中國地方債遠(yuǎn)慮大于近憂

來源：育路教育網(wǎng) 時間：2011-08-02 14:33:43

　　地方債務(wù)因短期資金周轉(zhuǎn)不靈，引發(fā)“多米諾骨牌”效應(yīng)的擔(dān)憂正在消退，但不透明的地方融資體系給中國經(jīng)濟增長帶來的長期隱患，還是不能讓人放心。
　　8月初，由財政部代理發(fā)行的446億地方政府債券即將招標(biāo)。然而，7月上旬，此類債券發(fā)行時，出現(xiàn)少量數(shù)額流標(biāo)的陰影，似乎還未散去。當(dāng)時，由于機構(gòu)反應(yīng)平淡，總計504億元的發(fā)債數(shù)額，最終只招標(biāo)了493.4億元。
　　市場的擔(dān)憂，源于過去一段時間，中國地方債務(wù)數(shù)額公布后引發(fā)的一系列“恐慌”。6月以來，審計署、人民銀行和銀監(jiān)會都對地方政府債務(wù)總規(guī)模發(fā)布統(tǒng)計數(shù)據(jù)，由于統(tǒng)計口徑差異，數(shù)據(jù)不盡相同，由此引發(fā)諸多猜測。
　　一些國際信用評級機構(gòu)，如穆迪認(rèn)為，中國官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)有低估甚至漏報的可能，差額約有驚人的3.5萬億。
　　央行和審計署發(fā)言人隨后公開表示，統(tǒng)計數(shù)據(jù)真實可靠，外界的某些猜測沒有依據(jù)。國內(nèi)投行中金公司還專門發(fā)布了《穆迪錯在哪里》的報告，指出其對中國地方債務(wù)的判斷過于悲觀。
　　爭論使債市動蕩。監(jiān)管機構(gòu)傳出地方債務(wù)不能“借新還舊”的嚴(yán)格信貸政策，使得城投債、企業(yè)債遭遇恐慌性下挫，市場成交萎縮。同時，新發(fā)地方債的流標(biāo)現(xiàn)象也隨之而來。
　　違約的可能性有多大
　　“地方債引發(fā)中國經(jīng)濟崩潰的言論，是危言聳聽！”財政部財政科學(xué)研究所所長賈康在公開場合表示。他認(rèn)為，根據(jù)審計數(shù)據(jù)，截至中國2010年年底，三類地方政府債務(wù)(負(fù)有償還責(zé)任的直接債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，或有債務(wù)、償債困難時可能需政府給予一定救助的債務(wù))合計10.7萬億元，而其中后兩類債務(wù)(占37.4%)并不會變?yōu)閷嶋H債務(wù)。即使全部假設(shè)為“實打?qū)?rdquo;債務(wù)，10.7萬億元債務(wù)余額，約相當(dāng)于中國去年GDP的26.9%。加上中國公共部門債務(wù)和金融債券等，中國總體的公共部門債務(wù)率應(yīng)在50%~55%，并沒有達(dá)到國家設(shè)定的60%的警戒線，總體可控。
　　而西方國家通常將地方債的債務(wù)率上限設(shè)定在100%。從這個意義上看，中國地方債與希臘主權(quán)債務(wù)等歐債危機有本質(zhì)區(qū)別。
　　不過，審計署在強調(diào)地方債不構(gòu)成系統(tǒng)性或全局性風(fēng)險的同時，也認(rèn)為，一些地區(qū)和行業(yè)存在債務(wù)規(guī)模較大、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的問題，長期風(fēng)險隱患不容忽視。
　　6月末，云南投資控股有限公司集團(tuán)宣布重組，由于償債主體變更，引發(fā)了市場對相關(guān)債券違約的猜測；在更早的4月，有傳聞?wù)f，云南省公路開發(fā)投資有限公司向債權(quán)銀行發(fā)函稱“只付息不還本”，雖然地方政府很快出面協(xié)調(diào)和澄清，但仍然引發(fā)了市場對地方債務(wù)違約的擔(dān)憂。
　　分析人士稱，中央政府在2008年開始實施4萬億刺激計劃，除了中央的大量財政投入，各地方政府也以各種融資途徑來配套中央資金。去年開始，宏觀貨幣政策轉(zhuǎn)向，由適度寬松向穩(wěn)健轉(zhuǎn)變，存款準(zhǔn)備金率和利率多次上調(diào)，對房地產(chǎn)的調(diào)控也逐漸加強，這恰恰趕上不少地方融資明年將進(jìn)入還款高峰期，某些不良項目的確有可能導(dǎo)致地方債違約。由此引起的債券拋售行為，可以看作是市場“正常的波動”。
　　不過，地方債的直接責(zé)任人通常是地方政府，而地方政府融資主要是以地方的電力、煤氣、公路、自來水、房產(chǎn)、地產(chǎn)、煤炭、隧道、電信等資產(chǎn)為基礎(chǔ)或擔(dān)保，并非“空手套白狼”，最終違約的可能性并不大。
　　以山東省為例，2008年省政府性債務(wù)為1358.56億元，2009年為抵御國際金融危機、保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長，一如全國各地的情況，該省地方債也大幅增加，至2010年年底增至4752.19億元。
　　山東經(jīng)濟學(xué)院財稅金融研究所所長陳華稱，1994年分稅制改革后，地方財政收入占全國財政收入的比重急劇下降，而相應(yīng)的政府職能卻并未同比例減少。為了提供公共服務(wù)和進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府不得不大舉借債。“建設(shè)周期長、金額大、回收慢、收益率低、老百姓還離不開的項目，市場上沒人愿干，只能政府建。政府沒錢，自然就要舉債。”
　　據(jù)統(tǒng)計，山東地方債主要來自銀行貸款，截至2010年末達(dá)到2120.43億元，舉借主體主要是融資平臺公司和地方政府。根據(jù)財政部的規(guī)定，地方債使用范圍主要包括，保障性安居工程、農(nóng)村民生工程、社會事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、地震災(zāi)后恢復(fù)重建項目等。
　　山東省審計廳表示，從2008年開始，老百姓的感受是城市里路越來越好，廣場、綠地越來越多，這些都是各級政府用地方債籌集的資金，為老百姓辦的實事。據(jù)稱，當(dāng)?shù)貏偮涑傻氖〔┪镳^、省殘疾人康復(fù)中心，也都是用去年山東由中央代為發(fā)行的地方債券建設(shè)的。
　　不過，山東審計部門也發(fā)現(xiàn)，其15個市和118個縣政府設(shè)立了213家融資平臺公司中，有8家存在借新還舊問題，13家存在逾期債務(wù)，54家存在虛假出資、注冊資本不到位等問題，涉及金額55.38億元。此外，高校和醫(yī)院的負(fù)債問題較為嚴(yán)重。
　　針對這些“風(fēng)險點”，當(dāng)?shù)氐膶Σ呤牵韶斦杖胫刑崛∫欢〝?shù)額的資金作為準(zhǔn)備金。目前山東省的償債準(zhǔn)備金已達(dá)到71.27億元。
　　中國的區(qū)域差別巨大，當(dāng)然不能一概而論。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長周其仁就表示，從今明年短期看，中國經(jīng)濟不會因為地方融資平臺問題出現(xiàn)系統(tǒng)性的連鎖反應(yīng)，因為中國經(jīng)濟盤子非常大。地方政府融資平臺有10萬億的債務(wù)余額，比例并不超標(biāo)。同時，雖然中國地方融資平臺數(shù)量很大，但由于各地的差異非常大，只要處理妥當(dāng)，發(fā)生“共振”的可能性比較小。
　　地方債的膿瘡如何捅破
　　安邦咨詢認(rèn)為，對地方債這個“膿瘡”是一次性刺破、實行休克療法，還是服下“緩釋膠囊”，實行保守治療，這涉及完全不同的策略選擇。總體看，只要中國經(jīng)濟增長沒有問題，財政收入可持續(xù)，地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險問題完全可以逐步化解，而原則應(yīng)該是“慢慢來”，最理想的情況是“軟著陸”。
　　中國建設(shè)銀行(4.65,-0.06,-1.27%)研究宏觀經(jīng)濟的專家趙慶明則表示，地方債用于投資的項目，多是事關(guān)百年大計的基建類項目，在目前暫時還沒有現(xiàn)金流產(chǎn)生的時候，應(yīng)該適當(dāng)允許借新還舊，允許展期。而當(dāng)下銀行還款期限超過5年的都很少，如果猛一下卡住新貸款，就切斷了這些項目的后續(xù)資金供應(yīng)，這將造成人為的混亂。
　　“‘一刀切’的禁令會造成大面積的恐慌，不僅有問題的融資平臺被宣判了死刑，連帶著一些本來有償還能力的平臺公司也斷絕了資金供應(yīng)。”安邦咨詢的分析師稱，“突然拔掉輸液管的做法只會加速死亡。”
　　對于拆除地方債務(wù)這個“炸彈”的最終策略，他們給出的建議是，“控制增量、分類處理、適當(dāng)展期、保守治療”的十六字方針，因為只有這樣才能“以時間換安全”。
　　政府手中的資產(chǎn)應(yīng)擇機流通
　　事實上，地方債早在金融危機之前就已經(jīng)開始積累。地方政府的政績觀、財政主體多元化，以及地方財政體系的不完善等體制性難題，是這種癥結(jié)長期得不到解決的深層原因。有來自地方政府的知情人士稱，各級地方政府為加快經(jīng)濟發(fā)展，追求高經(jīng)濟增長率，總是習(xí)慣于想方設(shè)法加大招商引資力度，畢竟經(jīng)濟指標(biāo)是政績考核的硬指標(biāo)。因而負(fù)債經(jīng)營，舉債建設(shè)，實現(xiàn)“一代人的政績”，就成了必然邏輯。某些地區(qū)的地方財政已從早期的“吃飯財政”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;要飯財政”，“寅吃卯糧”和“吃了上頓沒下頓”的現(xiàn)象十分突出。
　　“為什么不能把地方債務(wù)與地方資產(chǎn)統(tǒng)籌起來考慮呢？”經(jīng)濟學(xué)家李才元認(rèn)為，如果把地方政府看作一個“大企業(yè)”，現(xiàn)在很多人只是把眼光聚焦這家企業(yè)的負(fù)債表上，而忽略了它的資產(chǎn)表。
　　他認(rèn)為，應(yīng)該以相對實際的態(tài)度看待地方債問題。中國的國情和經(jīng)濟發(fā)展階段不同，地方政府的職能也不同于國外，它本身有著很強的發(fā)展經(jīng)濟的功能，因此手頭還有大量的資產(chǎn)儲備，包括地方國有企業(yè)股權(quán)、礦產(chǎn)、土地資源等，如果能把這些資產(chǎn)盤活，讓中央企業(yè)和大型民營企業(yè)通過公開的市場化程序進(jìn)入，這樣反而可能“化危為機”。
　　據(jù)長江期貨分析，數(shù)據(jù)顯示上海市國資委控制的上市公司數(shù)量為63家(只算按大股東持有的股份數(shù))，其中地方政府所持股權(quán)按今年7月初的市值達(dá)5000億元，這還不包括地方政府持有的未上市企業(yè)的股權(quán)。而上海市的債務(wù)在3000億元以下，加上其所持土地等其他資產(chǎn)，還本付息不成問題。
　　李才元認(rèn)為，中國地方政府長期看要向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)型，逐漸擺脫“經(jīng)營型”政府的政績壓力，這需要將手中的資產(chǎn)擇機流通，而中央企業(yè)作為所有制對等的國家企業(yè)，應(yīng)主動參與地方經(jīng)濟的重組整合，這樣既能幫地方盤活資產(chǎn)，又能在整體上做大做強中國經(jīng)濟。從某種意義上說，這是種“以空間換安全”的思路。
　　賈康則多次強調(diào)，我國地方借債存在著嚴(yán)重的不規(guī)范，透明度比較低，各個區(qū)域的分布不均衡，甚至與腐敗行為連在一起發(fā)生。因而，就算“近憂”不足懼，也必須有備于“遠(yuǎn)慮”。
　　他認(rèn)為，治理地方債應(yīng)遵循“治存量，開前門，關(guān)后門，修圍墻”的原則。
　　“治存量”：地方政府要充分重視已形成的地方隱性負(fù)債的余額，積極消化負(fù)債存量，提高規(guī)則的透明度、規(guī)范性和可行性，及早防范風(fēng)險；“開前門”：形成可操作的規(guī)則，提高中央已批準(zhǔn)舉借的地方債在整個地方實際債務(wù)舉借規(guī)模里的比重；“關(guān)后門”：要有應(yīng)急機制、急事急辦、特事特辦的特殊程序，平時關(guān)著、應(yīng)急時有必要再打開一下的“后門”；“修圍墻”：即把原來的潛規(guī)則統(tǒng)統(tǒng)堵住。