公務員考試培訓網

　　一、注意事項

　　1.申論考試是對應考者閱讀理解能力、綜合分析能力、提出和解決問題能力、文字表達能力的測試。

　　2.參考時限：閱讀資料40分鐘，作答110分鐘。

　　3.仔細閱讀給定資料，按照后面提出的“作答要求”作答。

　　二、給定資料

　　1.一條本是普通的促進大學生就業的新聞，因其中一條措施與“戶籍制度”有關，便迅速成為各大新聞網站的頭條。該措施說，“對企業招用非本地戶籍的普通高校專科以上畢業生，各地城市應該取消落戶限制（直轄市按有關規定執行）。”

　　與“國務院要求取消專科以上高校畢業生落戶限制”同樣引起關注的，是“居住證可以轉上海戶口”的“上海戶籍新政”，該項改革措施已獲得輿論高度評價，稱上海這一自1978年以來第四次戶籍制度改革，將引發全國連鎖效應。

　　而2009年1月，廣州市高層領導表示，將在花都、番禺試行城鄉統一的戶口登記制度，實行以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源為基本條件的市內戶口準人制。除此之外，備受關注的社保改革，公眾呼聲最高的“社會保險范圍全覆蓋”也與戶籍制度密切相關。

　　就業、醫療、養老……2009年，戶籍制度正成為社會力求變革、尋求機遇的一個突破口——通過戶籍制度改革，給地方引進人才和技術，激活地方經濟；通過戶籍制度改革，促進創業和就業；通過戶籍制度改革，解決“農民工失業”的民生訴求。多方努力的“戶籍制度改革”能否實現真正意義上的推進？“戶籍制度”下累積起來的身份壁壘會不會在這一年被破除？這一場改革會不會如人們所期望的那樣，借思想解放的浪潮推進社會文明進程？都是人們分外關注的。仔細看來，無論是上海戶籍新政，還是國務院的“要求”，都不足以對戶籍制度產生根本性的沖擊。前者，被當作人才引進的獎品和工具；后者，雖是前所未有的舉措，但同樣屬于“政策杠桿”。所謂“戶籍制度文化”，是長期戶籍制度之下社會權益的不合理所形成的觀念。農村孩子生來就是農村戶口，進了城的農村居民是“跳了龍門”；即便是大城市與小城市之間也因著經濟上的差距有著身份的差異。前不久引起媒體廣泛關注的“講上海話有沒有文化”的爭論中，一部分人所謂“燒香趕走和尚”的論調即是這類文化的代表。在一些人看來，城市原住居民才是城市的主人，所有外來者則是客人。客人不能搶了主人的飯碗，更不能搶主人的頭銜“戶口”。如此觀點，凸顯了自大與自閉，而對以國際化大都市為目標的城市而言，是不利于發展的。一直以來，我們許多經濟發達的大城市被看成“改革開放前沿”，所謂改革開放，不僅是對外開放，還有對內開放。對外尋找發展通道，對內謀求合作機遇，而戶籍制度改革便是對內開放的一種。如何調整戶籍制度下的利益格局，破除戶籍制度背后的地方保護壁壘，沖破傳統的“戶籍制度文化”，是2009年改革開放前沿城市的使命。

　　2.因沒有當地戶口，必須繳納所謂的高額借讀費，并不是外來務工人員子女到公辦學校上學難的唯一原因。“北京的公辦學校用的都是北京本地教材。孩子沒有戶籍只能借讀，將來考大學因為沒有戶口還得回家鄉考……”從山西來北京打工的張某愁眉苦臉地說。

　　“城里孩子欺負人，他們總用異樣的眼光看人，我不愿意和他們在一起讀書。”這是外來務工人員子女與城里孩子同坐一個教室的切實感受。

　　《憲法》第四十六條規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。”《教育法》第三十六條規定：“受教育者在入學、升學、就業等方面依法享有平等權利。”《義務教育法》第四條規定：“國家、社會、學校和家庭依法保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利。”

　　由此可見，受教育的權利是法律明確賦予每一個公民的，它的實質是平等受教育的權利。外來務工人員的子女和城市居民的孩子沒有貴賤之分，他們同樣享有受教育的權利，任何學校都無權對外來務工人員子女入學設置更高的門檻兒，用民工們自己的話來說：我們并無奢望，只想孩子能夠平等獲得與城里孩子同樣的教育。但這樣簡單的要求也難以實現，現實在家長、孩子的心中深深烙下了自己是農村人的印記，他們很難在都市里找到一塊生活和心靈的棲身之地！

　　3.近日一則新聞揪疼了各地受眾的心。當月27日下午，浙江臺州殯儀館內發生了令人震驚的一幕：一幫親屬正忙著為躺在擔架上的“死者”穿壽衣，而不能言語的“死者”，手腳尚能動彈，眼角流著眼淚……

　　“不是我們不想搶救，而是實在沒錢治病，只好送到這里等死。”“死者”家屬流著淚如是說。“死者”名叫尤國英，四川人，一名在臺州路橋負責清理垃圾的外來務工人員。

　　10月24日，尤國英因突發腦溢血被送往醫院，3天內花去1萬多元醫藥費。同在路橋打工的家人眼見尤國英的病情沒有明顯好轉，而他們又無法再籌集到醫療費，無奈之下，家人決定放棄治療，打算先將尤國英送往所住出租房安置，再想辦法提前送她回四川老家，但房東拒絕病人進門。走投無路，家屬決定將尤國英送往殯儀館等死。那天，現場圍觀的群眾了解情況后紛紛解囊，捐款3380元，尤國英再次住進了醫院。這是一個外來務工人員無錢治病，又得不到醫療保險救濟而采取極端方式的例子，但卻很典型地反映了目前外來務工人員在醫療保險方面的權利缺失所引發的問題。

　　長期以來，我國的醫療保險制度主要分為城鎮職工醫療保險制度和農村居民合作醫療保險制度。《臺州市區城鎮職工基本醫療保險暫行規定》第二條指出：“城鎮所有用人單位及其職工都應當依法參加基本醫療保險，實行屬地管理”。但隨著經濟的發展，一部分農村居民轉移到城市務工，由于二元戶籍制的規定，他們無法取得城市戶口，不能被納入城鎮職工的行列，當然也就無法獲得相應的醫療保險待遇。

　　4.做蛋糕生意的郭望宣從河北老家來京已經6年，去年他在崇文區買了自己的房子。他告訴記者：“我算幸運，通過勞動致富能在首都買上房子。”買房后，郭先生就沒再辦暫住證，他老有一種抵觸心理，感覺自己被歧視。另外，辦暫住證時還要帶居委會證明和各種證件，挺麻煩，不到萬不得已他不會去辦。

　　暫住證是根據《中華人民共和國戶口登記條例》和公安部《暫住證申領辦法》的有關規定，由暫住地公安機關發給暫住人員的合法身份證明。《暫住證申領辦法》第三條明確規定了暫住證的發放對象，即離開常住戶口所在地、擬在暫住地居住一個月以上年滿十六周歲的有關人員；第六條規定了暫住證的有效期限最長為一年，暫住期滿需繼續暫住的，應當在期滿前辦理延期或換領手續。因此，盡管郭先生在北京購買了自己享有所有權的房子，但因為戶口的限制，根據規定他仍然應當每年辦理暫住證，繳納辦證費用，也就是說，他始終要“暫住”在自己的房子里。

　　在廣大外來務工人員當中，有能力在城市里買房的當然不多。北京市實行經濟適用房政策以來，購買經濟適用房的前提條件是必須有北京市戶口。外地人只能靠購買商品房來解決在北京的居住問題。如今，像郭望宣這樣勞動致富的外來務工人員和城里人沒什么分別，只差一個戶口，解決了戶口，很多問題也就隨之解決。然而他卻辦不來戶口，也不能擺脫“農村人”的身份。郭望宣沒有“暫住證”也生活得挺自在，而別的務工者就沒這么幸運了。陳慶忠說：“一次我的幾個工友傍晚出門深夜未歸。后四處打聽才知道，工友們遇到執法人員盤查，他們出示暫住證后，執法者當即將暫住證撕掉，還趾高氣揚地質問：現在還有嗎？歧視、戲弄之意令人無法容忍，遇上這種事，我們能不想家嗎？”

　　外來務工人員在辛苦勞動的同時，還承受著社會保障無著、子女無學可上、工資薪金難討諸多壓力。他們為改變自己落后的生活狀況而來到城市，卻因為法律權利的缺失而導致自己在經濟以及其他社會權利等方面均無保障。而這些權利缺失的根本原因就在于目前仍在實行的二元戶籍制度。

　　5.到烏魯木齊市務工的農民肖天來，兒子在托兒所上戶外活動課時，被另外一個孩子從滑梯上推下并摔傷，經鑒定為十級傷殘。“如果按照農村戶口標準，只能獲得傷殘賠償4000多元，而如果按照城市戶口賠償，至少可以獲得1.5萬元。”因為兩種戶口傷殘賠償數額不一樣，無奈，肖天來只好求助于法庭。

　　法庭上，雙方律師爭論的焦點，無非是按城鎮傷害標準還是按農村傷害標準賠償的問題。表面上看，兩種不同的賠償標準，直接給肖天來的家庭帶來不同的經濟賠償金額。但其背后的深層問題更值得我們警醒：為什么戶口總是和日常生活中的不同待遇糾纏在一起呢？到底還有多少戶口“附加值”在制造不公？原告律師認為，“肖天來和兒子雖然戶口在農村，但一直生活在城市，案件發生地在城市，按照法律解釋應當適用城市居民人均可支配收入標準計算。”而被告律師則認為：“肖天來的兒子戶口所在地為湖北農村，應該按照農村居民人均純收入標準計算。”可見，不消除固有的二元分割結構的戶籍制度，就無法取消依附在戶口上過多的“附加值”，也就無法降低戶口上的“資本”價值。

　　我國現行的戶籍制度還處在二元分割結構，這種戶籍管理體制，使得戶籍被人為地賦予了太多的“附加值”，以致高考、醫療衛生、就業入學等各個領域頻頻出現“戶口”糾紛問題。今天發生在肖天來兒子身上的賠償糾紛案，同樣是復雜、變相的戶口“附加值”在暗地作祟。

　　這起賠償糾紛案就如同一面鏡子，毫無遮攔地映照出我國當前戶籍制度上的弊病，如果不從根本上改革城鄉戶口的二元化管理制度，不使戶口完全與傷害賠償、勞動就業、子女入學、住房分配、社保、社會福利等徹底脫鉤，即使出臺再多的輔助政策、成立再多的監督機構，都將是舍本逐末，掩耳盜鈴。

　　6.“現行的戶籍管理制度曾發揮了重要的歷史作用，但是隨著發展，以供應城鎮居民定量糧為標準劃分農業戶口和非農業戶口并實行二元戶口管理的做法，既不科學也不合理。”中國社會科學院人口研究所副所長張車偉研究員接受記者采訪時說。

　　張車偉介紹，自1958年1月《中華人民共和國戶口管理條例》正式實施以后，中國形成了農村戶口和城市戶口“二元結構”的戶籍管理體制。應當說，這種原有的戶籍管理制度曾在國家社會管理中起到了不可替代的作用：一是實行戶口登記制度，能夠為政府制定國民經濟和社會發展規劃、勞動力合理配置等提供基礎數據和資料；二是通過公民身份登記，可以證明其身份并確立其民事權利和行為能力。

　　另一方面，二元戶籍制把市場人為地分割成兩個部分，導致城鄉收入差距擴大，嚴重地阻礙了市場由農村向城市的自由傳遞，城鄉市場按照不同規律運行，農民缺乏足夠的消費能力，農村市場難以啟動，反過來造成城市工廠生產的產品賣不出去，城市市場也陷入困境。

　　有資料表明，目前全國農村剩余勞動力1.5億多人，2010年將有可能超過兩億人。預計城鎮人口的比重將由32％左右增至50％左右。隨著信息化、工業化進程的加快，社會生產力的不斷提高，農業人口將呈逐年下降的趨勢。“二元結構”的戶籍管理體制正在成為和諧社會難以共振的音符。

　　7.貴州省民政廳副廳長楊春興專門對現行戶籍制度進行了調研，并形成提案在今年政協會上發言。他說，現行戶籍制度實際上是在一紙戶口上附加著諸多的特權和功能。計劃經濟時代形成的以戶口登記為依據，城鄉分割的勞動就業、社會保障、計劃生育、退伍安置、公務員錄用等行政管理工作，給戶籍管理附加了過多的不合理社會管理功能。

　　在全國政協委員楊春興看來，現行戶籍制度的另一個突出問題是多種社會福利待遇的不合理附加。他認為，以戶口登記為依據，城鄉分割的勞動就業、社會保障等行政管理工作，給戶籍管理附加了過多的不合理社會管理功能，使戶籍登記失去了本來面目。“同命不同價”的悲劇，根源也在此：依據相關司法解釋的規定，即使是在同一起交通事故中受到同樣的傷害，但因為受害人的戶籍身份不同，農村居民所得到的賠償金額往往與城鎮居民相差幾倍。“現有戶籍制度，不僅影響著城鄉的協調發展，而且在城鄉之間，形成了不平等的社會權力與國民待遇，制約著社會公正、公平與和諧的推進步伐，戶籍改革已經刻不容緩。”楊春興副廳長說。

　　8.中南大學行政管理學院院長李建華教授認為，從源頭看，戶籍和國籍一樣，都是人們為了社會秩序這一公共利益，不得已選擇犧牲部分自由的結果。既然這一社會管理手段是“兩害相權取其輕”的選擇結果，那么在具體執行過程中，管理者本應秉持竭力避免和減輕害處的理性。但問題恰恰在于，這一理性長期以來被有意無意地忽略甚至漠視了。正因如此，我國戶籍管理政策經歷了幾十年演變之后，非但沒有剝離一些戶籍外因素，反而逐漸增加了各種因素。一些地方的政策，如投資和戶籍掛鉤等等，就是“戶籍萬能”思想的結果。

　　他認為，如果說過去50年間，現行的戶籍管理政策尚為我國的經濟和社會發展作出了一定的貢獻，有其合理性的一面，那么事到如今，這一政策已經成為阻礙我國生產力發展的因素，應當予以改革，更重要的，這一改革的條件已經基本成熟。

　　在李教授看來，改革開放20多年來，我國城市和小城鎮的經濟社會發展突飛猛進，為吸納更多的農村富余勞動力奠定了基礎。而允許城鎮中一些具有合法固定住所、有謀生手段的公民在常住地落戶，并不構成對城市發展的影響和沖擊。同時，與農業戶口和非農業戶口性質掛鉤的民政、勞動保障、教育、計劃生育等制度的改革也取得了明顯進展，為全面推進戶籍制度改革提供了有利條件。

　　李建華提出，戶籍管理制度改革應以承認和尊重人的自由為理性基礎，還原戶籍管理的本來意義，變管理為服務，堅持“人戶實際結合”的服務原則，防止戶籍制度成為權力部門“搭車”的平臺，最終實現戶籍制度的單一性、服務性和信息化目標。

　　9.建國以來戶籍制度的演變。

　　我國現行戶籍制度大體經歷了形成（建國初至1958年）、發展（1958年至1978年）、初步改革（1978年至今）等三個階段。

　　1951年7月，公安部頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》，這是建國以后最早的一個戶籍法規，使全國城市戶口管理制度基本得到統一。

　　1955年6月，國務院發布《關于建立經常戶口登記制度的指示》，規定全國城市、集鎮、鄉村都要建立戶口登記制度，從而統一了全國城鄉的戶口登記工作。

　　1963年，公安部依據是否吃國家計劃供應的商品糧，將戶口劃分為“農業戶口”和“非農業戶口”。

　　1964年8月，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規定（草案）》，該文件比較集中的體現了處理戶口遷移的基本精神，即兩個“嚴加限制”：對從農村遷往城市、集鎮的要嚴加限制；對從集鎮遷往城市的要嚴加限制。此規定堵住了農村人口遷往城鎮的大門。

　　1977年11月，國務院批轉《公安部關于處理戶口遷移的規定》，提出“嚴格控制市、鎮人口，是黨在社會主義時期的一項重要政策”。該規定進一步強調要嚴格控制農村人口進入城鎮，第一次正式提出嚴格控制“農轉非”。

　　1984.年10月，國務院發布《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，規定凡在集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工，準落常住戶口，口糧自理。

　　1997年6月，國務院批轉公安部《關于小城鎮戶籍管理制度改革的試點方案》。根據此方案，已在小城鎮就業、居住、并符合一定條件的農村人口，可以在小城鎮辦理城鎮常住戶口。

　　1998年8月，國務院批轉公安部《關于當前戶籍管理中幾個突出問題的意見》，主要規定：實行嬰兒落戶隨父隨母志愿的政策；放寬解決夫妻分居問題的戶口政策；投靠子女的老人可以在城市落戶；在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及其共同居住的直系親屬，符合一定條件可以落戶。戶籍制度進一步松動。

　　2001年3月30日，國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，小城鎮戶籍制度改革全面推進。

　　10.很多地方的戶籍改革，因為相關配套沒有跟上，無力承擔附加在戶口上的諸多福利而緊急叫停。例如，鄭州市在2003年宣布入戶政策完全放開、允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口，但一年之后卻以“暫緩人口激增帶來的城市壓力”為由，踩了“急剎車”。

　　改革在轟轟烈烈地進行，效果似乎不盡如人意。在許多地方，農民有了和城里人一樣的“居民戶口”后卻發現，教育、醫療保障、就業等卻沒有隨之“升級”，有了進城的“門票”卻享受不到“市民待遇”。

　　城里人也有怨言：戶口一放開，龐大的農民涌進城，城市就真正變成“鬧市”，不得安寧了。況且大家如果完全平等，不是來分我們的“蛋糕”嗎？

　　改革步伐快的地方政府也很頭疼：放寬城市戶口限制，大量農村人口涌入城市，不但增加了人口管理的難度，還大大增加了城市的容量。如果完全放開，城市肯定會“不堪重負”。

　　李建華認為，戶籍改革多年來進展不大，甚至有反復，正是戶籍制度改革的復雜性所致。戶籍制度改革涉及非常廣泛的權利與利益的再分配。單靠城市政府和戶籍的行政管理部門從技術上想辦法，不可能找到改革的正確途徑與方案。

　　與李建華的看法一樣，在一年的“兩會”上，楊春興委員提交了一份《加快戶籍制度改革，消除束縛城鄉協調發展的體制性障礙》的大會發言，他認為，如果戶籍改革與經濟社會配套政策未能銜接好，其他方面還是二元的，僅戶口改成一元的，沒有實際意義。國家應加快戶籍制度改革的推進步伐，探索和制定相應的各項配套政策措施。對社會公共資源要讓全體公民共同享有，不分地域、不論身份和職業，實行權利與責任、權利與義務對等。

　　許多有識之士還提出，對于戶籍制度改革方案的制訂，除了國務院積極調研協調，還需要全國人大及其常委會發揮作用，因為戶籍制度實際上涉及公民十分要緊的權利問題。戶籍制度是一項公共政策，其改革應該廣泛聽取民眾意見，而不能由相關部門“關起門來”進行。

　　李建華認為，隨著我國經濟社會的發展，并經過多年的醞釀準備和各種形式的實驗，戶籍政策改革條件已經基本成熟，技術上亦完全可行，現在最關鍵的問題，就在于有關管理部門放下思想包袱，拋卻部門利益，制訂切實可行的辦法。

　　戶籍制度牽涉每一個人、每一個家庭。推進戶籍這項改革，既符合大多數公民的意愿，也是落實“科學發展，共建和諧”這一社會管理目標的必要前提，應當穩妥而積極地推進。

　　11.戶籍改革之所以進展緩慢，附加到戶口上的各種利益、隱藏于戶籍制度背后的各種制度才是根本所在。山東的周先生1994年辭去老家工作來北京發展，被一家公司聘為中層，2000年在京郊買了一套兩居室的商品房，并依法取得了房屋產權證。但是年年要辦暫住證，因為擁有住房辦的是暫住證的B證。他告訴記者，他不清楚還要在自己的房子里“暫住”多久？

　　早在1992年，國家就成立戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農業、非農業二元戶口性質，統一城鄉戶口登記制度；實行居住地登記戶口原則，以具。有合法固定住所、穩定職業或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調整戶口遷移政策”的改革目標。

　　1998年7月底，國務院就批轉了公安部《關于解決當前戶口管理問題的意見》，出臺了旨在改革“二元結構”戶籍體制的新的戶口管理政策。

　　然而，10多年過去了，國內戶籍改革總體進展依然緩慢，改革目標也遠未實現。

　　“之所以進展緩慢，附加到戶口上的各種利益、隱藏于戶籍制度背后的各種制度才是根本所在。”中國社會科學院人口研究所副所長張車偉研究員接受記者采訪時說，“尤其是一些大中城市，真實原因就是公共財政拒絕遷入人口的侵占。”

　　以北京為例，在就業方面，政府機關、國企、事業單位大都需要北京戶口。在教育方面，外地人口子女到當地正規學校上學得交兩三萬元左右的擇校費。社會保障也是附在戶口身上的一大利益，最明顯的就是只有城里人才能享受到的低保。擁有北京市戶口的市民，如果年收入低于2500元，就將被納入低保范圍。而在中國農村，年收入低于2500元的農民估計差不多有兩億。還有，在住房方面，經濟適用房也是本地居民的“專利”，低利息的公積金貸款也基本只屬于當地城市居民。

　　正因為如此，很多地方的戶籍改革，也因為相關配套沒有跟上，無力承擔附加在戶口上的諸多福利而緊急叫停。

　　12.鄉下人進城享受到的待遇不是城里人的仁慈所賜，而是一種權利，一種公民的基本權利。作為一種國際通行的人口管理辦法之一，戶籍制度的基本功能為證明公民身份、提供人口資料和方便社會治安。“現行戶籍制度的突出問題是多種社會福利待遇的不合理附加。”公安部治安管理局副局長黃雙全說，這些附加的不合理社會管理功能，使戶籍登記失去了本來面目，也嚴重制約了戶籍管理制度改革的進程。

　　北京大學法學院的一位教授在接受采訪時，指出了一個為眾人所忽視的現象：制定改革措施的人一律是城里人，論述改革的人也多數是城里人。“鄉下人似乎不是被排除在外，而是被理所當然地不包括在內。這就好像城里的大戶人家關起門來討論怎樣安排鄉下來的窮親戚一樣。可問題是，鄉下人是否應該有他們的聲音？有他們的代表？因此我主張這類問題的決策權不在政府而在人大，全國人大應該制定原則性的規定。只有這樣，鄉下人進城享受到的待遇才不是城里人的仁慈所賜，而是一種權利，一種公民的基本權利。”

　　“制度的公正公平是社會和諧的基礎。實行一元化的戶籍制度改革，不只是一個人的身份變化問題，而是涉及政治、經濟體制與改革方面的問題。但無論如何對阻礙經濟全面發展的體制，就應當予以破除。”楊春興副廳長說。

　　張車偉副所長告訴記者，公安部29日召開了全國治安管理工作會議，會議議題之一是討論建立城鄉統一的戶口登記制度。可這只是一次會議上的議題之一，而真正意義上的改革根本還未提上日程。首要的是全國人大應盡快修訂《戶口登記管理條例》，而不是一次又一次的部門討論。但畢竟堅冰開始融化，戶籍制度全面改革終于露出了希望的曙光。

　　13.備受關注的《持有（上海市居住證>人員申辦本市常住戶口試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》）2009年2月24日零時在上海政府門戶網站上正式發布。來滬創業、就業，并持有《上海市居住證》的境內人員都是《試行辦法》的對象。

　　根據《試行辦法》，申辦本市常住戶口需要符合5個條件，包括持有《上海市居住證》滿7年；持證期間按規定參加本市城鎮社會保險滿7年；持證期間依法在本市繳納所得稅；在本市被聘任為中級及以上專業技術職務或者具有技師（國家二級以上職業資格證書）以上職業資格，且專業及工種對應；無違反國家及本市計劃生育政策規定行為、治安管理處罰以上違法犯罪記錄及其他方面的不良行為記錄。

　　除此之外，《試行辦法》還對一些對象給予了優先申辦戶口的激勵條件，比如說，如果在本市作出重大貢獻并獲得相應獎勵，或在本市被評聘為高級專業技術職務或高級技師（國家一級職業資格證書）且專業、工種與所聘崗位相符的，就不受持證和參保年限的限制；在本市遠郊地區的教育、衛生等崗位工作滿5年的，持證及參保年限也可縮短至5年。

　　按照《試行辦法》，符合規定條件，需申辦本市常住戶口的，可以到人力資源和社會保障部門領取并填寫《居住證持有人辦理本市常住戶口申請表》，由用人單位負責向人力資源和社會保障部門申報。不過本市對申辦常住戶口實行年度總量調控，符合條件的持證人員按規定排隊輪候辦理。超出當年調控人數總額的，將依次轉入下一年度辦理。

　　《試行辦法》的目的是為了深化本市戶籍管理改革，完善居住證制度，吸引人才來滬。上海市人力資源和社會保障局會同市有關職能部門將根據本辦法制定相應的實施細則。《試行辦法》的試行期為3年。

　　14.上海新一輪戶籍制度改革正式實施“居住證轉戶籍”細則昨日公布。試行三年期間預計不會控制落戶總量——繼2009年2月印發《持有（上海市居住證）人員申辦本市常住戶口試行辦法》后，上海市昨日公布了該試行辦法的具體實施細則，從申辦條件、激勵條件、申請的提出、申請材料、辦理流程、遷入戶口、家屬隨遷、輪候及其他等九個方面進行了進一步的明確和細化。首批符合條件的最多3000名“滬漂”從昨日起可以申請上海戶籍，預計兩個月后有望出現第一批“居住證轉戶籍”的人員。

　　2009年6月17日，上海市人力資源和社會保障局、市發展和改革委員會等17個部門聯合印發了《持有（上海市居住證）人員申辦本市常住戶口試行辦法》實施細則，上海居住證持有人申辦上海常住戶口受理工作進入操作階段，這也意味著上海新一輪戶籍制度改革正式實施。不過，不少網民認為，居住證轉戶籍的門檻過高，此次能夠真正落戶的人數應該非常有限。

　　三作答要求

　　1.根據材料2、3、4、5概括我國現行戶籍制度存在的問題。要求；概括全面、條理清晰。字數在150字以內。（20分）

　　2.根據給定材料針對我國現行戶籍制度弊端給出相應的對策。要求：分析準確、概括全面、條理清晰。字數在300字以內。（30分）

　　3.寫一篇戶籍制度改革的建議性文章。要求：觀點明確、題目自擬、條理清楚、行文流暢。字數1200字左右。（50分）

　　參考答案

　　1.參考要點

　　材料反映出我國現行戶籍制度強化了城里人和鄉下人的身份色彩，對城鄉區別對待。主要表現在：首先，社會保障方面的不平等，如農村進城務工人員無醫療保險；其次，子女教育權利的不平等；再次，農村進城務工人員在住房問題上受到歧視；最后，人身損害賠償的兩個標準。這種差別阻礙人口流動，不利于城市化進程。

　　2.參考要點

　　第一，全面梳理相關法律法規，加快戶籍管理立法步伐。盡快把“遷徙自由”重新寫入憲法；

　　第二，建立全國統一的戶口登記制度，以居住地登記戶口、人戶一致為原則；

　　第三，積極調整戶口遷移政策，改變戶口管理方式，實現遷徙自由，取消城鄉之間、地區之間遷徙的行政限制；

　　第四，加快人口信息計算機管理系統建設步伐，提高戶籍管理科技含量；

　　第五，縮小城鄉之間的差異。逐漸實現全國范圍內統一的社會保障、社會福利制度；

　　第六，采用身份證管理制度，由身份證承擔所有與戶籍有關的管理。除公安機關辦案需要外，任何組織和個人不得查閱他人的戶籍檔案。

　　3.參考文章

　　關于戶籍制度改革的建議

　　當前的戶籍管理制度之所以要改，并非戶籍本身有多大問題，而是在于戶籍背后、附著在戶口本之上的那些衍生物、那些特權。明白了這一點，就把握了目前科學推進戶籍制度改革的關鍵是在于把長期受戶籍制度保護的就業、住房、教育、社會保陬等各種制度從戶籍中剝離出來，還戶籍制度本身應有的面目。鑒此，個人建議目前戶籍制度改革中要做以下一些工作：

　　一、應該擇機修改《憲法》，重新恢復和確立公民的居住和遷徙自由權。1982年制定的憲法中公民的居住和遷徙自由權沒有得到確認和恢復。現在，應該對憲法進行修改，重新確立公民的居住和遷徙自由權。同時，加快立法進程，制定和頒布確保公民居住和遷徙自由權的《戶籍法》（或稱《戶籍登記法》），廢止沿用近半個世紀的《戶口登記條例》以及其他相關政策法規。戶籍管理將按照在居住地登記戶口的原則，逐步打破城鄉分割的二元戶口管理結構，建立全國城鄉統一的居民戶口登記制度。修改《選舉法》中農村和城市按不同人口比例選舉代表的規定。取消《城市規劃法》中有關控制大城市發展規模等限制規定，主張大中小城市和小城鎮協調發展，在發展中解決“城市病”。

　　二、在《戶籍法》中確立以實際工作和生活是否需要為條件的準入方式、按實際居住地進行戶口登記管理的新模式，以登記制取代審批制。在哪里居住，就可以在哪里登記戶口。如泰國的事后遷移政策，對符合居住條件、遵守當地制度及已生活一定期限的居民，本地政府可為其辦理“戶籍登記”，承認其居住地戶籍。泰國的“戶籍”管理采用的市場經濟原則和條件法定原則，它的作用是讓不能在某城市（特別是大城市）生存（包括經濟收入、當地稅賦負擔等）的公民按市場法則去選擇適合自己經濟水平的城市居住，這種方法往往較行政手段更有效。

　　三、徹底實行戶籍與社會福利待遇脫鉤的政策原則。取消一切附加在戶籍上的政策規定和條件，恢復戶籍的本來面目和社會功能。凡是與戶籍掛鉤的就業、教育、住房、計劃生育和社會保障等均應完全脫鉤，有關依附在戶籍制度上的一切政策法規應一律廢止或修訂。逐步降低地方政府對資源的壟斷支配程度，提高社會生活的市場化、貨幣化程度，進一步擴大實行福利保障付費享受制度，最終將戶籍尤其是城市戶口的含金量降為零，恢復戶籍的本來面目，消除任何人對戶籍的非理性眷戀，利于人口在全國范圍內能合理有序地流動起來。

　　四、進行相應的配套改革。戶籍制度改革是一項涉及面很廣的社會系統工程，它涉及行政機構的應對變革、既得利益群體的利益縮水、生產與分配的重大調整、社會保障體制的重新構建等等，必然會有重重阻力，但改革戶籍實是大勢所趨，因而必須進行相應的配套改革來減少阻力，推進戶籍制度改革。首先，它是一項系統工程，靠公安部一部之力不可能真正成功，需要一個更具權威的、能跨部際協調、得到充分授權的機構來統領這項工作。其次，開征如日本住民稅類似的稅種，但凡戶籍遷到居住所在地，就要向居住地政府依法交納該稅種，該稅種與享受當地福利待遇直接掛鉤。再次，廢除以戶籍為依據的城鎮就業制度，建立開放的全國統一的勞動力市場和就業制度。第四，每個公民配發一個以身份證號為基礎的全國通用的社會保險號，將自己在各地就業時繳納的個人保險金和單位繳納的一部分存入個人賬戶，其余繳存國家設立的保險基金庫，作統籌安排；用法律的形式確定依法繳納保險金是公民和用人單位的義務。第五，農村的土地資源應實行合理流動，對現行農村土地家庭聯產承包責任制實行改革。允許農民以土地作為財產進行抵押、入股、轉讓、租賃等，實現土地的規模化經營，解放一部分農民向城市合理流動，加快城市化進程。

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　　我國戶籍制度改革的變遷

　　戶籍法律制度是國家有關機關依法搜集、確認、登記有關公民身份、親屬關系以及法定住址等公民人口基本信息的法律制度，通常只具有管理、統計等服務性的社會職能。歷代的執政者為了準確掌握人民的基本情況，以便于制訂正確的統治政策，都非常注重搜集戶籍資料，如漢代的蕭何、宋代的王安石、明代的張居正等。

　　戶籍制度并不必然帶有強制的色彩，多數時期，老百姓的遷徙一般不會受到制度的阻攔。當然，中國也有過限制自由遷徙和強制遷徙的歷史。如明太祖朱元璋被稱為中國歷朝最想把農民束縛在土地上的皇帝。而明朝末年的戰亂導致四川人口銳減之后，清朝初年朝廷曾采用武力手段進行“兩湖填四川”，將兩省的人口強行遷入四川。

　　但是在新中國成立后，中國社會先后出現了一系列的強制措施，構成了以計劃經濟為核心特征的國家對社會生活的全面控制。戶籍制度作為這個全面控制的一個組成部分，逐漸發生了根本性的轉變，和其他的強制措施互相支撐、互為因果。國家利用戶籍制度規定了每個公民“應當”居住生活的地區，強制取消了公民的遷徙自由，將公民的遷徙置于國家的嚴密掌控之下。

　　中國戶籍管理制度的變化大致可分為1958年以前的自由遷徙期、1958～1978年的嚴格控制期、1978年以后的半開放期三個階段。

　　建國初期至1958年以前，中國沒有嚴格的戶籍管理制度，人們可以自由遷徙，公民在城市間、城鄉間的遷徙基本上沒有什么行政限制。

　　1950年8月，公安部制訂了《關于特種人口管理的暫行辦法（草案）》。與國民政府時期的《戶籍法》相比，這個管理辦法的突出特點就是把社會治安作為戶籍管理的重點。戶籍由過去歸內政部及地方政府管理轉而交由公安部門管理。這個《辦法》在全社會范圍內建立起了嚴密的治安防范體系。制定《辦法》的另一個重要原因是新政權缺乏管理城市的經驗和足夠的信息，需要借助戶籍對城市的人口現狀進行了解。

　　在農村，隨著土地改革的進行，戶籍制度也同步建立起來。1954年，內政部、公安部和國家統計局聯合通告，普遍建立起農村戶口登記制度。農村戶籍制度的重要特點是進行了階級劃分，區分了所謂地主、富農、中農、貧農和雇農。

　　1955年8月，國務院在頒布《農村糧食統購統銷暫行辦法》的同時，還頒布了《市鎮糧食定量供應暫行辦法》，建立起了憑戶口分配糧票并憑糧票與戶口簿購買糧食的制度。此后，國務院及公安部又陸續制定了一系列的政策和規定，將勞動用工、住房、醫療、教育、就業等公民的權益事務同戶口性質相掛鉤，進一步明確了以供應市、鎮居民定量糧為標準劃分農業戶口和非農業戶口的二元戶口管理體制。

　　1958年1月9日，新中國頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，以后又頒布了一系列配套措施，確立一套較完整的戶籍管理制度，它包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項人口登記制度。這個制度以法律形式對戶口遷移作了極大的行政限制，對農村遷往城市、農業人口轉為非農業人口、小城市遷往大城市都嚴加控制，在城市與農村構筑了一道高墻，城鄉分離的二元戶籍制度正式確立，強制性成為戶籍制度最根本的特點。

　　這種戶籍制度是國家在消費品嚴重短缺的情況下，所實行的與計劃經濟體制緊密相關的政策制度，是為了穩固新生的共和國政權，為了更高效地集中全社會的資源，提高全國人民組織化程度的戶籍制度。

　　自1978年實行改革開放政策以來，國家的戶籍制度逐年有所松動。1984年，中共中央發布了一號文件，允許務工、經商、辦企業的農民自帶口糧在城鎮落戶。1992年國務院發布政策，從1993年元旦起全國停止糧票流通，全國開放糧油市場。1994年國家又出臺了取消戶口按照-g品糧為標準劃分農業尸口和非農業戶口的“二元經濟結構”，而以居住地和職業劃分農業和非農業人口，以常住戶口、暫住戶口，寄住尸口三種管理形式為基礎的登記制度，并逐步實現證件化管理的總體思路。與此同時，一些大中城市也相應出臺配套改革措施，如上海、深圳分別采取藍印戶口制度吸引人才與資產。1998年8月，國務院發出了《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的通知》。該通知規定：①實行嬰兒落戶隨戶隨母自愿的政策。對以往出生并要求在城市隨父落戶的未成年人，可逐步解決其在城市落戶的問題，學齡前兒童應當優先解決。⑦放寬解決夫妻分居問題的戶口政策。對已在投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，應當根據自愿原則準予在該城市落戶。③男性超過60周歲、女性超過55周歲、身邊無子女、需到城市投靠子女的公民，可以在其子女所在城市落戶。④在城市投資興辦實業、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所，合法穩定的職業或者生活來源，已居住一定年限并符合當地政府有關規定的，可準予在該城市落戶。

　　最近幾年，相當一部分省市已經開始了取消農業、非農業戶口界限，探索建立城鄉統一戶口登記管理制度，逐步放寬大中城市戶口遷移限制等戶籍制度改革的探索，但并沒有發生根本性的改變，總體上仍然遵循1958年制定的《戶口登記條例》，公民的遷徙自由仍無徹底的改觀。特別是北京、廣州、深圳等一些城市，仍然實行嚴格的戶口管制。但有部分城市也在逐步地探索戶籍新政，引起社會關注。

　　上海現有常住人口約1900萬，其中約600多萬人沒有上海戶籍。改革開放30年來，上海先后在1994年、2002年、2004年三次調整戶口遷移政策。2009年2月，被稱為“上海第四次戶籍制度改革”的上海戶籍新政出臺，廣受關注。

　　“新政”規定，持上海市居住證滿七年，參加上海市城鎮社會保險滿七年，依法納稅，有中級以上專業技術職務，或技師以上職業資格，無違法記錄者，可申辦上海市常住戶口。

　　辦法還規定，在上海市做出過重大貢獻，并獲得相應獎勵，或者在上海被評為高級專業技術職務，或高級技師專業，工種與所聘崗位相符的，可不受時間及參保年限限制。政策試行期為三年。

　　從戶籍改革的歷次探索來看，1994年上海開始規定買商品房可以辦理藍印戶口，2002年推出居住證制度，當時文件承諾，辦理“居住證”到一定時間符合條件的可以轉本市戶籍。到2008年，第一批辦理居住證的已有6年，積累的期望開始轉化為各種壓力。比如，不少上海企業因不能解決進滬指標，影響了人才引進。在“兩會”期間或者上海市領導到基層調研時，經常會有類似的提案或意見。正是在這樣的背景下，2008年上海市著手研究“居住證”轉“戶籍”的政策，實際上，有關部門已曾多次進行類似調研。

　　上海的經濟發展水平比較高，社會保障和其他的公共服務優于其他地區，所以希望入滬的人很多，這次只是規定是在上海就業和創業的這部分人。此外，上海還有為數不少的外來媳婦、歷史上響應政府號召支內支邊人員及他們的子女。如果戶籍完全放開，上海需要解決“低保”和“經濟適用房”或“廉租屋”的家庭將大量增加，“城鎮居民醫療保險”的壓力也將劇增，這里地方政府不得不考慮地方財政的承受能力。

　　（當然，對于其他人，上海以往也有相關的政策，并有嚴格的指標控制，在這次戶籍新政尚未涉及。）戶籍新政是戶籍制度改革的一種形式，而最關鍵的問題，是要回歸到戶籍管理的本意。戶籍管理本來有兩個作用，一個是人口登記；二是人口管制，避免城市因人口承載壓力過大影響發展。然而，現實地看，城鄉二元結構使得戶籍含金量非常高，戶籍開始從本意轉化為城市的福利制度安排的基礎和城市社會保障的前提條件。戶籍制度改革涉及就業、醫療、教育、福利等方面的利益調整和再分配，如果在相關配套措施沒有落實之前匆忙改革，“戶改”就極有可能成為一紙有名無實的空文（部分省市已有這方面的經驗教訓）。

　　華東師范大學人口研究所副教授王大彝說，戶籍徹底放開有一個前提，即社會保障基本統一，教育、醫療等公共服務全國大致均等。但由于當前中國城鄉差別太大，我們的財政、醫療、教育等資源各地差別較大，而社會保險、社會福利、社會救助等均是由地方財政兜底解決，而各地都是以戶籍為對象。放寬戶口進入，對于社會保障水平較高的地區財政壓力必然會凸顯。所以，上海市目前就取消居住證制度一方面會增加戶籍的壓力，另一方面也不利于人口的管理。

　　因此，改革方向是逐步減少附加在“戶籍”上的各種福利，至少不應增加新的以戶籍為前提的各種政策；同時，增加居住證人員享受市民的待遇，逐步縮小兩者的差異，由于戶籍改革不是一蹴而就，所以兩證并存是必要的。戶籍制度改革并不僅僅是就現有戶籍管理制度做出的單方面調整，而是包含整個社會政策的根本性變革，其核心是打破城鄉分割的社會政策和社會保障與服務體系。如果只是簡單地改變戶口性質本身，而不打破它所維持的就業、住房、教育、社會保障等“福利待遇鏈”，戶籍改革就只能是形式意義大于實際意義。切實解決因戶籍而產生的各種不公平問題，就應直接改革需要戶口遷移制度保護的計劃經濟遺留下來的各種福利制度本身。把隱藏在戶口之后的勞動、人事、教育、醫療與社會保障等諸多社會福利與戶口脫鉤。上海戶籍新政之所以引起多方普遍關注，在于更深層次的問題。