工程擔保緣何障礙重重

   河北省在廣泛調研、學習、借鑒兄弟省市先進經(jīng)驗的基礎上，從2004年開始在全省推行工程量清單計價招標、低價中標、工程擔保制度，旨在用市場經(jīng)濟的手段來解決建筑市場長期以來存在的虛假招標，合同履約率低等突出問題。工程擔保作為一種信用工具，在規(guī)范招投標活動，保障工程發(fā)承包合同履行，解決當前建筑領域存在的突出問題等方面具有十分重要的作用。
    存在的主要問題
    一些市場主體對實行工程擔保制度的必要性、重要性認識不足，實行工程擔保的積極性不高。推行工程擔保制度就是要建立市場信用機制，用市場經(jīng)濟手段解決當前建筑市場的突出問題，但由于我國建筑市場尚未發(fā)育成熟，有些人對推行工程擔保制度不理解，認為只是一種權宜之策。有的人只是為領取施工許可而不得已辦理的一個前期手續(xù)。有的業(yè)主和承包商片面理解或強調實行工程擔保增加工程建設成本，對實行工程擔保制度的積極性不高。有些市政工程的業(yè)主，由于種種原因，不愿執(zhí)行與“承包商履約擔保”相對應的“業(yè)主工程款支付擔保”。
    工程擔保工作發(fā)展尚不平衡。在推行擔保的種類上，投標擔保推行的面比較廣，而業(yè)主工程款支付擔保、履約擔保、付款擔保推行的難度大。在擔保方式上，工程擔保方式單一，現(xiàn)金擔保比較過大，加重了業(yè)主和承包商的財務負擔。工程擔保的意義在于擔保人以其自身的實力和信譽為被擔保人作擔保，保證被擔保人履行合同義務，被保證人的代價只是購買擔保的費用。目前，銀行和多數(shù)擔保公司一般不愿接受保證金以外的其他擔保方式，特別表現(xiàn)在反擔保方面。現(xiàn)金擔保比例過大，加重業(yè)主和承包商財務負擔，影響工程擔保制度的推行。
    工程擔保的法律體系不夠完善。雖然近幾年，我國相繼頒布了《建筑法》《擔保法》《保險法》《合同法》《招標投標法》和《建設工程質量管理條件》《建設部關于在房地產(chǎn)開發(fā)項目中推行工程建設合同擔保的若干規(guī)定（試行）》等法律、法規(guī)和規(guī)章，對工程保證擔保制度進行不同程度的規(guī)定，但由于市場經(jīng)濟條件下，公有資本管理制度的理論研究和實踐仍未成熟，因而也缺乏完整的法律框架支持，工作擔保制度在推行中仍存在法律制度不完善的問題。
    目前擔保主體不論在數(shù)量上，還是在質量上都不能滿足市場需要。建立和推行工程擔保制度，必須有一定數(shù)量并符合資格條件的擔保機構，形成具有競爭機制的擔保人市場。目前河北省注冊登記的擔保機構只有十幾家，其中大部分在石家莊市，有的市還沒有專業(yè)擔保公司，只能借助于銀行和保險公司開展一些擔保業(yè)務。有些擔保公司對工程項目的風險性和管理缺乏認識和知識，也缺乏相應的專業(yè)擔保人才。擔保公司實力不強，服務質量不高，也影響了工程擔保工作的推行。
    推行工程擔保制度的體會
    推行工程擔保制度是在建筑市場建立誠信機制的重要舉措。實施工程保證擔保，是通過經(jīng)濟手段增強業(yè)主和承包商的合同履約意識，在一定程度上起到了規(guī)避合同信用風險的作用。因為任何擔保人為維護自身的經(jīng)濟利益，在提供保證擔保時，必然要對申請人的資信、實力、履約記錄等進行嚴格審核，并通過制約機制對履約過程進行監(jiān)督，從而迫使當事人提高素質、規(guī)范行為，保障合同正常履行。這種機制的原理很簡單，即守信者得到酬償（信譽高，保證公司愿意擔保，擔保費低，容易得到更多的訂單或工程），失信者受到懲罰（保證金及反擔保資產(chǎn)被用于賠償，損失大的足以傾家蕩產(chǎn)，信用記錄出現(xiàn)污點，沒人愿意擔保或費率高的出奇，等于被逐出建筑市場）。這種運用信用手段建立起的社會保證、利益制約、相互規(guī)范的監(jiān)督制衡機制，通過正面的利益驅動，守信則受益，失信則受制裁，大大強化了自我約束和自我監(jiān)督的力度。
    推行工程保證擔保制度是加強建筑領域風險管理的重要內容。風險管理的一項重要措施就是規(guī)避和轉移風險。工程建設的整個過程都存在著各種各樣的合同履約及工程質量風險。過去，我們單純依靠簽訂工程承發(fā)包合同方式化解風險。但是我們目前的合同文本尚存在較多缺陷，而且并非所有的承發(fā)包主體都意識到采用規(guī)范合同文本的重要性。另外，完全依據(jù)工程承發(fā)包合同追究另一方的責任雖在理論上可行，但在實踐中，以違約事實的調查、取證、談判、仲裁、訴訟直至索賠成功，過程繁雜、耗時費事，難以保證工程建設的順利進行。建立和推行工程保證擔保制度則可以起到規(guī)避和轉移風險的雙重作用，因為它增加了保證各方履行義務的主體—保證人，保證人不僅要嚴格審核責任人的資信和履約能力，還要采取各種措施加強對合同義務履行的監(jiān)督和制約，避免出現(xiàn)違約行為或使違約行為得以及時糾正，從而規(guī)避了合同履行的風險。
    推行工程保證擔保制度是轉變政府職能的有效途徑。建設行政主管部門的任務是通過法律、行政和引導手段規(guī)范建筑市場，形成有序的建筑生產(chǎn)過程，確保建筑業(yè)的良性發(fā)展。但長期以來，政府對建筑市場的管理主要靠行政推動。由此導致管理手段單一、政府職能混淆（如既是行政責任主體，又是技術責任主體）、建設行為主體責任意識談漠等問題，并造成政府在建筑市場管理中處于疲于應付的被動狀態(tài)。而工程建設領域引入工程保證擔保機制，則是實現(xiàn)政府職能轉變的有效途徑。作為擔保人必然會從自身的經(jīng)濟利益出發(fā)，參與工程的監(jiān)督管理，并通過嚴格的責任索賠程序，強化各行為主體的合同意識，從而減輕政府在工程管理方面的負擔。這樣有利于實現(xiàn)政府對工程管理由直接的實物監(jiān)督為主向以建設程序監(jiān)督為主的轉變。
    推行工程保證擔保制度能夠在一定程度上解決建筑市場中長期存在的一些深層次問題。一是可進一步規(guī)范承包商行為，建立優(yōu)勝劣汰的市場競爭機制。工程保證擔保作為一種經(jīng)濟手段，通過“守信者得酬償，失信者受懲罰”的原則，可促使工程建設領域形成業(yè)績好、信譽高的企業(yè)多得工程；業(yè)績差、信譽低的企業(yè)少接甚至接不到工程，最終退出建筑市場的良性競爭機制，并且可在一定程度上解決施工掛靠問題。二是可有效地遏制拖欠工程款等問題。工程擔保推行后，在實行承包商履約擔保的同時，業(yè)主工程款支付擔保將對等實施，從而確保承包商工程款按時到位，在保證工程項目順利建設的同時，承包商的利益得到保證，承包商工程款到位了，拖欠民工工資問題也就迎刃而解了。三是有可能真正實現(xiàn)招投標工作的公平、公正、科學、合理。國際工程招投標中，通常采用低價中標的競爭機制。我國《招標投標法》也規(guī)定了經(jīng)評審的最低投標價中標原則。低價中標對承包商而言，是在不低于企業(yè)個別成本價報價的基礎上，通過自身的實力和良好的信譽獲得并建設好工程。低價中標在很大程度上剔除了運氣的成份，且更具競爭性，是比較科學、公正的方法。保障這一方式實施的重要措施之一，就是有一套完善的保證擔保制度。這套完善的擔保制度使承包商不敢貿(mào)然以低于成本的價格投標，否則虧本的只能是承包商。同時，他也不能以低于成本的價格投標，因為除有相應的評價指標外，還有保證擔保人的監(jiān)控。這就在一定程度上保證了工程招投標工作的公平、公正、科學、合理。
    下一步的工作建議
    通過立法和強化合同管理，促進工程擔保制度的規(guī)范開展。推行工程擔保制度，必須有法律、法規(guī)作保障。應借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗，根據(jù)《擔保法》等確定的原則，盡快制定更具有可操作性的工程擔保法規(guī)和規(guī)章，明確強制實行擔保的工程范圍，擔保人和被擔保人的行為規(guī)范。同時，要促進和強化合同管理，提高合同當事人依法履約和維權的意識，規(guī)范工程擔保活動行為，促進合同履約、減少糾紛。
    建立健全工程擔保信用體系。建立健全工程擔保信用體系，是推行工程擔保制度健康發(fā)展必不可少的條件。建立信用監(jiān)管和失信懲戒制度，引入考察機制、獎懲機制、競爭機制和黑名單曝光制度等，增強全社會的信用意識和合同履約意識，將工程擔保作為一種信用工具運用于工程建設承發(fā)包中，消除合同信用風險，強化市場主體各方自我約束和自我監(jiān)督的力度，有效保障合同依法全面履行。
    培育擔保人市場。推行工程擔保制度，必須要有一定數(shù)量并且符合資格條件的擔保人，積極發(fā)展一批資金雄厚、專業(yè)能力強的擔保機構。形成具有競爭機制的擔保人市場。除了要充分發(fā)揮銀行的作用外，還應當積極培育其他具備條件的擔保人，重點是發(fā)展專業(yè)的擔保公司，以及承包商的同業(yè)擔保。同時，要對工程擔保機構在資金實力、規(guī)范、業(yè)績、人員配備、管理水平等進行研究，制訂工程擔保機構擔保的風險控制標準、工程擔保機構信用及擔保能力評價標準體系，建立對工程擔保機構定期評級制度。
    加強工程擔保制度的宣傳和培訓工作。工程擔保在我國是一個新生事物，許多人對工程擔保的機制、特點、作用以及推行工程擔保制度的目的和意義還不了解，其概念、作用及運作方式還未被市場主體及有關部門充分認識。這是目前建立和推行工程擔保制度的一大障礙，需要我們做進一步的宣傳和培訓工作。宣傳和培訓是全面的，不僅要對擔保機構、施工單位和建設單位培訓，還要對招投標監(jiān)管人員、招標代理機構和監(jiān)理單位人員進行培訓；不僅要培訓擔保知識，而且要對合同、招投標、工程風險管理等知識有一個全方位的了解，使推行工程擔保制度成為市場主體各方的共識。
    加強對工程擔保工作的管理。目前，一要積極推行建設部印發(fā)的《工程擔保合同示范文本》，規(guī)范工程擔保活動；二要實行保函備案制度，對備案保函的合法性進行審核和監(jiān)督，促使工程擔保機構提供符合規(guī)范的擔保，遏制規(guī)避監(jiān)管的行為，避免工程擔保流于形式；三要加強對實行工程擔保工程的跟蹤管理，及時總結、發(fā)現(xiàn)和解決擔保工作中的問題，保證工程擔保制度的順利實施。