北大MPA考前輔導(dǎo)班行政學(xué)(2)

第二章 行政職能

第一節(jié) 行政職能概述

一、行政職能的含義和特點(diǎn)

行政職能是行政機(jī)關(guān)在管理活動(dòng)中的基本職責(zé)和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題。行政職能是國家職能的具體執(zhí)行和體現(xiàn)。它在本質(zhì)上是國家權(quán)力的執(zhí)行，即通過實(shí)施行政行為實(shí)現(xiàn)國家行政權(quán)。行政職能與國家其他職能有機(jī)地聯(lián)系著。行政職能的行使．受立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，以司法機(jī)關(guān)等國家強(qiáng)制力為后盾；反之，行政職能發(fā)揮的程度又制約和影響著其他國家職能的實(shí)現(xiàn)程度。

值得注意的是，政府能力是近年來日益引起重視的一個(gè)重要問題，它與行政職能密切相關(guān)。政府能力指政府實(shí)際能夠履行職責(zé)和功能的程度，它要解決的是政府如何去做、通過什么方式去做的問題�？梢姡�行政職能框定了政府能力的基本內(nèi)容和發(fā)展方向；政府能力的大小強(qiáng)弱則決定了行政職能的實(shí)現(xiàn)程度。二者互為條件、相互依存、缺一不可。政府能力實(shí)際上是政府履行行政職能的能力。

行政職能具有如下特點(diǎn)：

（1）執(zhí)行性。從行政與立法的關(guān)系看，行政職能是一種執(zhí)行性職能。行政職能的行使是以國家強(qiáng)制力為后盾的，與其他非國家活動(dòng)的管理相比，它具有明顯的代表國家意志的權(quán)威性。由于行政職能具有執(zhí)行性特征，從而使得行政職能與社會(huì)變化直接相聯(lián)系，行政職能對(duì)持續(xù)的社會(huì)變遷與復(fù)雜化極為敏感，往往會(huì)以各種機(jī)動(dòng)靈活的方式滲透到社會(huì)生活中去以解決這些問題。

（2）多樣性。行政管理的范圍涉及國家和社會(huì)生活的各個(gè)方面，因此，行政管理的職能也是多種多樣的。從性質(zhì)上可分為政治職能和社會(huì)職能；從范圍上可分為對(duì)外職能和對(duì)內(nèi)職能；從具體領(lǐng)域上可分為政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育、社會(huì)服務(wù)等基本職能；從運(yùn)行過程上可分為決策、組織、協(xié)調(diào)、控制等職能；從管理層次上有高、中、低層次行政職能之別。

（3）動(dòng)態(tài)性。動(dòng)態(tài)性說明行政職能不是靜止不變的，它隨著國家社會(huì)生活及行政環(huán)境的變化而變化。社會(huì)變遷是行政職能發(fā)展和轉(zhuǎn)變的根本原因，社會(huì)發(fā)生變遷，行政職能的范圍、內(nèi)容、主次關(guān)系、作用、對(duì)象等也必然發(fā)生變化。適應(yīng)變化和發(fā)展的需要，及時(shí)調(diào)整和轉(zhuǎn)變行政職能，是搞好行政管理的重要前提和基礎(chǔ)。

二、行政職能體系

1．行政管理的基本職能

國家的基本職能之一是政治統(tǒng)治，它是國家本質(zhì)的表現(xiàn)和階級(jí)統(tǒng)治的必然要求，失去了政治統(tǒng)治的職能，統(tǒng)治階級(jí)的地位和利益就不能維護(hù)；而政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去。因此，國家職能是政治統(tǒng)治職能和社會(huì)管理職能的統(tǒng)一，偏廢任何一方都是有害的。行政管理作為國家權(quán)力的執(zhí)行活動(dòng)，必然要履行上述要求，以維護(hù)國家的政治統(tǒng)治、管理好社會(huì)事務(wù)為己任。行政管理的基本職能，可概括為政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育、社會(huì)服務(wù)四項(xiàng)職能。這些職能集中體現(xiàn)了政府在國家社會(huì)生活中的整體作用以及行政管理的基本內(nèi)容和范圍。

（1）政治職能。政治職能是維護(hù)國家統(tǒng)治的一項(xiàng)基本職能，其核心在于維護(hù)和鞏固國家政權(quán)。它包括專政職能和民主職能兩個(gè)方面。專政職能表現(xiàn)為國家行政機(jī)關(guān)必須運(yùn)用職能機(jī)關(guān)，防范和打擊敵對(duì)勢(shì)力和反社會(huì)分子，保障現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行。具體說來，包括加強(qiáng)國家軍事管理、外交及對(duì)外事務(wù)管理，防御外來敵人的侵略和顛覆，保衛(wèi)國家的獨(dú)立和主權(quán)，保衛(wèi)公民的合法權(quán)益和生命安全，同時(shí)承擔(dān)起應(yīng)有的國際義務(wù)，保衛(wèi)世界和平，打擊和懲治各種違法犯罪分子，維護(hù)正常的政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序等。現(xiàn)階段，雖然我國的剝削階級(jí)作為一個(gè)完整的階級(jí)已被消滅，但階級(jí)斗爭還將在一定范圍內(nèi)長期存在下去，有時(shí)還會(huì)表現(xiàn)得相當(dāng)尖銳和激烈。因此，專政職能不能被削弱，更不能被放棄。民主職能表現(xiàn)為政府必須進(jìn)一步完善各種民主制度，建立健全民主監(jiān)督程序，提高政府活動(dòng)的公開性、民主性，不斷擴(kuò)大政府同群眾聯(lián)系的渠道，提高公民的參政意識(shí)，完善公民參政議政的機(jī)制等。發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)。因此，加強(qiáng)民主建設(shè)，保障人民民主權(quán)利，是人民政府的天職。

（2）經(jīng)濟(jì)職能。經(jīng)濟(jì)職能是政府在國家經(jīng)濟(jì)行政管理中的職責(zé)范圍和應(yīng)發(fā)揮的作用。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的經(jīng)濟(jì)職能比以往任何時(shí)期都占有更重要的地位和發(fā)揮更大的作用，它是對(duì)市場調(diào)節(jié)局限性與不足的一種補(bǔ)充。根據(jù)我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段和具體國情，政府的職能主要是統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督。概括起來包括：保持社會(huì)總需求與總供給的動(dòng)態(tài)平衡，確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展；制定中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)國家和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)；制定各種法規(guī)和規(guī)章，并就執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；制定產(chǎn)業(yè)政策和重大投資政策，優(yōu)化生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；實(shí)施有效的稅收政策，調(diào)節(jié)行業(yè)之間、企業(yè)之間、個(gè)人之間的收入；建立健全全國統(tǒng)一市場，搞好各種協(xié)調(diào)工作；直接控制必須由國家經(jīng)營的某些行業(yè)企業(yè)，保證國民經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)；提供信息引導(dǎo)，推進(jìn)市場的完善和發(fā)展；建立和完善社會(huì)保障體系。具體地說，這些經(jīng)濟(jì)職能包括：培育和健全市場機(jī)制；國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整和國有企業(yè)的改革；發(fā)展和培育社會(huì)中介組織；保證適度就業(yè)；縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距；進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，提高國民經(jīng)濟(jì)的整體素質(zhì)和效益；對(duì)若干重要的短缺資源，繼續(xù)實(shí)行壟斷控制；國有資產(chǎn)管理；集中若干資源于一些大型或特大型項(xiàng)目上；保持宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的穩(wěn)定，避免或減少經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)，保證市場主體正常運(yùn)作；制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，彌補(bǔ)由于外部性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)造成的市場失靈；彌補(bǔ)信息不完全或信息不對(duì)稱造成的市場失靈；制定和實(shí)施市場規(guī)則，保障公平競爭；提供公共物品和公共服務(wù)；進(jìn)行收入和財(cái)富的分配與再分配，防止兩極分化，保障社會(huì)公正等。

（3）文化教育職能。文化教育職能是指國家行政機(jī)關(guān)對(duì)全民的思想道德建設(shè)以及教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播影視、文學(xué)藝術(shù)等方面的管理。這是建設(shè)高度發(fā)達(dá)的社會(huì)主義精神文明所必需的。文化教育職能的具體內(nèi)容是：制定教育、科學(xué)文化事業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，并負(fù)責(zé)具體實(shí)施；頒布教育、科學(xué)文化事業(yè)的發(fā)展政策、法令和規(guī)定；指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)各地區(qū)各部門對(duì)教育、科學(xué)文化事業(yè)發(fā)展的關(guān)系；有領(lǐng)導(dǎo)有秩序地逐步開展教育、科學(xué)文化體制的改革；采取切實(shí)措施加強(qiáng)全民的思想道德建設(shè)。

（4）社會(huì)服務(wù)職能。社會(huì)服務(wù)職能是指為社會(huì)提供各種服務(wù)和搞好社會(huì)保障，搞好諸如環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、城市規(guī)劃、旅游娛樂以及建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和待業(yè)保險(xiǎn)制度，逐步完善社會(huì)保障體系等。我國行政管理的根本宗旨是為人民服務(wù)。因此，搞好社會(huì)服務(wù)，改善人民生活是我國行政管理的一項(xiàng)重要職能。社會(huì)服務(wù)職能的具體內(nèi)容有：制定各種社會(huì)福利的法律、法規(guī)，建立完善的社會(huì)福利和社會(huì)保障體系；建立健全社會(huì)福利管理體制，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)福利工作的指導(dǎo)、規(guī)劃和協(xié)調(diào)；籌集社會(huì)保障基金，奠定社會(huì)福利事業(yè)的物質(zhì)保證基礎(chǔ)；創(chuàng)辦各種社會(huì)服務(wù)事業(yè)，解決涉及百姓日常生活的各項(xiàng)設(shè)施和問題；保護(hù)和合理利用各種自然資源，努力開展對(duì)環(huán)境污染的綜合治理，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等。

2．行政管理的運(yùn)行職能

上述行政管理的基本職能，必須通過各管理環(huán)節(jié)才能實(shí)現(xiàn)，因此，從行政管理過程來看，行政職能又包括一系列的運(yùn)行職能。關(guān)于運(yùn)行職能的內(nèi)容，國內(nèi)外學(xué)者從不同角度作了不同的概括和表述。法國管理學(xué)家法約爾在其名著《工業(yè)管理和一般管理》一書中提出了“計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制”的五職能論；美國管理學(xué)家盧瑟·古利克與英國管理學(xué)家林德爾·厄威克則在《行政管理科學(xué)論文集》中將古典管理學(xué)派有關(guān)管理職能的理論加以系統(tǒng)化，進(jìn)一步提出了有名的“POSDCRB”，即“計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算”的七職能論。但不管哪種觀點(diǎn)，其基本內(nèi)容還是大體相近的。我們將它們分為如下四類：

（1）決策職能。決策職能從20世紀(jì)50年代開始受到人們的重視。如著名管理學(xué)家西蒙就特別強(qiáng)調(diào)指出，管理就是決策，決策貫穿于管理過程的始終。無論計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)還是控制，其工作過程說到底都是由決策的制定和決策的執(zhí)行兩大部分活動(dòng)所組成的，因而決策職能是行政管理過程的首要職能，主要包括目標(biāo)和計(jì)劃在內(nèi)。行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理活動(dòng)，首先必須根據(jù)客觀實(shí)際資料，確定行政目標(biāo)和任務(wù)，并具體設(shè)計(jì)出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方案、步驟、方法等。一般說來，越往高層，戰(zhàn)略性決策愈多，越往基層，執(zhí)行性決策愈多。戰(zhàn)略性決策多是非程序性的，較為復(fù)雜；而執(zhí)行性決策多為程序性的，難度相對(duì)較小。決策活動(dòng)貫穿于行政過程的始終，具體說來，確定組織的使命目標(biāo)，制定各種戰(zhàn)略計(jì)劃和戰(zhàn)術(shù)計(jì)劃等，都需要在兩個(gè)以上可供選擇的方案中決定選取哪一個(gè)，這便是計(jì)劃工作中的決策問題。組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置，部門劃分方式的選擇，集權(quán)分權(quán)關(guān)系的處理，以及各職位人員的選配等，這些是組織工作中的決策問題。在控制過程中，控制標(biāo)準(zhǔn)的制定，活動(dòng)執(zhí)行情況的檢查和檢查時(shí)點(diǎn)的選擇，是否存在偏差、偏差性質(zhì)的確認(rèn)以及所采取的糾正措施的選擇，等等，這些方面也都需要決策。

（2）組織職能。為了有效地實(shí)現(xiàn)既定的行政管理目標(biāo)和任務(wù)，通過建立行政組織機(jī)構(gòu)，確定職位、職責(zé)和職權(quán)，協(xié)調(diào)相互關(guān)系，從而將組織內(nèi)部的各個(gè)要素聯(lián)結(jié)成一個(gè)有機(jī)的整體，使人、財(cái)、物得到最合理的使用，這就是組織職能。任何管理目標(biāo)和任務(wù)都要通過一定的組織機(jī)構(gòu)和具體的指揮活動(dòng)才能完成，所以組織是一項(xiàng)重要的運(yùn)行職能。組織職能的要求是，通過科學(xué)設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)關(guān)系，合理安排和指揮組織系統(tǒng)內(nèi)各種機(jī)構(gòu)及各類人員的工作。行政管理的組織職能具體表現(xiàn)為：對(duì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、調(diào)整和有效運(yùn)用，搞好編制管理；對(duì)組織內(nèi)部的職權(quán)劃分和人員的選拔、調(diào)配、培訓(xùn)和考核；對(duì)具體行政工作的指揮監(jiān)督等。

（3）協(xié)調(diào)職能。協(xié)調(diào)活動(dòng)是行政管理過程的核心環(huán)節(jié)。這是因?yàn)�，行政管理歸根到底就是設(shè)計(jì)和保持一種良好的行政環(huán)境，使身處其間的人們能夠在組織內(nèi)協(xié)調(diào)地開展行政工作，從而能有效地完成行政目標(biāo)�？梢哉f，每一項(xiàng)行政管理職能的開展，都是為了更好地促進(jìn)協(xié)調(diào)。有了協(xié)調(diào)，組織可以收到個(gè)人單獨(dú)活動(dòng)所不能收到的良好效果，即通常說的“1+1大于2”這種協(xié)同效應(yīng)效果。行政管理的協(xié)調(diào)職能具體表現(xiàn)為：協(xié)調(diào)行政組織之間、組織與個(gè)人之間、人員之間的關(guān)系；協(xié)調(diào)各項(xiàng)行政管理之間的關(guān)系；協(xié)調(diào)行政組織與其他組織以及人民群眾之間的關(guān)系。通過行政協(xié)調(diào)，理順、溝通各方面的關(guān)系，減少、消除不必要的沖突和能量損耗，從而建立和諧的分工合作、相互促進(jìn)的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)。因此，行政管理過程必須重視公共關(guān)系與協(xié)調(diào)功能的發(fā)揮。

（4）控制職能。行政管理的控制職能是依據(jù)行政計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，來衡量計(jì)劃完成情況并糾正計(jì)劃執(zhí)行中的偏差，以確保行政目標(biāo)和計(jì)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的管理活動(dòng)�？刂坡毮艿陌l(fā)揮，包括下述幾個(gè)相互關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)，即確立控制標(biāo)準(zhǔn)、獲取偏差信息、采取措施進(jìn)行調(diào)節(jié)和實(shí)行有效監(jiān)督等�？刂坡毮茉诰唧w表現(xiàn)形式上可分為前饋控制、現(xiàn)場控制和反饋控制。因此，要實(shí)現(xiàn)控制職能，基本前提就是要有計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)，要有健全的組織機(jī)構(gòu)和得力的控制手段�？刂坡毮茇灤┯谛姓�管理活動(dòng)的全過程，為了有效地發(fā)揮控制職能，必須進(jìn)一步建立健全監(jiān)督控制的組織系統(tǒng)，采取配套的、有效的控制手段，以保證行政管理目標(biāo)和任務(wù)的順利完成。

上述基本職能和運(yùn)行過程的職能之間相互滲透、相互交叉、相互作用，在彼此的聯(lián)系與制約中發(fā)揮作用。我們只有以系統(tǒng)的觀點(diǎn)來看待職能體系，正確認(rèn)識(shí)和把握它們之間的有機(jī)聯(lián)系，充分發(fā)揮各個(gè)職能環(huán)節(jié)及有關(guān)職能部門的作用，才能更有效地實(shí)施行政管理活動(dòng)。

三、行政職能研究的意義

研究行政職能，把國家行政管理看做一個(gè)完整的職能體系，科學(xué)地認(rèn)識(shí)、確定行政管理各方面、各階段的職能，保持它們之間的有機(jī)聯(lián)系，并適應(yīng)環(huán)境和形勢(shì)的變化及時(shí)地轉(zhuǎn)變職能，對(duì)有效地進(jìn)行行政管理，具有十分重要的意義。

首先，科學(xué)地認(rèn)識(shí)和確定行政職能，對(duì)于建立合理的行政組織系統(tǒng)具有重要意義。要科學(xué)地認(rèn)識(shí)和把握行政組織體系，必須明確政府應(yīng)該管什么、不應(yīng)該管什么以及管到什么程度的問題。行政職能是行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的重要依據(jù)。行政組織的設(shè)置并不是任意的，必須依據(jù)行政職能來建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。行政職能的狀況在很大程度上決定了政府組織的設(shè)置、規(guī)模、層次、數(shù)量以及運(yùn)行方式。政府組織結(jié)構(gòu)形成的過程就是把各項(xiàng)職能固定分配給各層級(jí)部門的過程。

科學(xué)地認(rèn)識(shí)和確定行政職能，是改革行政組織系統(tǒng)的依據(jù)和關(guān)鍵。行政組織的變革必須緊緊圍繞行政職能這個(gè)中心。在行政職能沒有轉(zhuǎn)變的情況下，采取精簡人員、撤并機(jī)構(gòu)的措施，只是治標(biāo)不治本，易于陷入“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”的怪圈。只有以職能為基礎(chǔ)來設(shè)置、改革行政機(jī)構(gòu)，才能科學(xué)地認(rèn)識(shí)到哪些機(jī)構(gòu)是應(yīng)該加強(qiáng)的，應(yīng)該建立健全的，哪些機(jī)構(gòu)是無必要的，應(yīng)予以合并、撤銷或調(diào)整的。只有這樣，才能科學(xué)合理地改革機(jī)構(gòu)，建立結(jié)構(gòu)合理、功能齊全的行政組織體系。

科學(xué)地認(rèn)識(shí)和確定行政職能，對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政管理過程的科學(xué)化也有著重要意義。行政管理的過程，正像現(xiàn)代“大機(jī)器”那樣運(yùn)轉(zhuǎn)，是決策、組織、協(xié)調(diào)、控制諸職能有序運(yùn)行的過程，每項(xiàng)職能都是不可缺少的環(huán)節(jié)。對(duì)其中任何環(huán)節(jié)的疏忽，將會(huì)直接影響整個(gè)管理系統(tǒng)，導(dǎo)致行政職能紊亂。只有科學(xué)地認(rèn)識(shí)和把握行政管理職能及其相互關(guān)系，充分發(fā)揮其作用，才能保證整個(gè)管理系統(tǒng)高效地運(yùn)行。

第二節(jié) 西方國家行政職能的演變

一、前資本主義時(shí)期的行政職能

前資本主義時(shí)期是指奴隸制和封建制社會(huì)時(shí)期。奴隸制時(shí)期國家行政職能的重點(diǎn)在于政治統(tǒng)治，通過強(qiáng)化政治職能，采取殘暴的統(tǒng)治方式來維護(hù)奴隸主階級(jí)政權(quán)的生存和發(fā)展，經(jīng)濟(jì)職能十分微弱，社會(huì)管理職能也很少。這是與奴隸制國家的性質(zhì)分不開的。奴隸制國家是奴隸主統(tǒng)治奴隸的專政工具，處于社會(huì)生產(chǎn)力極其落后的自然經(jīng)濟(jì)時(shí)期，因而社會(huì)公共事務(wù)極為簡單。封建制國家經(jīng)濟(jì)職能的內(nèi)容稍有增加。封建制國家為了鞏固封建主的統(tǒng)治，增加國家稅收，往往由國家出面管理一些有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事務(wù)，承擔(dān)一定的社會(huì)管理職能，進(jìn)行某些社會(huì)公共事業(yè)的建設(shè)。當(dāng)然，封建制國家行政職能的重點(diǎn)仍在于政治統(tǒng)治，通過強(qiáng)化政治職能以維護(hù)封建地主階級(jí)的統(tǒng)治，社會(huì)管理職能仍很微弱。

總之，前資本主義時(shí)期的行政職能體現(xiàn)出兩方面的特點(diǎn)：一方面是政治統(tǒng)治職能的極端強(qiáng)化；另一方面是社會(huì)管理職能的相對(duì)微弱。這是由奴隸社會(huì)和封建社會(huì)條件下的自然經(jīng)濟(jì)及其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。

二、自由資本主義時(shí)期的行政職能

自由資本主義時(shí)期是資本主義發(fā)展的上升階段。這一時(shí)期，英國古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密等以理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為基礎(chǔ)，極力推崇市場機(jī)制這只“看不見的手”，反對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，認(rèn)為最好的政府就是干預(yù)得少的政府。斯密認(rèn)為，把資本用來支持產(chǎn)業(yè)的人，通常既不打算促進(jìn)公共利益，也不知道自己能在什么程度上促進(jìn)這種利益，他所盤算的只是自己的利益，而在這種場合，“像在其他許多場合一樣，他受一只看不見的手的指導(dǎo)，去盡力達(dá)到一個(gè)并非他本意想要達(dá)到的目的，也并不因?yàn)槭路浅鲇诒疽�，就�?duì)社會(huì)有害。他追求自己的利益，往往使他能比真正出于本意的情況下更有效地促進(jìn)社會(huì)的利益”。“利己的潤滑油將使經(jīng)濟(jì)齒輪以奇跡般的方式來運(yùn)轉(zhuǎn)，不需要計(jì)劃，不需要國家元首的統(tǒng)治，市場會(huì)解決一切問題。”因此，自由資本主義時(shí)期政府采取自由主義的管理方法，以保障資產(chǎn)階級(jí)的自由、平等、民主權(quán)利為目的，通過政治統(tǒng)治職能對(duì)新生的資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的鞏固和發(fā)展起著“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信條，主要依靠市場這只“無形的手”來調(diào)節(jié)和引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)及其他各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

三、壟斷資本主義時(shí)期的行政職能

進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期以后，資本主義所固有的矛盾日益尖銳，自由主義的統(tǒng)治方法已不適應(yīng)這個(gè)時(shí)期的統(tǒng)治要求。1929—1933年席卷資本主義世界的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，將整個(gè)資本主義世界推到了崩潰的邊緣。以美國為例，社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退，金融體系接近崩潰，失業(yè)劇增，生產(chǎn)相對(duì)過剩，饑餓寒冷與財(cái)產(chǎn)的大幅貶值使美國社會(huì)處于深刻的社會(huì)危機(jī)之中。在這種背景下，美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯提出，要全面增強(qiáng)國家的作用，政府不應(yīng)該再僅僅是社會(huì)秩序的消極保護(hù)人，而且還應(yīng)該是社會(huì)秩序與經(jīng)濟(jì)生活的積極干預(yù)者，特別是要熟練和有效地利用政府的財(cái)政職能影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。凱恩斯干預(yù)主義理論提出后在西方盛極一時(shí)，產(chǎn)生了很大的影響，由此形成了干預(yù)主義的政府職能論。這一理論認(rèn)為，市場并不是萬能的，如果沒有國家的宏觀管理，市場經(jīng)濟(jì)就會(huì)成為萬惡之源，資源也會(huì)遭到毀滅和破壞。

當(dāng)時(shí)的美國總統(tǒng)羅斯福全面推行了以凱恩斯理論為基礎(chǔ)的國家干預(yù)理念，通過兩個(gè)“百日新政”，羅斯福政府進(jìn)行了一系列改革：緊急銀行法案，節(jié)約法案，啤酒法案，農(nóng)業(yè)法案，失業(yè)救濟(jì)法案，工業(yè)復(fù)興法案，以工代賑法案，社會(huì)保障法案，稅制改革法案，銀行法案等。通過改革，羅斯福大大強(qiáng)化了政府職能，開創(chuàng)了國家強(qiáng)力干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的先例，并因此結(jié)束了強(qiáng)烈放任自由的資本主義時(shí)代。

這一時(shí)期資本主義國家充分地運(yùn)用和強(qiáng)化了政府的政治統(tǒng)治職能，行政權(quán)力擴(kuò)大，專政鎮(zhèn)壓職能大大加強(qiáng)，民主職能有所削弱。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)和干預(yù)，壟斷代替了自由競爭，壟斷資本和國家政權(quán)緊密結(jié)合，政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能都擴(kuò)大和加強(qiáng)了，如政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序，通過預(yù)算和高額稅收、發(fā)行公債等辦法承擔(dān)某些社會(huì)公共事務(wù)，在收入及分配領(lǐng)域采取一系列福利措施等。

四、當(dāng)代資本主義的行政職能

當(dāng)代西方學(xué)者既不贊成政府只承擔(dān)守夜人職責(zé)的自由主義，也不同意政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)主義，而主張有選擇地干預(yù)“市場失敗”。他們認(rèn)為，“政府不是喂養(yǎng)于天國、產(chǎn)奶于地上的母牛”。政府同市場一樣是會(huì)失靈的，政府失敗包括行政效率低下、費(fèi)用高昂、計(jì)劃執(zhí)行不當(dāng)、官員特權(quán)橫行、機(jī)構(gòu)自我擴(kuò)張、財(cái)政赤字與日俱增、行政人員以權(quán)謀私、大量政府開支落入特殊利益集團(tuán)的私囊、官僚主義猖獗等。因此，如果以“失敗的政府”去干預(yù)“失敗的市場”，必然是敗上加敗。所以，市場的缺陷并不是把問題轉(zhuǎn)交給政府處理的充分條件。在“看不見的手”無法使私的不良行為變?yōu)榉�合公共利益行為的地方，可能也很難構(gòu)造這看得見的手去實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)。

市場有失敗，政府也有失敗，應(yīng)該如何選擇呢?1988年美國蘭德公司在它的一份由查·沃爾夫主持完成的報(bào)告《市場或政府——權(quán)衡兩種不完善的選擇》中對(duì)此作了探討。沃爾夫的結(jié)論是：既要使政府在改善和擴(kuò)展市場中發(fā)揮作用，又要利用市場力量改善政府功能。也就是說，利用政府彌補(bǔ)市場缺陷，同時(shí)利用市場克服政府失敗。

總之，這一派西方學(xué)者認(rèn)為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)只能限制在一定范圍內(nèi)，這個(gè)范圍就是市場長久失敗的地方以及政府去干預(yù)并不會(huì)帶來“政府失敗”的方面。他們的主要觀點(diǎn)是：（1）市場有失敗，政府也存在著失敗，政府失敗既表現(xiàn)為國家對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)過度造成市場進(jìn)一步失靈，又表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)不足使市場無法正常運(yùn)作；（2）政府只能干預(yù)市場根本性失敗，不能干預(yù)非根本性缺陷；（3）政府要利用市場去干預(yù)經(jīng)濟(jì)。

因此，當(dāng)代資本主義國家在生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑領(lǐng)域進(jìn)行了一系列的改革和調(diào)整，政府職能呈現(xiàn)出如下發(fā)展趨勢(shì)：

1．行政職能逐漸擴(kuò)大

近兩個(gè)世紀(jì)以來特別是二戰(zhàn)后，西方國家的政府迅速膨脹。19世紀(jì)德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納認(rèn)為，為滿足較高的社會(huì)發(fā)展，政府活動(dòng)也必然隨之增加。隨著經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化，正在擴(kuò)張的市場與這些市場中的當(dāng)事人之間的關(guān)系會(huì)更加復(fù)雜，而這種市場中的相互關(guān)系就對(duì)商業(yè)法與契約關(guān)系產(chǎn)生了需求，而后者又要求建立司法與行政制度。城市化與高居住密度將產(chǎn)生外部性，擁擠又需要政府進(jìn)行干預(yù)與調(diào)節(jié)。這一切都使政府活動(dòng)的加強(qiáng)成為必需。他的這一論斷被稱為“國家活動(dòng)不斷增加的法則”，又稱“瓦格納法則”，該法則不斷地為世界各國的發(fā)展歷程所證實(shí)。

從部分國家政府財(cái)政支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，可以明顯地發(fā)現(xiàn)政府活動(dòng)不斷增加，行政職能擴(kuò)大的軌跡。1929年美國政府的總開支占國民生產(chǎn)總值的10％，而在1949年為23％，1987年為34％。韓國在1980年的政府財(cái)政支出為65 630億韓元，到1997年增至790 040億韓元，增長11倍之多。南非中央政府財(cái)政支出占國民生產(chǎn)總值的比重在1980年僅為21．52％，10年后這個(gè)比值就增至30．09％。

2．職能體系中政治職能相對(duì)減弱

政治職能在早期政府的職能體系中占有重要比重，政府的主要職責(zé)和作用是通過對(duì)內(nèi)階級(jí)鎮(zhèn)壓，對(duì)外軍事擴(kuò)張或防衛(wèi)，維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的特殊利益。政府的社會(huì)管理職能被視為是實(shí)行政治統(tǒng)治的必要補(bǔ)充，是從屬于政治統(tǒng)治和為政治統(tǒng)治服務(wù)的。然而，政治職能只能起到控制社會(huì)矛盾和沖突的作用，卻不能消除這種矛盾和沖突。統(tǒng)治階級(jí)日益認(rèn)識(shí)到，統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的兩極對(duì)立最終將損害統(tǒng)治者自身的利益。同時(shí)，隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)資源的大幅增長，統(tǒng)治階級(jí)可以為社會(huì)各階級(jí)和階層提供更多的分配份額，使階級(jí)矛盾與階級(jí)對(duì)抗相對(duì)有所緩和。盡管政府的政治統(tǒng)治職能依然存在，但它以更隱蔽的形式體現(xiàn)出來。而由于社會(huì)公共事務(wù)的增多，政府的社會(huì)管理職能不斷地增強(qiáng)和膨脹，從而使政府的政治職能呈現(xiàn)出弱化的趨勢(shì)。

3．社會(huì)公共事務(wù)管理職能社會(huì)化

政府的管理能力畢竟是有限的。隨著社會(huì)公共事務(wù)的激增，政府在許多方面已感到力不從心。而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，社會(huì)成員文化素質(zhì)在不斷提高，物質(zhì)生活閑暇時(shí)間越來越充裕，也有可能或已有能力普遍參與社會(huì)管理。因此，政府被迫把某些社會(huì)公共事務(wù)的管理權(quán)還給社會(huì)，而集中精力于自己應(yīng)當(dāng)管、有能力管、也管得好的事情。如許多西方國、家實(shí)行公共事務(wù)管理民營化，將公共服務(wù)事務(wù)或部分政府職能委托給民間團(tuán)體或私人管理。日本政府將清潔衛(wèi)生、維修公用設(shè)施、修建學(xué)校等公共事務(wù)委托給地方自治體、民間團(tuán)體或個(gè)人管理，除社會(huì)福利設(shè)施外，其他公共事務(wù)的委托管理面高達(dá)80％左右。美國、英國政府也將公共服務(wù)事務(wù)承包給私營企業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國大約有35％的地方政府讓私營公司負(fù)責(zé)收集城市垃圾，42％的地方政府使用私人企業(yè)經(jīng)營公共汽車系統(tǒng)。另外，近年來，西方國家社會(huì)中介組織的廣泛興起，是社會(huì)管理職能社會(huì)化趨勢(shì)的重要反映。例如，美國現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會(huì)達(dá)20多萬個(gè)。在日本、德國、意大利等國，每一行業(yè)參加協(xié)會(huì)的企業(yè)通常占本行業(yè)企業(yè)總數(shù)的90％以上。政府通過宏觀協(xié)調(diào)，將一部分職能交還給社會(huì)，由社會(huì)組織代替政府進(jìn)行直接管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)職能社會(huì)化，這是當(dāng)代政府職能發(fā)展的新特點(diǎn)、新趨向。

4．宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)職能增強(qiáng)

西方各國政府在實(shí)行社會(huì)公共事務(wù)管理職能社會(huì)化的同時(shí)，也十分注意加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)功能。為確保政府管理活動(dòng)的順利進(jìn)行，各國政府普遍重視計(jì)劃手段與經(jīng)濟(jì)手段、法律手段的綜合運(yùn)用，逐步減少以至于放棄對(duì)企業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)的直接控制，縮小指令性計(jì)劃范圍，擴(kuò)大指導(dǎo)性計(jì)劃的范圍，將計(jì)劃工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行間接的、更全面的宏觀控制的軌道上來。它們一方面通過制定指導(dǎo)性的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展前景作出預(yù)測，對(duì)經(jīng)濟(jì)的長處和短處作出分析，向經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織提供政府的經(jīng)濟(jì)政策和市場發(fā)展前景的綜合信息，制定保持市場正常運(yùn)行的規(guī)則。另一方面，通過預(yù)算調(diào)控、貨幣金融調(diào)控、物價(jià)調(diào)控等經(jīng)濟(jì)手段以及法律手段對(duì)市場進(jìn)行調(diào)控，以保證市場的正常運(yùn)行和競爭的公正性、合法性。此外，各國政府普遍加強(qiáng)了宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)部門，建立和完善綜合協(xié)調(diào)的機(jī)制。如美國的總統(tǒng)府，英國的內(nèi)閣委員會(huì)、財(cái)政部，法國的總統(tǒng)府、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃廳，德國的聯(lián)邦總理府計(jì)劃司、聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部，日本的總理府、總務(wù)廳等，都是承擔(dān)宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)職能的重要部門。

第三節(jié) 轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國行政職能的轉(zhuǎn)變

一、我國行政職能轉(zhuǎn)變的必然性、必要性

1．行政職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求

我國原有行政職能的配置基本上是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下逐步形成的，政府管了很多不該管、管不好、管不了的事。本來應(yīng)該是由企業(yè)管的事、市場管的事、社會(huì)團(tuán)體與中介組織管的事，我們卻長期依靠行政手段，并通過設(shè)立政府機(jī)構(gòu)來管理，把過多的社會(huì)責(zé)任和事務(wù)矛盾都集中在政府身上。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和對(duì)外開放的不斷擴(kuò)大，宏觀調(diào)控體系框架的初步建立，特別是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用明顯增強(qiáng)。在這種社會(huì)歷史條件下，過去的那種行政職能已經(jīng)到了不改就難以為繼的程度。因此，行政職能的轉(zhuǎn)變被提上了議事日程。

2．行政職能的轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)行政職能體系合理配置的根本途徑

我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的行政職能體系，是以高度集中統(tǒng)一為特色的職能體系，其主要特點(diǎn)是：強(qiáng)調(diào)階級(jí)斗爭、強(qiáng)調(diào)專政職能而忽視民主職能；對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理實(shí)行高度集中的經(jīng)濟(jì)體制；對(duì)社會(huì)服務(wù)實(shí)行統(tǒng)包統(tǒng)攬，服務(wù)職能相對(duì)薄弱；重行政手段而忽視法律手段和經(jīng)濟(jì)手段。這種模式在社會(huì)主義建設(shè)初期發(fā)揮過積極作用。但是，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展，這一模式逐漸暴露出其固有的弊端，主要表現(xiàn)在：政治統(tǒng)治職能過強(qiáng)，社會(huì)管理職能太弱；微觀管理功能過強(qiáng)，宏觀管理功能太弱；政企不分，政事不分，職能內(nèi)容龐雜，運(yùn)行紊亂；內(nèi)部職能分解過細(xì)，職能交叉重復(fù)，造成扯皮推諉。因此，只有切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，理順關(guān)系，才可能實(shí)現(xiàn)政府職能體系的合理配置，才能明確劃分各管理主體的職責(zé)權(quán)限。

3．行政職能的轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ)

行政職能是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和機(jī)構(gòu)改革的重要依據(jù)。政府機(jī)構(gòu)改革包括：科學(xué)分解、確定政府各機(jī)構(gòu)職能，合理劃分各機(jī)構(gòu)權(quán)限，調(diào)整、設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，合理配置和使用人員，轉(zhuǎn)變機(jī)構(gòu)運(yùn)行方式，改革機(jī)構(gòu)辦事手段，完善機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制，精簡多余機(jī)構(gòu)和官員等。因此，政府機(jī)構(gòu)改革并不是簡單的撤減、合并，而是要轉(zhuǎn)變政府行政職能，在轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上，該撤減合并的撤減合并，該增設(shè)加強(qiáng)的增設(shè)加強(qiáng)。過去常把機(jī)構(gòu)改革僅看成是機(jī)構(gòu)的撤銷、合并、調(diào)整等，似乎機(jī)構(gòu)、人員數(shù)量減少了，機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)就達(dá)到了，因而往往追求“精簡機(jī)構(gòu)”、“縮減編制”的表層目標(biāo)，忽視了以轉(zhuǎn)變職能為基礎(chǔ)的原則。由于沒有轉(zhuǎn)變職能，政府還是在直接管理企業(yè)，指揮企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營，還在管那些管不好、管不了、不該管的事情，使得精簡下來的人員又重新回到政府機(jī)關(guān)，撤并了的機(jī)構(gòu)又重新恢復(fù)，沖抵了改革的成效。這是導(dǎo)致機(jī)構(gòu)周而復(fù)始惡性膨脹的重要原因之一。

二、我國行政職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容

1．職能重心的轉(zhuǎn)變

1956年我國在完成了社會(huì)主義的基本改造之后，黨和國家的工作重心本應(yīng)該轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的軌道上來。但由于錯(cuò)誤思想的影響和對(duì)馬克思主義關(guān)于社會(huì)主義個(gè)別結(jié)論理解的偏差，導(dǎo)致了我國在長達(dá)20多年的時(shí)間里，一直是重政治統(tǒng)治職能，輕社會(huì)管理職能；重階級(jí)斗爭，輕經(jīng)濟(jì)建設(shè)。黨的十一屆三中全會(huì)明確提出了把黨和國家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。為此，各級(jí)人民政府緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，實(shí)現(xiàn)了政府職能重心的根本轉(zhuǎn)變，開創(chuàng)了我國行政管理的新局面。

2．職能方式的轉(zhuǎn)變

隨著政府職能重心的轉(zhuǎn)變，政府職能方式也進(jìn)行了轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在：

（1）由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主，經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合。經(jīng)濟(jì)手段主要是指政府按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，運(yùn)用價(jià)格、財(cái)政、稅收、信貸、工資、利潤等經(jīng)濟(jì)杠桿，來組織、調(diào)節(jié)和影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)管理的任務(wù)。經(jīng)濟(jì)手段的特點(diǎn)在于間接性和誘導(dǎo)性。實(shí)踐證明，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，可以增強(qiáng)企業(yè)的自主權(quán)，使其從政府的行政命令和指令性計(jì)劃中解脫出來，從而主動(dòng)地發(fā)掘潛力，最有效地使用人力、物力和財(cái)力。這就要求管理者重視按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，運(yùn)用價(jià)格、財(cái)政、稅收、信貸、工資、利潤等經(jīng)濟(jì)杠桿，來組織、調(diào)節(jié)和影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；重視法律手段的調(diào)節(jié)作用，完善和加強(qiáng)了政府法制建設(shè)，積極推進(jìn)依法行政。這種職能方式的轉(zhuǎn)變對(duì)于加速國民經(jīng)濟(jì)的市場化進(jìn)程，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和過渡，具有十分重要的意義。

（2）由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主。由微觀管理向宏觀管理的轉(zhuǎn)變，就是把本來屬于企業(yè)而被政府占有的權(quán)力，毫無保留地、實(shí)實(shí)在在地歸還給企業(yè)，強(qiáng)化企業(yè)的經(jīng)營權(quán)，使企業(yè)擺脫政府附屬物的地位，走上自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自主發(fā)展的道路。同時(shí)，政府要把宏觀管起來，管住管好，弱化直接干預(yù)企業(yè)的微觀管理職能，強(qiáng)化行政系統(tǒng)的宏觀管理職能，精簡和削弱專業(yè)部門，強(qiáng)化監(jiān)督和宏觀調(diào)控部門。由直接管理向間接管理的轉(zhuǎn)變，則是要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段實(shí)施管理，推動(dòng)“政府調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新格局的形成。因而，政府的經(jīng)濟(jì)職能主要是宏觀調(diào)控，提供服務(wù)和檢查監(jiān)督。

（3）由重視計(jì)劃、排斥市場轉(zhuǎn)向把計(jì)劃與市場有機(jī)地結(jié)合起來。過去的傳統(tǒng)觀念把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)等同于社會(huì)主義，把市場經(jīng)濟(jì)等同于資本主義，這樣就把計(jì)劃與市場絕對(duì)對(duì)立起來了。正是在這種傳統(tǒng)觀念的支配和指導(dǎo)下，我們形成了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，市場經(jīng)濟(jì)則長期被排除在社會(huì)主義大門之外，使社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)不能正常地在市場經(jīng)濟(jì)軌道上運(yùn)行，極大地阻礙了社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。同時(shí)，這也成為阻礙我國政府職能方式轉(zhuǎn)變的主要原因。鄧小平同志關(guān)于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的理論，為我們從根本上解決了如何建設(shè)社會(huì)主義的問題，明確了計(jì)劃和市場都是資源配置的手段，從而為我國政府職能方式的轉(zhuǎn)變指明了方向。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，市場對(duì)社會(huì)資源的配置起基礎(chǔ)性作用。

3．職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變

職能關(guān)系是指不同的管理職能該由誰來行使以及管理主體之間職責(zé)權(quán)限的劃分。鄧小平同志曾經(jīng)指出，我國存在的“機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負(fù)責(zé)任”等官僚主義現(xiàn)象，都是與政府職能關(guān)系不清、“管了很多不該管、管不好、管不了的事”以及沒有管好該管的事分不開的。因此，分清職能，理順關(guān)系，明確不同管理主體之間的職責(zé)權(quán)限，這是實(shí)現(xiàn)行政職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在我國，政府職能關(guān)系主要表現(xiàn)為：中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府之間的職能關(guān)系；政企關(guān)系；政府與市場的關(guān)系；政府與社會(huì)的關(guān)系；政府內(nèi)部各職能部門之間的關(guān)系。理順職能關(guān)系，也就是要理順上述這些關(guān)系。

（1）理順中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府之間的職能關(guān)系。如何正確處理好中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府之間的關(guān)系，這是我國行政管理中的一個(gè)重要問題。過去，權(quán)力過分集中于中央、集中于上級(jí)，形成了頭重腳輕的職能架構(gòu)，難以發(fā)揮地方和基層的積極性。同時(shí)，中央既管宏觀又管微觀，既管行業(yè)又管企業(yè)，整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控職能和微觀調(diào)控職能交叉混合，沒有中間層次、中間環(huán)節(jié)，造成了“一管就死，一放就亂”的局面。中央與地方的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是權(quán)力配置關(guān)系、利益關(guān)系，也是一種法律關(guān)系。理順中央與地方的關(guān)系，必須在合理劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，明確中央與地方的職能關(guān)系，并用法律的形式明確下來。中央政府代表著國家的整體利益和全局利益，承擔(dān)著整個(gè)國家的宏觀管理職能，提供全國性的公共物品，同時(shí)承擔(dān)著對(duì)地方政府的監(jiān)督職能和服務(wù)職能。地方政府一方面是國家利益在地方的代表，另一方面又是地方局部利益的代表，承擔(dān)著中央宏觀政策的執(zhí)行職能和對(duì)本地區(qū)公共事務(wù)的管理職能，提供地區(qū)性的公共物品。因此，理順中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府之間的職能關(guān)系，在具體內(nèi)容上，就是指各級(jí)政府之間的合理分權(quán)，把過分集中于上級(jí)政府的權(quán)力下放給下級(jí)政府，做到權(quán)、責(zé)、利相一致；在指導(dǎo)原則上，就是既要維護(hù)國家政令的統(tǒng)一，防止地方割據(jù)，發(fā)揮中央政府的宏觀調(diào)控職能，又要保證地方、基層能夠因地制宜，有利于調(diào)動(dòng)地方和基層的積極性。小平同志曾經(jīng)指出：我們一切工作都會(huì)涉及全局與局部的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、集中統(tǒng)一與因地制宜的關(guān)系。大道理與小道理必須弄清楚，全體和局部缺一不可。全體是由局部組成的，如果只有全體，沒有局部，則全體也就不成其為全體了。另一方面，全體和局部、中央和地方、集中統(tǒng)一和因地制宜，以什么為主導(dǎo)呢?如果把局部、地方、因地制宜作主導(dǎo)，那就要犯原則錯(cuò)誤。一定要以中央、全體、集中統(tǒng)一作主導(dǎo)。

在改革開放不斷深化與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的進(jìn)程中，不可避免地要發(fā)生種種利益矛盾。對(duì)這個(gè)問題需要從兩個(gè)方面來解決：一方面，作為上級(jí)必須考慮到上級(jí)與下級(jí)、中央與地方的兩個(gè)積極性，必須從總體上協(xié)調(diào)好方方面面的利益格局和利益關(guān)系，調(diào)動(dòng)一切積極因素，發(fā)揮各方面的積極性。另一方面，作為下級(jí)必須懂得顧全大局、服從命令聽指揮是我們事業(yè)取得勝利的可靠保證。必須做到局部服從全局，下級(jí)服從上級(jí)，全黨服從中央，只有這樣才有全黨的統(tǒng)一，才有全國的協(xié)調(diào)，才有中央、地方、部門和當(dāng)前與長遠(yuǎn)利益的相得益彰。

（2）理順政企關(guān)系。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行內(nèi)在地要求所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的相對(duì)分離。鑒于簡政放權(quán)的改革無法實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)市場化的制度創(chuàng)新的任務(wù)，中國經(jīng)濟(jì)改革理論家便把市場經(jīng)濟(jì)國家的兩權(quán)分離經(jīng)驗(yàn)引入了中國，從而提出了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的改革思路。兩權(quán)分離的要旨在于從所有權(quán)中嚴(yán)格地區(qū)分出經(jīng)營權(quán)，即讓國有企業(yè)掌握經(jīng)營權(quán)，政府掌握所有權(quán)，兩者井水不犯河水，以便使企業(yè)家具有廣闊的活動(dòng)空間，發(fā)揮企業(yè)的活力，’同時(shí)也切斷政府與國有企業(yè)的從屬關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)政企分開，使國有企業(yè)成為真正自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體，實(shí)現(xiàn)政府的職能轉(zhuǎn)變，僅兩權(quán)分離仍是不夠的，必須在兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上明確產(chǎn)權(quán)。以兩權(quán)分離為理論基礎(chǔ)的承包制改革至多是一種過渡性的政企改革模式。要徹底實(shí)現(xiàn)政企分開，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，必須先明確產(chǎn)權(quán)。因而，理順政企關(guān)系的基本原則是權(quán)力下放，政企分開。一是把所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，即通過承包制、股份制、生產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制等方式，調(diào)整所有制形式，使所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，把生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)還給企業(yè)，調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性。二是把政府的國有資產(chǎn)所有者職能和行政管理職能分開，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系。三是實(shí)行國有資產(chǎn)分級(jí)管理制，最終建立起政府以經(jīng)濟(jì)、法律、行政等綜合手段控制市場，市場引導(dǎo)企業(yè)的宏觀調(diào)控體系。調(diào)整、理順后的政企關(guān)系是：政府按投入企業(yè)的資本享有所有者權(quán)益，對(duì)企業(yè)的債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任；向企業(yè)派出稽查特派員，監(jiān)督企業(yè)資產(chǎn)營運(yùn)和盈虧狀況，負(fù)責(zé)企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、任免，不直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)，取消政府對(duì)企業(yè)的行政隸屬關(guān)系；企業(yè)依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，照章納稅，對(duì)國有資本負(fù)有保值增值的責(zé)任，不損害所有者的權(quán)益。政府對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的主要手段是產(chǎn)業(yè)政策，同時(shí)，也運(yùn)用法律手段和一些必要的行政手段。

（3）理順政府與市場的關(guān)系。單純的自由放任經(jīng)濟(jì)不能實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行，過分強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)又會(huì)使經(jīng)濟(jì)失去效率和活力。市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行不能沒有政府的干預(yù)，也不能沒有市場的調(diào)節(jié)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府與市場相互關(guān)系的總原則是：市場機(jī)制能夠解決的，就讓市場解決，政府只管市場做不好和做不了的事，政府引導(dǎo)市場，市場調(diào)節(jié)企業(yè)。我國實(shí)行的是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府與市場的關(guān)系表現(xiàn)為：社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展，客觀上要求把市場對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和資源配置的基礎(chǔ)性作用與政府宏觀調(diào)控的指導(dǎo)性作用有機(jī)結(jié)合起來。特別是對(duì)處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期的我國來說，在許多方面尚不具備或不完全具備市場機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的基本條件，而發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的客觀形勢(shì)又不容許我們僅靠市場自發(fā)的力量去慢慢形成這些條件。離開了政府對(duì)市場的宏觀調(diào)控，就根本不可能建立起正常的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)新秩序，而只能導(dǎo)致混亂和無序。因此，加強(qiáng)政府，對(duì)市場的宏觀調(diào)控，不僅是必要的，而且也是必然的。

但從另一方面講，政府對(duì)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控，并不意味著否定市場在社會(huì)資源配置中所具有的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。實(shí)際上，政府對(duì)市場的宏觀調(diào)控，其作用在于彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)的不足，在于使市場機(jī)制更充分地發(fā)揮其功能，在于對(duì)市場機(jī)制作用的方向和后果進(jìn)行必要的干預(yù)和引導(dǎo)，矯正市場的失靈，但絕不是取代或取消市場機(jī)制本身在經(jīng)濟(jì)生活中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。這就是說，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，是以市場為基礎(chǔ)的，主要用來彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)的不足，糾正市場調(diào)節(jié)的缺陷。政府應(yīng)采取的具體措施包括：打破地區(qū)、部門分割和封鎖，建立和完善平等競爭、規(guī)則健全的全國統(tǒng)一市場；搞好國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃和布局，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)和建立生產(chǎn)資料市場、金融市場、技術(shù)市場、信息市場和企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場等，促進(jìn)市場體系的發(fā)育和完善；發(fā)布市場信息，加強(qiáng)市場管理，制止違法經(jīng)營和不正當(dāng)競爭等。

（4）理順政府與社會(huì)的關(guān)系。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)的很多功能和事務(wù)矛盾都集中在政府身上。在這種傳統(tǒng)的行政管理模式中，政府直接面對(duì)社會(huì)，直接從事大量的具體而微觀的管理活動(dòng)，其弊端是顯而易見的。一方面， 由于政府直接管理社會(huì)事務(wù)，隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)事務(wù)也在不斷增加，而政府的負(fù)擔(dān)就會(huì)越來越重，當(dāng)社會(huì)事務(wù)管理達(dá)到一定量的情況下，不得不進(jìn)行新的權(quán)力劃分，增加相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和編制，這樣就形成了政府機(jī)構(gòu)和人員編制的惡性膨脹；另一方面，“企業(yè)辦社會(huì)”， “機(jī)關(guān)辦社會(huì)”，使社會(huì)的自治能力、自律水平得不到鍛煉與提高，抑制了社會(huì)的自我發(fā)展，即政府的統(tǒng)治功能越強(qiáng)，社會(huì)的自治功能就越弱。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求改變政府的管理范圍、管理模式和管理方法，從而切實(shí)實(shí)現(xiàn)政社分開，把過去屬于政府的權(quán)力轉(zhuǎn)移給社會(huì)中介組織去行使。政府在社會(huì)管理方面的基本職能就是組織“公共物品”的供給，管理好社會(huì)的公共事務(wù)，改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下由政府包攬一切的狀況。為此，要求政府的社會(huì)管理實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變：在管理范圍上，改變?cè)瓉碛烧�府包辦一切社會(huì)事務(wù)的做法，向社會(huì)提供“公共物品”；在管理模式上，從“大政府、小社會(huì)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;小政府、大社會(huì)”；在管理方法上，從傳統(tǒng)的以行政方法為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的以法律方法為主。為了實(shí)現(xiàn)這三大轉(zhuǎn)變，有效地處理好政府與社會(huì)的關(guān)系，在具體措施上，政府必須培養(yǎng)社會(huì)的自治能力，大力培育社會(huì)中介組織，政府及其有關(guān)部門要為社會(huì)中介組織的發(fā)展提供生存空間，減少政府及其有關(guān)部門辦理有關(guān)中介事務(wù)；加快社會(huì)保障制度的改革，建立起與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障體系；確立政府與社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系。

（5）理順政府內(nèi)部各職能部門之間的關(guān)系；要進(jìn)行科學(xué)的職能分解和職能分析，嚴(yán)格按照權(quán)責(zé)一致、分工明確的原則，明確各部門的職責(zé)分工，建立嚴(yán)格的工作責(zé)任制和崗位責(zé)任制，從制度上解決職能不清、人浮于事、多頭領(lǐng)導(dǎo)、政出多門的弊端。

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)全球化浪潮席卷世界，中國已于2001年12月11日加入了世界貿(mào)易組織。入世給中國帶來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。入世首當(dāng)其沖是政府入世。能否抓住歷史機(jī)遇，在新一輪的國際競爭中脫穎而出，關(guān)鍵在于政府。入世后，中國對(duì)外經(jīng)貿(mào)關(guān)系迅速拓展到140多個(gè)國家（地區(qū)）。不同制度的交流與摩擦，以及由此引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面深層次的矛盾在一定時(shí)期都將突出地表現(xiàn)出來。要消除這些摩擦，解決這些矛盾，推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)改革向縱深發(fā)展，政府必須在WTO規(guī)則框架下對(duì)自身職能及其運(yùn)作體制做出調(diào)整和變革，以促進(jìn)進(jìn)一步的開放和全面融入世界經(jīng)濟(jì)主流。這無疑對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)變提出了新的更高的要求，主要表現(xiàn)在：

首先，政府要弱化某些職能。隨著跨國公司、市民社會(huì)與非政府性組織等角色的強(qiáng)化，政府角色在相當(dāng)程度上將受到?jīng)_擊而弱化。政府的權(quán)力一方面向下級(jí)的地方政府、社會(huì)中介組織、社會(huì)和企業(yè)分權(quán)，另一方面向上轉(zhuǎn)移到超國家機(jī)構(gòu)或國際組織中去。因此，政府必須設(shè)法配合經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的需要，徹底改變政府直接參與企業(yè)經(jīng)營管理的方式，減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政壟斷和干預(yù)。根據(jù)國有企業(yè)改革的基本要求，實(shí)行政企分開，對(duì)國家壟斷行業(yè)進(jìn)行改革、改組以及改制，實(shí)行產(chǎn)權(quán)多元化。同時(shí)，政府必須充分發(fā)揮私有企業(yè)和第三部門的力量，使轉(zhuǎn)移的權(quán)力不至于空置而造成權(quán)力的真空。政府自身則朝信息化、電子化、彈性化和縮小化的方向轉(zhuǎn)型。

其次，政府應(yīng)強(qiáng)化某些職能。政府絕不是全球化被動(dòng)的犧牲者，而是主要的設(shè)計(jì)師和建筑師。目前，所有國際間的經(jīng)濟(jì)交往都是在具體國家和政府的協(xié)調(diào)和推動(dòng)下進(jìn)行的，并且只有依靠其協(xié)調(diào)和推動(dòng)才能達(dá)到持續(xù)的經(jīng)濟(jì)繁榮與發(fā)展。加入世貿(mào)后，在頻繁的國際經(jīng)濟(jì)交往過程中必然伴隨有許多危及民族國家經(jīng)濟(jì)安全的因素，也使得國內(nèi)社會(huì)政治穩(wěn)定更脆弱。因此，政府必須不斷提高應(yīng)對(duì)能力，加強(qiáng)對(duì)涉外經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和管理，建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，確保我國在對(duì)外開放過程中的經(jīng)濟(jì)安全與國內(nèi)的政治穩(wěn)定。同時(shí)，政府還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步建立健全宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系，強(qiáng)化監(jiān)督和監(jiān)管體系。

再次，政府需要增加新的職能。由于我國市場發(fā)育尚不完全，需要以政府來克服市場缺位，通過制度創(chuàng)新和制度供給來培育市場，替代一部分尚未發(fā)育的市場機(jī)制。這就要求政府在發(fā)展和完善商品市場的同時(shí)，積極培育金融、勞動(dòng)力、土地、技術(shù)、信息、服務(wù)、房地產(chǎn)、外匯等生產(chǎn)要素市場，開放證券市場、期貨市場，完善生產(chǎn)要素市場化價(jià)格機(jī)制的形成，規(guī)范市場秩序，加快形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的跨地區(qū)跨省的全國統(tǒng)一大市場，提高市場在資源配置中的作用。此外，市場經(jīng)濟(jì)的全球化與全球性的市場經(jīng)濟(jì)化使市場失靈出現(xiàn)了新的內(nèi)容——世界市場失靈，這就要求我國政府廣泛參與與世界各國政府共同治理世界市場失靈的全球“集體行動(dòng)”，如共同承擔(dān)全球性環(huán)境保護(hù)職能等。

對(duì)此，黨的十六大明確提出，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化，切實(shí)解決層次過多、職能交叉、機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題。

根據(jù)十六大的精神，目前新一輪的改革正在進(jìn)行。本次改革將按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則和“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)”的要求，建立新型政府。改革除了深化一直以來都在進(jìn)行的組織改革之外，重點(diǎn)在于政府職能的轉(zhuǎn)變，并在更廣泛的領(lǐng)域內(nèi)推進(jìn)這種轉(zhuǎn)變。例如：深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進(jìn)流通管理體制改革，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)等�？梢灶A(yù)見，新一輪的改革關(guān)系到政府理念的重建、政府權(quán)力關(guān)系的重組、政府與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整、經(jīng)濟(jì)管理制度的變革等。我們期待改革使政府職能更加優(yōu)化。