從“清欠”淺析全過程造價管理

    近些年來，我國建設領域拖欠工程款和農民工工資問題十分嚴重，擾亂了正常的市場經濟秩序，嚴重影響了建筑業的健康發展和社會的和諧穩定，引起了黨中央、全國人大、國務院的高度重視。2003年7月，全國人大提出了關于解決建設領域拖欠工程款和農民工工資問題的建議。同年11月，國務院決定從2004年起，用三年時間基本解決建設領域拖欠工程款和農民工工資問題，并明確由建設部牽頭，會同l6個部委以及最高人民法院，成立了國務院解決建設領域拖欠工程款部際工作聯席會議，指導、推動全國清理拖欠工程款和農民工工資工作。經建設部統計，截至2003年年底，全國建設領域共拖欠工程款l860億元，涉及l3萬個項目、1萬3千多家企業。通過三年全國各級部門和建設、施工單位的艱苦努力，清理償還工作才基本完成。為什么會產生這么大的拖欠？為什么已存在的拖欠沒有資金來源？為什么建設工程特別是政府工程會在施工中擴大規模、增加概算？這些問題都與造價有密切關系。筆者從造價管理工作的角度，談談造價工作在防止新的拖欠工程款產生中能發揮的重要作用。 
    一、建設工程產生拖欠的原因 
    要解決好拖欠工程款問題。首先要弄清其產生的原因。筆者通過對拖欠案件的分析。發現產生拖欠的原因不僅僅在工程結算環節，從項目的投資決策、設計、招投標階段到項目施工、結算，每一個環節都可能造成最終拖欠工程款的產生。 
    （一）在建設工程前期 
    從研究表明，在項目投資決策階段，對項目的工程造價影響很大（達到30－75％），特別是建設標準水平的確定、建設地點選擇、工藝的評選、設備選用等，直接關系到工程造價的高低。有的項目業主對可行性研究缺乏科學的論證，有的把可行性研究變為可批性研究，還有的通過走上層路線虛報工程投資，編造工程功能，搞“釣魚工程”，有的為了能使項目盡快通過批準，有意壓縮工程投資。預留資金缺口，造成最后工程投資超概。因此人為的擴大投資概算或壓低概算都會給項目以后的工程款拖欠埋下很大隱患。 
    在工程項目設計階段，工程設計的質量不僅決定著項目的先進水平，還對工程造價有著決定性的影響。據統計分析，工程設計階段控制工程造價的潛力在75％左右。但目前我國在設計階段尚無有效的工程造價控制手段，很容易造成超標準設計，這又是造成工程款竣工后因無資金來源而無力支付工程款的主要原因。其主要表現在以下幾個方面：一是有的建設單位領導為追求業績，不顧資金狀況，過高地追求高標準，盲提出超標準設計要求，擅自擴大了已經批準的立項文件范圍；二是有的設計單位沒有建立起投資效益最佳的設計理念，只重技術輕經濟，設計人員不僅設計保守、建筑單方造價高，而且工程設計圖的質量和深度也不夠，造成在招投標階段暫估項目多，存在缺項、漏項以及前后設計不銜接等問題，施工階段設計變更多，無法有效控制工程造價；三是現行設計收費標準是按造價的比例計取，使得設計單位對任意提高設計標準的現象推波助瀾，最終導致設計概算超標現象。 
    在招投標和施工合同簽訂階段，由于招投標和承發包不規范，建設單位意向招標，或者將自己的意志強加給承包單位；高資質施工企業中標，低資質隊伍掛靠承建；或者建設單位為達到各方利益平衡，肢解發包等行為不僅影響了工程造價，還經常引起業主與承包商的糾紛，為拖欠工程款和農民工工資留下了隱患。 
    （二）在建設工程中期 
    在建設工程施工階段，雖然要大量投入設備、材料、機械、人工，在正常施工情況下，通過施工措施節約投資的可能性僅占l0％左右，但是如果缺乏有效監控措施，有大量的工程設計變更或隨意性的現場簽證，一樣會造成工程造階飆升，突破現有建設資金限度。造成這種現象的主要原因有：一是監理機構不完善，人員素質不高，監理制度不健全，同時在我國普遍只有技術監理而無造價監理；二是有些承包商通過各種手段取得大量的設計變更、簽證資料，無中生有，量實不符，任意擴大工程量，彌補一些在中標中被壓低了的造價，加大了造價控制的難度；三是少數承包商利用設計和施工合同的空子，在材料、設備的選擇上做文章，偷工減料、以次充好，套取工程款。 
    （三）在建設工程后期 
    建設工程后期，主要是指工程竣工驗收、結（決）算審查階段，它是控制工程造價的最后一道關卡。在這個階段中，工程結算書上的每一個數字都是甲乙雙方經濟利益的具體體現，因此前幾個階段造成的造價問題就統統暴露出來了。當資金缺口確實無法彌補時，一些建設單位則以超概后，沒有資金為由，拖欠施工單位工程款，或以各種理由對結算久拖不決，讓施工企業對工程款的回收遙遙無期。 
    從上面分析可以看到，拖欠工程款的隱患藏于建設工程的各個階段。而一旦某個環節的決定超出了項目資金能力范圍，其后果就是施工企業被拖欠工程款、農民工勞動者被拖欠工資。 
    二、解決拖欠工程款問題的有效手段之一就是對建設工程實行全過程造價管理 
    從造價管理的角度看，拖欠工程款問題實質上就是工程造價超過建設單位的建設資金支付能力的問題。 
    工程造價管理不僅僅是防止投資突破限額，更積極的意義是促進建設、設計、施工單位加強管理，使人力、物力、財力有限的資源得到充分的利用，取得最佳的經濟效益和社會效益。因此解決拖欠工程款問題的有效手段之一就是對建設工程從投資決策、設計、招投標、施工合同簽訂、施工直至竣工決算的各個階段進行造價管理，從而將其控制在建設單位建設資金支付能力的限度之內。 
    在投資決策階段，要高度重視對建設工程項目經濟性、科學性、合理性的研究論證，合理選擇建設標準、建設地區，合理選擇經濟適用的工藝設備，尤其重視對項目的經濟評價，投資業主依據自身情況在充分調查研究的基礎上編制好項目的計劃書，保證投資估算的準確性。投資業主還應做到投資估算必須準確且能滿足限額設計和控制概算的要求，初步設計概算必須控制在批準的可行性研究投資估算范圍內，收口概算不允許突破可行性研究投資估算；在滿足使用功能的前提下，應進行設計方案比較和優化設計，設計方案應在滿足功能或盡量提高功能的前提下降低成本。 
    在設計階段，應做到“看菜吃飯、量體裁衣"，由投資決定設計方案，同時加強對初步設計的審查，準確編制概算，引入競爭機制，實行設計招標，推行限額設計，實行設計監理，將變更發生在開工前。 
    在工程招投標和施工合同簽訂階段，嚴格按《招投標法》操作，規范招投標行為，遵循公開、公平、公正原則，實行合理低價中標，商定細致嚴謹的工程承發包合同，盡量少指定分包項目，盡可能將糾紛隱患降到最低，減少費用變更。 
    在施工階段，嚴格按概算及投資計劃進行，做好工程造價的動態管理和設計變更管理。工程監理人員及造價執業人員嚴格把好簽證變更和工程進度關，尤其要針對隱蔽及前期臨建工程，變事后被動控制為事前主動控制，對設計變更要先算帳后變更，嚴禁通過設計變更擴大建設規模、增加建設內容、提高建設標準，同時加強建筑材料及設備的價格管理以適應市場形勢的變化。 在竣工結算階段，應嚴格執行《建設工程價款結算暫行辦法》中關于結算時限的規定，并充分發揮建設行政主管部門對工程結算進行抽查和糾紛調節作用，確保工程項目竣工結算工作盡快完成，使工程款盡快結清。 
    總之，通過對工程從投資決策到竣工結算的每一個階段做好工程造價的管理和監控，控制工程項目的規模和設計標準，達到合理控制工程造價的目的，也是解決工程款拖欠問題的有效手段之一。因此，要破除不重視造價管理的思想，建立起通過對建設工程的全過程造價管理，達到合理控制工程造價的統一認識，各職能部門通力協作，建立起建設工程造價管理的長效機制，才能鞏固清欠成果，從源頭上防止新的拖欠工程款問題的發生。