變革者與被服務(wù)對(duì)象針對(duì)問(wèn)題本質(zhì)所選擇應(yīng)用，以調(diào)整或改變被服務(wù)系統(tǒng)關(guān)系，增進(jìn)組織效能的結(jié)構(gòu)化技術(shù)和活動(dòng)，如面對(duì)問(wèn)題會(huì)議、調(diào)查回饋、彈性工作時(shí)間制、矩陣式組織、目標(biāo)管理、實(shí)體布置、建立團(tuán)隊(duì)、過(guò)程咨詢、角色分析技術(shù)、工作豐富化、敏感性訓(xùn)練、組織行為修正等。

　　敏感性訓(xùn)練是將不同單位或同一單位不同層級(jí)的成員編成小組，以期通過(guò)團(tuán)體間的相互幫助，提高成員的自我認(rèn)識(shí)和分析別人行為的能力，共同尋找解決的方法。

　　組織行為修正是指組織通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)、處罰等方式，強(qiáng)化組織成員表現(xiàn)出符合組織目標(biāo)的行為，減少不符合目標(biāo)的行為，以增進(jìn)組織效率，達(dá)成組織目標(biāo)。

　　6、成功組織轉(zhuǎn)型的因素包括：

　　①對(duì)變革必要性的廣泛共識(shí)；

　　②清晰而持久的領(lǐng)導(dǎo)，包括來(lái)自高層管理人員的支持；

　　③在診斷問(wèn)題并計(jì)劃實(shí)行變革的過(guò)程實(shí)施廣泛的參與；

　　④靈活激進(jìn)的實(shí)施過(guò)程

　　三、西方國(guó)家公共部門改革

　　西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共部門改革是指以采用工商管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為基本取向，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向以及提高服務(wù)質(zhì)量為特征的“管理主義”或“新公共管理”，往往被描述為一場(chǎng)追求“三E”（Economy、Efficiency、Effectiveness，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益）目標(biāo)的管理改革運(yùn)動(dòng)。

　　這場(chǎng)改革起源于英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞和新西蘭，逐步擴(kuò)展到歐洲以至全世界。

　　（一）英國(guó)公共部門改革

　　英國(guó)是“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的發(fā)源地之一。

　　①雷納評(píng)審。1979年撒切爾夫人上臺(tái)后便組建了效率小組，開(kāi)始了著名的“雷納評(píng)審”。性質(zhì)是“以解決問(wèn)題為導(dǎo)向”的“試驗(yàn)式調(diào)查”，即對(duì)政府部門的行政改革進(jìn)行調(diào)查、研究、審視和評(píng)價(jià)，其目的是提高公共行政組織的經(jīng)濟(jì)和效率水平。標(biāo)志著商業(yè)管理技術(shù)在英國(guó)公共部門的引入。

　　②財(cái)政改革創(chuàng)議。起始于1982年，主要內(nèi)容為把財(cái)政和人事權(quán)力下放到一線管理人員，建立起一個(gè)自動(dòng)化的信息系統(tǒng)來(lái)支持財(cái)政管理改革。

　　③《下一步》報(bào)告。1987年著名的《下一步》報(bào)告（全名是《改變政府管理：下一步行動(dòng)方案》出臺(tái)，提倡采用更多的商業(yè)管理手段來(lái)改善執(zhí)行機(jī)構(gòu)，提高公共服務(wù)的效率）

　　④《公民憲章》白皮書(shū)。是英國(guó)保守黨領(lǐng)袖梅杰于1989年上臺(tái)執(zhí)政以來(lái)在行政改革方面所采取的重要措施。1991年7月有，英國(guó)政府以白皮書(shū)的形式提出“公民憲章”要求公共部門明確制定顧客可期得到公共服務(wù)的質(zhì)量與水準(zhǔn)的文件，并聲明承諾保證達(dá)到這些服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

　　⑤《為質(zhì)量而競(jìng)爭(zhēng)》。頒布于1991年，它認(rèn)為“公共服務(wù)將逐漸轉(zhuǎn)化為合同制而非官僚體制”，只要有可能，提供某一服務(wù)的政府部門都應(yīng)當(dāng)與潛在的外來(lái)供貨商一起參與競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)。

　　⑥《政府現(xiàn)代化》白皮書(shū)。1997年布萊爾領(lǐng)導(dǎo)的工黨政府上臺(tái)后繼續(xù)推行公民憲章制度，并把它改名為“服務(wù)第一”。1999年頒布發(fā)的《政府現(xiàn)代化》白皮書(shū)可以體現(xiàn) 出“更好的政府”。

　　（二）美國(guó)公共部門改革。

　　①1978卡特政府“文官制度改革法案”的實(shí)施，帶有更明顯的管理主義或“新泰勒主義”

　　②里根政府改革。1980年后，里根政府大規(guī)模削減政府機(jī)構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)推行改革的格魯斯委員會(huì)的基本則將私人部門成功的管理方法（“最好的實(shí)踐”）引入公共部門管理領(lǐng)域之中，以提高政府效率。

　　③重塑政府運(yùn)動(dòng)。1993年克林頓上臺(tái)，開(kāi)始了大規(guī)模的政府改革，其目標(biāo)是創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府，并堅(jiān)持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡(jiǎn)化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、裁判政府雇員、放松管制、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及推行績(jī)效管理。這場(chǎng)改革的一個(gè)綱領(lǐng)性文獻(xiàn)是戈?duì)査�領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)（NPR）的報(bào)告《從過(guò)程到結(jié)果：創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府》（簡(jiǎn)稱“戈?duì)枅?bào)告”）；其先導(dǎo)則是奧斯本和蓋布勒的《改革政府》。

　　④總統(tǒng)管理議程。2001年8月，布什政府頒布了《總統(tǒng)管理議程》，被認(rèn)為是美國(guó)行政改革體現(xiàn)新公共管理思想的又一重要舉措。它提出了“以公民為中心、以結(jié)果為導(dǎo)向、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)”的政府改革原則，從人力資本戰(zhàn)略管理、開(kāi)發(fā)競(jìng)爭(zhēng)性資源、改進(jìn)財(cái)政績(jī)效、推廣電子政府以及預(yù)算和績(jī)效整合五個(gè)方面對(duì)聯(lián)邦政府提出了具體的管理要求

　　（三）新西蘭（1984年起）和澳大利亞（1983年起）

　　舊的公共行政傳統(tǒng)以管制經(jīng)濟(jì)和由政府部門提供一切公共服務(wù)（即福利國(guó)家）為特征。

　　兩個(gè)國(guó)家更多、更明確地采用了管理主義的模式。在公共部門引入私人部門的管理方式以及市場(chǎng)機(jī)制，是公共管理方式的根本性轉(zhuǎn)變。改革幾乎涉及所有公共部門以及公共部門的組織、過(guò)程、角色和文化等方面。改革的具體措施包括結(jié)構(gòu)變革、分權(quán)化、公司化、商業(yè)化和私有化。

　　（四）德國(guó)公共部門改革

　　主要表現(xiàn)就是在地方推行從荷蘭借鑒而來(lái)的“新掌舵模式”。特征：產(chǎn)出與結(jié)果控制，項(xiàng)目預(yù)算和純凈指標(biāo)，服務(wù)和顧客導(dǎo)向，康采恩式的權(quán)責(zé)劃分，責(zé)任委托給商業(yè)單位。

　　（五）荷蘭公共部門改革

　　1982年發(fā)起“大手術(shù)”改革；1989-1994推行的“社會(huì)更新活動(dòng)”；1990“大效率運(yùn)作”改革。特征：具有漸進(jìn)和零碎的特點(diǎn)，但改革是以管理主義取向的。

　　（六）法國(guó)公共部門改革

　　法國(guó)引入管理主義。特征：變革相對(duì)，其改革目標(biāo)與新公共管理模式的目標(biāo)具有一致性。

　　（七）原蘇聯(lián)東歐國(guó)家的改革

　　原蘇聯(lián)東歐國(guó)家的公共部門改革：這些國(guó)家結(jié)合自身的特點(diǎn)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的行政改革經(jīng)驗(yàn)，形成了較為獨(dú)特的“過(guò)渡治理”模式。

　　1、改革內(nèi)容：

　　①調(diào)整政府、社會(huì)與市場(chǎng)的關(guān)系

　　②明確公共行政的一般特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)其技術(shù)性、效率和效益。

　　③實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府之間的協(xié)調(diào)。

　　④重新確定地方政府組織的地位、權(quán)力、責(zé)任和利益

　　⑤協(xié)調(diào)地方政府與地方上的中央派出機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系

　　⑥建立良好的公務(wù)員制度

　　⑦建立對(duì)公共行政進(jìn)行監(jiān)督的有效外部監(jiān)控機(jī)制；

　　⑧運(yùn)用科學(xué)的方法、技術(shù)和觀念，制定、實(shí)施公共政策，并實(shí)施有效的評(píng)估。

　　2、改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)：休克療法

　　過(guò)于排斥和否定政府的作用，激烈地市場(chǎng)化引發(fā)了經(jīng)濟(jì)衰退乃至居民生活混亂，而私有化政策由于內(nèi)部人控制以及以權(quán)謀私等問(wèn)題的存在并沒(méi)有提升了國(guó)有企業(yè)的效率，反而加劇了社會(huì)不公和矛盾。

　　（八）新興工業(yè)化國(guó)家的公共部門改革

　　1、日本公共部門改革：1996年橋本上臺(tái)后，致力于剔除日本行政體系過(guò)去弊病，采取了一系列改革措施意圖打造一個(gè)嶄新的公共部門。

　　主要內(nèi)容：①重塑行政組織，②獨(dú)立行政法人化，③公共事業(yè)民營(yíng)化，④建立政策評(píng)估制度。

　　2、韓國(guó)公共部門改革：關(guān)注四項(xiàng)內(nèi)容：①公營(yíng)和私營(yíng)部門之間的關(guān)系，②中央與地方的關(guān)系，③內(nèi)閣級(jí)機(jī)構(gòu)的撤銷或合并，④改進(jìn)政府管理職能。

　　（九）發(fā)展中國(guó)家的公共部門改革的主要內(nèi)容

　　①民營(yíng)化改革  ②放松規(guī)制改革  ③分權(quán)化改革

　　④公務(wù)員制度改革  ⑤反腐敗體制改革

　　（十）國(guó)外公共部門改革的主要內(nèi)容及措施

　　①政府職能的優(yōu)化--重新界定政府職能，提高政府效率

　　②公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化--政府充分利用市場(chǎng)和社會(huì)的力量，推行公共服務(wù)市場(chǎng)化和社會(huì)化。

　　③分權(quán)--改革的目標(biāo)之一在于分散政府管理職能，縮小政府行政范圍，因而必然要實(shí)行分權(quán)與權(quán)力下放。

　　④引入現(xiàn)代化管理技術(shù)--改革的最顯著特征是公共行政中的管理主義傾向，即引進(jìn)現(xiàn)代化管理技術(shù)是私營(yíng)部門的管理技術(shù)來(lái)“重塑政府”，實(shí)現(xiàn)政府管理的現(xiàn)代化。

　　⑤人力資源管理改革--在人事管理中消除繁雜的規(guī)則，加強(qiáng)公共部門與私人部門管理者之間的交流，重視績(jī)效評(píng)估等。

　　⑥強(qiáng)化改革的法律保障--第一，通過(guò)立法成立中立的改革設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)；第二立法決定是否采納改革建議方案；第三，分階段推進(jìn)改革方案的實(shí)施。

　　四、我國(guó)的公共行政管理體制改革

　　（一）歷程

　　①1982年改革：改革的重點(diǎn)在于行政機(jī)構(gòu)方面，改革的主要內(nèi)容是撤并機(jī)構(gòu)，裁減人員。

　　②1988年改革：以轉(zhuǎn)變政府職能為關(guān)鍵，以經(jīng)濟(jì)管理部門為重點(diǎn)。

　　③1993年改革：目標(biāo)是建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要的行政管理體制。

　　④1998-1999年改革：建國(guó)以來(lái)規(guī)模最大的行政管理體制改革，明確把政府職能界定為宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)。

　　⑤2003年以來(lái)的改革：

　　A、將政府的主要職能歸納為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)方面，進(jìn)一步把轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政管理體制改革作為未來(lái)國(guó)家建設(shè)的重要任務(wù)。

　　B、改革的內(nèi)容作目標(biāo)是按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順部門職能分工，減少行政審批，提高政府管理水平，努力形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

　　（二）行政管理體制改革的方向

　　1、服務(wù)型政府：指滿足社會(huì)公共需求，提供充足優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的現(xiàn)代政府。

　　基本特征：政府是公共利益的代表，政府的主要職責(zé)是實(shí)現(xiàn)和保障社會(huì)公正，政府的職能主要是提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，政府財(cái)政資源主要向公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域投入。

　　2、責(zé)任型政府：指能夠回應(yīng)社會(huì)和民眾的正當(dāng)要求并加以滿足，承擔(dān)政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任的政府。

　　基本特征：政府必須通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新和完善政策，創(chuàng)造良好的制度和政策環(huán)境，回應(yīng)社會(huì)公共需求；完善的責(zé)任控制機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約；政府必須對(duì)行使職權(quán)過(guò)程中所產(chǎn)生的不當(dāng)行為或不良后果承擔(dān)直接或間接的法律責(zé)任。

　　3、法治型政府：符合合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信和統(tǒng)一等六個(gè)方面的要求的政府。

　　基本特征：用法律手段改革進(jìn)程一，把機(jī)構(gòu)改革過(guò)程和成果法制化；按照法寶權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)，既不能失職不作為，又不能越權(quán)亂作為；堅(jiān)持和自學(xué)地接受各方面的監(jiān)督，實(shí)行行政復(fù)議制度，加強(qiáng)審計(jì)、監(jiān)察等專門監(jiān)督。

　　（三）行政管理體制改革的主要內(nèi)容

　　①加快政府職能轉(zhuǎn)變        ②推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革    ③健全科學(xué)民主決策機(jī)制

　　④完善政府管理法制體系    ⑤改進(jìn)行政管理方式