MPA論文之公共管理的興起與行政法的發展

　　論文摘要：行政法的發展總是與行政實踐相伴而行的, 當今各國都興起了以新公共管理為主要內容的行政改革。行政主體多元化和行政方式非權力化被認為是新公共管理的比較明顯的兩個特征。中國的行政改革理應遵循公共管理的社會化、市場化取向。傳統的行政學理論已經不能解釋公共管理中多元化的行政主體和非權力性的行政方式的新變化。行政法在公共管理實踐和改革的背景下必須轉變傳統行政法觀念，即從國家行政觀念轉變為行政包括國家行政和社會行政的公共行政觀念，必須順應公共管理的社會化、市場化取向，順應行政主體多元化和行政行為、方式非權力化現象日益增多趨勢，補充、豐富和發展行政法內容。
　　論文關鍵詞：公共管理　行政主體多元化　行政方式非權力化　行政法　發展 
　　行政法就是解決關于行政問題的法。行政實踐和隨著行政實踐而產生的行政觀念是行政法的基礎。因而有人說，行政法是靜態的行政管理，它將成熟的行政管理模式以法律的形式固定下來。行政法的發展總是與行政實踐相伴而行的，因為行政法和行政實踐的關系不僅僅是相互促進和保障，行政實踐的不斷發展還為行政法提供了新的基礎，行政行為方式的變化使得行政法面臨著一系列的新課題。當今各國都興起了以新公共管理為主要內容的行政改革。中國的行政改革也有類似的取向。新公共管理被學者們認為是不同于傳統行政的新的政府治理模式，行政主體多元化和行政方式非權力化是新公共管理的比較明顯的兩個特征。傳統的行政學理論已經不能解釋這些行政主體和方式的新變化。行政法在公共管理改革的背景下面臨著轉變觀念，補充和發展行政法內容的新任務。 
　　一、 傳統的公共行政和行政法 
　　20世紀初期，在西方國家中行政國家開始興起和出現。所謂的行政國家是指，在三權分立的國家權力主體關系中，行政權力和活動擴張，具有制定同議會立法效力相當的行政命令和制定同法院判決效力相近的行政裁決權，行政權力大量直接管理和介入國家和社會事務，從而起到最活躍和最強有力國家作用的一種國家現象。①其中的原因是，公共事務的增多，市場這只看不見的手面對紛繁復雜的社會問題已是無能為力，特別是1929～1933年的世界性的經濟危機將政府角色從后臺的守夜警察變成了社會前臺的強權管理者。人們試圖通過擴大政府管理公共事務的范疇以解決市場失靈的問題，并允許政府運用各種強制性手段化解社會經濟危機，增進公共利益。因而政府在管理公共事務中的職能不斷擴大，國家行政的觀念也隨之而形成。國家行政的觀念強調行政主體的性，即行政主體只能是國家行政機關，并強化行政權的優越性。我國在建國后的相當長時間內實行的是計劃體制，一切社會經濟活動都由政府來進行行政指導和干預，行政國家的色彩更為濃厚。 
　　在行政國家背景下建立起來的行政法，基本上就是從國家行政這一觀念出發而構建的。這一點集中體現在行政法的調整對象和行政法的功能兩個方面。以我國的行政法為例，，我國的行政法將行政法的調整對象界定為國家行政機關實施國家行政權的行為。即從行政主體角度來看，認為公共事務的管理權專屬于國家，國家是管理公共事務的主體。我國的行政法學教材對行政的解釋是：“只有國家才有權進行行政活動”，“行政是國家的”，②“只有國家出現以后才有行政，將來國家消亡了，行政也將自然消亡。”③這些表述都強調了國家對公共事務管理的獨占性。從行政的行為角度來看，認為行政活動的本質是國家運用行政權所進行的管理活動。“行政就是管理”，強調國家運用行政權力實現公共利益，并將運用強制性權力作為行政行為的本質。對行政行為的研究，一般從行政立法、行政執法和行政司法三個角度展開。而這三種行為體現出國家享有以命令和強制為主要手段的管理方法的特征。第二，從行政法的功能來看，在強調國家管理公共事務的職能的國家行政觀念下，行政法要解決的問題是，如何提高行政機關的行政效率和如何控制行政權力的濫用以保護行政相對人的利益。雖然行政法有各種不同的學術流派，如控制論、管理論、平衡論等，它們的側重點和價值取向不同，但都是在國家行政的框架內，在側重保障國家行政權與控制行政權的不同重心上去闡述。此外，在對行政法律關系的認識上，學者們都認為行政法律關系中必定有一方是行政機關，行政法律關系中的雙方地位不對等，行政機關處于優越的地位。

　　二、公共管理的興起與行政法的困惑 
　　1. 公共管理的興起和內容 
　　第二次世界大戰后，西方各國采用凱恩斯主義的主張，政府對社會進行全面干預，取得了一定的成效。但從20世紀70年代起，西方各國卻出現了以高失業、高通貨膨脹和低增長為特征的“滯脹”現象。政府管理也危機四伏，政府擴張、機構臃腫、效益低下、政策失靈。人們開始反思政府公共管理尤其是政府全面干預社會經濟生活的實踐。這在客觀上引發了西方政府的改革浪潮。另一方面，70年代以后，西方社會科學在經歷長期的分化、初步融合之后，開始向整體化邁進，出現了跨學科、交叉綜合研究的趨勢。 
　　各種與政府管理密切相關的學科取得了迅速發展。在公共管理部門實踐和社會科學發展的內力推動下，80年代中后期西方國家出現了新公共管理學。? 
　　作為一門學科的新公共管理學，反映了80年代后西方在公共部門管理特別是政府管理領域的新成就以及當代西方公共管理實踐發展的新趨勢，已經成為當代西方政府改革的一種指導理論。新公共管理學采取一種新的研究途徑，它和傳統的公共行政有明顯的區別。有學者將其概括為以下幾點：（1）公共管理學將研究對象由政府行政擴大到其他非政府組織的公共機構，甚至私人部門的公共方面。（2）公共管理學實現了由公共行政學的內部取向向外部取向的轉變，由重視機構、過程和程序向重視項目、結果和績效的轉變，這使得公共管理的政治環境、戰略管理、績效評估、公共責任等成為公共管理的核心主題。（3）打破政治－行政兩分法的傳統，充分吸收當代各學科的理論和方法，特別是經濟學的理論和方法，并與工商管理學融合。（4）公共管理學既是實證研究又是規范研究。（5）公共管理學來源于公共部門的管理實踐又指導部門改革尤其是政府改革的實踐。④ 實際上，公共管理學不僅是一種新的政府管理理論，也是一種新的政府管理模式。在這種新的政府管理模式指導下，政府改革基本圍繞三條主線進行：一是調整政府與社會、政府與市場、政府與企業的關系，主要趨向是“在提供公共服務上寧要小規模機構而不要大規模機構；寧要勞務承包而不要通過沒有終結的職業承包而直接勞動；寧要提供公共服務的多元結構，而不要單一的無所不包的供給方式；寧可向使用者收費，而不把普通稅金作為資助不具有公共利益的公共事業基礎；寧要私人企業或獨立企業而不是官僚體制作為提供服務工具。”⑤ 二是利用市場和社會的力量提供公共服務，彌補政府財力和服務能力的不足。“提供公共利益和服務時，除了拓寬和完善官僚機構之外，其他機構也可以提供所有這些職能。”⑥三是改革政府內部的官僚體制，提高公共機構的工作效率和服務質量。將工商管理中的績效管理、組織發展、人力資源開發、顧客至上、合同雇傭制、績效工資制等理論和方法應用于公共部門管理的實踐之中。⑦ 
　　2. 行政法在公共管理實踐中面臨的困惑在公共管理模式下，行政主體是多元化的，政府不再是管理公共事務的主體，非盈利組織或者稱為第三部門組織在參與公共事務的治理和公共服務等方面的作用日益突出，成為公共事務管理中的重要力量。但是在傳統的行政法理論研究中，非盈利組織或第三部門在行政組織法中卻處于尷尬的地位，雖然他們的存在有合理的一面，但由于突破了行政事務專屬權屬于國家的國家行政觀念，其地位、權力來源和合法性基礎相當缺乏 。⑧學者們多將新的行政主體的出現從權力的委托或授權的角度去研究，研究的重心放在授權或委托的程序、侵權責任歸屬、救濟方法和途徑方面，而忽視或回避了對行政權力社會化合理性的直接研究。 
　　公共管理強調可以將私人部門的管理經驗和方式引入公共事務的管理中，出現了以淡化強制性管理為特征的新的行政方式，行政指導、行政合同、行政激勵等成為公共事務管理中的主流方式。對這些非權力性的行政方式，有關行政法律關系和行政行為性質的界定的傳統行政法理論都難以解釋。正如有的學者指出，即使勉強拉入現在的理論框架中，“不全面又不順暢。”⑨ 在研究這些新的行政方式時，為了表明這些問題是行政法的問題和其內在地包括著國家行政主體和行為要素，主要強調這些行為雖然有合意的一方面，但其要素仍是雙方地位不對等，國家行政機關居于優越的地位，其行為本質包括權力性因素。 
　　可以看出，現有行政法對這些新問題的研究仍是在舊的框架指導下，無視“準行政行為”、“第三部門”等領域的存在或把它們置于行政法研究的邊緣，這與公共管理的實踐不相適應。行政改革實踐的發展呼喚行政法研究的新觀念，要求行政法的新發展。 
　　三、公共管理下行政法的新發展 
　　為了與公共管理的實踐相適應，行政法應從轉變傳統觀念出發，以有效解決問題為尺度，多層次、多重心地開展研究，促進行政法的發展。 
　　1.行政法傳統觀念的轉變 
行政的觀念是行政法研究中的基本理論觀念。行政法的新發展首先應從行政觀念的轉變開始，也就是要從國家行政觀念轉變為行政包括國家行政和社會行政的公共行政觀念。傳統的國家行政的觀念主張管理公共事務的選擇是由國家直接運用行政權力實現行政目標。新的公共行政則強調公共事務的選擇是以公共利益為目標，由多主體共同參與，合理分配國家和社會之間公共事務管理的范疇。這種觀念的變化包含了行政目標、行政主體和行政方式等幾方面的變化。行政目標的變化，預示著要從傳統的以國家管理為中心的目標擴大為管理和服務并重，以最大限度地實現公共利益為行政的直接目的。行政主體的變化，體現在政府不再是的公共事務和公共服務的提供者，只要能有效實現行政目標，各種組織包括非贏利組織、地方團體甚至私人企業的公共部門都應成為行政主體，它們應通過法定的途徑進入公共事務的管理領域。行政方式的變化表明，行政并不僅僅是行政行為和行政強制執行，而且是使用各種各樣的手段來實現行政目的。行政目標轉變為最大限度地實現公共利益后，基于平等、公開基礎上的非強制性行政行為應大力推廣。與行政的觀念相聯系，行政法的基本問題從以政府權力為主導變為以公共利益為主導。政府權力為主導，研究政府應該如何行政；以公共利益為主導，由誰來行政和怎樣來行政都是研究的內容。行政法不再機械地以權力性行為認知行政法的研究對象，行政法功能性質不再是“控權”和“管理”的問題，以制度化的方式實現公共利益，提供的公共服務將是行政法的基本任務。公共利益變成了行政的直接目標，同時也成為行政法研究的直接對象。這樣一來，“政府權威行政觀念轉變為民主行政觀念，行政主體多樣化的研究就成為行政法研究的基本課題，行政合同、行政激勵、行政指導等非權力性行政行為也不再是行政法中的反常例外行為。拋開僵硬的教條和學科限制，以問題定向，運用法律規范手段，實現權威行政向民主行政、管制行政向服務行政轉變過程中的公平和效率，以促進人民福祉，應是行政法在未來的主要任務。”10 
　　2.行政法內容的發展 
　　行政主體是行政法主體的必然組成部分。公共管理中行政主體的多元化，使得行政法主體的內容相應擴大。這些非政府的行政主體資格的界定，如何與政府進行權力劃分，它們如何合法地進入公共事務的管理，如何進行管理以及相應的救濟方式問題，都成為行政法的新內容。? 
　　隨著公共管理中市場化、社會化的取向，政府在不斷地放松規制，行政合同、行政指導等非權力性的行政行為越來越多。對哪些領域應禁止政府運用強制性權力，哪些公共事務應交給市場來處理，不僅僅是行政學要研究的問題，也是行政法的研究內容。行政法對行政合同、行政指導和行政激勵等行政行為的研究將極大豐富行政法的內容。 
　　隨著行政主體的多元化和非權力性行政行為的日益增多，行政法的調整和調整方式也出現了相應的變化。“行政法在逐漸擴大調整對象，變革調整方式，主要體現在權力色彩和強制觀念的弱化，代之以平等、合意的觀念。近年來世界各國出現了一些突破原有國家行政觀念的現象，如行政組織私法化、行政行為之非制式化、行政任務民營化、行政法關系的多面化等。正如日本學者指出的那樣：“實體法上區別公法和私法是沒有多大的意義的。”行政機關在調整公共事務管理的法律適用和救濟方面，不是機械地適用公法的規定，而是根據問題的定向，采用“提提示問題式的概念”，以平等、比例、公正為原則適用公法或私法以實現公共利益，這也就是我國臺灣學者和日本的學者稱之為“公法向私法逃遁”的現象”。11 
　　公共管理在實踐中還未成熟，但作為一種新的政府管理模式和研究途徑，被認為是代表了公共管理的發展方向，具有強大的生命力。行政法在公共管理實踐的推動下，不斷補充和豐富新的內容，因而也不斷地向前發展。 
　　注 釋： 
　　①張國慶主編.《行政管理學概論》，北京：北京大學出版社，1990 
　　②許崇德，皮純協主編.《新中國行政法學研究綜述》，北京：法律出版社，1991 
　　③胡建淼主編 《行政法教程》，北京：法律出版社，1996 
　　④陳振明. 公共概論范式的興起與特征. 《中國人民大學學報》，2001年第1期 
　　⑤轉引《布萊克維爾政治百科全書》，613頁 
　　⑥〔美〕V. 奧斯特羅姆. 《美國行政管理危機》，北京：北京工業出版社，1994 
　　⑦陳振明主編. 《公共管理學——轉軌時期我國政府管理的理論與實踐》，北京：人民大學出版社，1999 
　　⑧轉引蘇力等. 《規制與發展》，杭州：浙江人民出版社，1999 
　　⑨劉辛等主編.　《轉軌行政法學新理念》，北京：中國方正出版社，1997 
　　10.11張勇偉.　行政觀念更新與行政法范式的轉變.　《法律科學》，2001年第2 期