最近幾年來(lái)，我國(guó)房地業(yè)作為一個(gè)新興的產(chǎn)業(yè)先是在沿海城市后又在內(nèi)地城市迅猛發(fā)展。但從目前的形勢(shì)來(lái)看，它還遠(yuǎn)未成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要的支柱產(chǎn)業(yè)。這表明在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，國(guó)家還須對(duì)房地產(chǎn)業(yè)采取發(fā)展的方針，因此，對(duì)房地產(chǎn)業(yè)實(shí)行宏觀調(diào)控，將是國(guó)家的一個(gè)長(zhǎng)期任務(wù)。我以為至關(guān)重要的是國(guó)家要從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，確立房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的法律措施。為此，很必要對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的現(xiàn)狀作一大體考察，然后針對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的或者可能出現(xiàn)的問(wèn)題，提出相應(yīng)的對(duì)。
　　控制目標(biāo)之一：對(duì)耕地占有面積的控制
　　我們必須承認(rèn)這樣一個(gè)事實(shí)：我國(guó)正在面臨著一場(chǎng)土地危機(jī)，而這種危機(jī)還可能因?yàn)榉康禺a(chǎn)開(kāi)發(fā)的失控而加劇。現(xiàn)在我手頭沒(méi)有掌握全國(guó)性的由于經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的建立、房地產(chǎn)業(yè)的興起以及城市擴(kuò)張而占用耕地的數(shù)字，但相信那是非常驚人的。這就向國(guó)家提出了一個(gè)問(wèn)題，即如何處理好房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與占用耕地的矛盾。客觀地說(shuō)，既要加快房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又要不占用耕地，是辦不到的，現(xiàn)在問(wèn)題是要怎樣采取措施把因房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)而占用的耕地控制在最小的限度之內(nèi)。這個(gè)限度的確定必須考慮現(xiàn)有耕地面積、可供開(kāi)墾為耕地的土地面積、人口增長(zhǎng)預(yù)測(cè)以及其他建設(shè)可能占用耕地等多種因素。為了把耕地的占用減少到最低限度，我以為以下措施是必須采取的：
　　第一，把耕地占用的數(shù)額納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、五年計(jì)劃和年度計(jì)劃。
　　我國(guó)現(xiàn)有的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和五年計(jì)劃，僅僅是十分原則的強(qiáng)調(diào)了要“切實(shí)保護(hù)耕地”，但并沒(méi)有像其他事項(xiàng)那樣規(guī)定具體的指標(biāo)，這不能不說(shuō)是一個(gè)忽視或者說(shuō)缺陷，盡管各級(jí)政府都制定了土地使用權(quán)出讓計(jì)劃但它畢竟是政府規(guī)定的，這也往往會(huì)因?yàn)檎�府的意志而隨時(shí)修改計(jì)劃。因此，在五年計(jì)劃的國(guó)士開(kāi)發(fā)計(jì)劃中其他指標(biāo)可以不列，但是耕地占用面積是必須列的。考慮到各省、自治區(qū)、直轄市需要占用耕地的依據(jù)不同，因此，我主張以后的五年計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)按地區(qū)分列占用耕地的數(shù)字，然后各地區(qū)在根據(jù)國(guó)家確定的耕地占用計(jì)劃，層層分解，凡是列人計(jì)劃的占耕地指標(biāo)，不得突破。各級(jí)人民代表大會(huì)的計(jì)劃執(zhí)行的報(bào)告中，必須包括耕地占用情況，以便把耕地的占用納人權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下。
　　第二，把耕地占用計(jì)劃納入指令性計(jì)劃的管理范圍。
　　本來(lái)，指令性計(jì)劃與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求是不相容的，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，指令性計(jì)劃指標(biāo)將會(huì)逐步減少乃至取消，但是耕地占用是一件非同小可的事情，還必須把它納人指令性計(jì)劃的管理范圍，即使在其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，也不是對(duì)耕地占用放任不管。因此，在將來(lái)我國(guó)制定計(jì)劃法的時(shí)候，還必須在特定領(lǐng)域肯定指令性計(jì)劃在特定領(lǐng)域的地位并賦予執(zhí)行的效力。
　　第三，強(qiáng)化依法批地的法律意識(shí)，嚴(yán)格追究非法批地主持者的法律責(zé)任。
　　我國(guó)《土地管理法》對(duì)批地的權(quán)限作了明確的規(guī)定，該法實(shí)施以來(lái)，鑒于部分地方政府無(wú)視法律的規(guī)定，越權(quán)批準(zhǔn)占用土地的現(xiàn)象十分突出，為此，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了國(guó)家土地管理局關(guān)于部分地方政府越權(quán)批地情況的報(bào)告，但是至今這一現(xiàn)象仍未能有效制止，橫向多頭批地（如開(kāi)發(fā)區(qū)的管委會(huì)、綜合開(kāi)發(fā)辦公室、開(kāi)發(fā)指揮部、房地產(chǎn)公司以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都在批地）和縱向越權(quán)批地（如化整為零多次批地、下放審批權(quán)等）仍然時(shí)有發(fā)生，造成土地供應(yīng)總量失控。1993年，全國(guó)下達(dá)的用地供應(yīng)計(jì)劃為400萬(wàn)畝，而實(shí)際用地已達(dá)600萬(wàn)畝。造成這種狀況，除了某些領(lǐng)導(dǎo)干部土地法制意識(shí)淡薄之外，還有兩個(gè)重要原因，一是對(duì)越權(quán)批地行為的直接人缺乏應(yīng)有的處罰。我主張今后應(yīng)當(dāng)把土地占用情況作為對(duì)政府官員進(jìn)行考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容，凡是非法或者越權(quán)批地造成嚴(yán)重后果的，除了可能招致罷免之外，情況嚴(yán)重的還應(yīng)受到刑事處罰；二是對(duì)于非法或越權(quán)批準(zhǔn)占用的土地，不宜采取事后按程序追認(rèn)的辦法。這種對(duì)“違法事實(shí)”的“合法追認(rèn)”，往往會(huì)為那些違法行為者大開(kāi)方便之門，就通常而言法律不應(yīng)當(dāng)承認(rèn)既存的違法事實(shí)。
　　控制目標(biāo)之二：把房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)控制在城市規(guī)劃許可范圍之內(nèi)
　　編制城市規(guī)劃是《城市規(guī)劃法》賦予城市人民政府的一項(xiàng)重要職能。按照該法的規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。這表明房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)必須符合城市規(guī)劃的要求。在這里，與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)緊密相關(guān)的，至少有以下三個(gè)問(wèn)題必須解決：
　　第一，城市規(guī)劃本身的科學(xué)性。
　　城市規(guī)劃的科學(xué)性是由一系列因素決定的，其中與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有關(guān)的是城市總體規(guī)劃中的城市的性質(zhì)、城市建設(shè)用地布局，城市詳細(xì)規(guī)則中的具體用地范圍、建筑密度和高度、綠化用地等控制指標(biāo)以及城市新區(qū)開(kāi)發(fā)和舊區(qū)改造等因素。對(duì)于這些因素的量化規(guī)定必須建立在民主決策和科學(xué)決策的基礎(chǔ)上，切忌少數(shù)行政長(zhǎng)官意志主宰決策過(guò)程。《城市規(guī)劃法》是1990年4月開(kāi)始施行的，依據(jù)這個(gè)法律的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)說(shuō)各級(jí)人民政府都先后制定了本轄區(qū)內(nèi)城市規(guī)劃。在這些規(guī)劃中有的比較科學(xué)，有的比較粗糙，有的純屬為了應(yīng)付。但是，無(wú)論以上哪種情況，恐怕都未在規(guī)劃中完全考慮到房地產(chǎn)迅速發(fā)展這一因素，以致造成現(xiàn)在不少房屋建筑在表面上并不違背規(guī)劃布局的要求，但在實(shí)際上并不符合一個(gè)科學(xué)規(guī)劃應(yīng)有的要求。因此，為了適應(yīng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的需要，我主張各級(jí)人民政府都應(yīng)按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)的要求和本轄區(qū)的實(shí)際情況，對(duì)過(guò)去的城市規(guī)劃進(jìn)行一次民主和科學(xué)的審視，以便進(jìn)一步完善城市規(guī)劃。今后的城市規(guī)劃，我認(rèn)為重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在對(duì)舊城的改造上，盡管我國(guó)各個(gè)城市的舊城改造取得了顯著的成就，但是，我國(guó)舊城改造的潛力還非常之大，舊城改造的最大優(yōu)點(diǎn)莫過(guò)于它能夠在不擴(kuò)大土地占用面積的基礎(chǔ)上解決人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的房屋需要。為此，國(guó)家可以設(shè)置若干優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)更多的房地產(chǎn)商從事舊城改造。我們不能走許多資本主義國(guó)家至今引以為教訓(xùn)的用擴(kuò)占新地特別是耕地辦法去發(fā)展城市的路子，因?yàn)槟菢又荒苁钩鞘袩o(wú)限膨脹，這不符合中國(guó)的國(guó)情，我國(guó)今后尋求的不應(yīng)當(dāng)是過(guò)份膨脹現(xiàn)有大城市，而應(yīng)當(dāng)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城市。