民間機構發布教育體制改革論綱 提出大學管辦分開

　　這是一個近乎荒誕的局面：

    □一邊呼喚素質教育，一邊要求“裸考”回歸

    □一邊拼命擇校，一邊拼命抱怨“被擇校”

    □一邊痛恨被行政扭曲的偽市場化，一邊幻想更多更強的行政干預

　　編者按：民間機構長策智庫新近完成一份《中國新教育體制改革論綱》，由該機構首席社會政策專家、北京大學政府管理學院教授顧昕執筆。本刊贊同其初衷——樹立供各方批判的靶子，以拓展關于教改討論的公共空間，故于今日刊出此論綱，供讀者參考。限于篇幅，有刪節。

    毋庸諱言，中國教育現狀，距離民眾、社會與國家的預期有相當大距離。作為社會發展的平衡器，教育成為一個社會追求公正、公平、平等、自由、民主等高貴價值的工具，一旦社會偏離這些價值，教育必然成為批判的靶子，甚至成為代罪羔羊。

    造成的局面是，人人在議論教育，人人在批判教育，人人在呼吁教育改革。但是，在這種貌似開放多元的言論空間(尤其是網絡空間)中，更多的是紛紛擾擾的取向和自相矛盾的主張。

    一方面，很多人痛恨應試教育的弊端，年復一年地呼喚各種素質教育的新教育理念。在這樣的社會氛圍中，哈佛女孩的一本小書風靡了中國。但另一方面，絕大多數依然堅持唯分數論，堅持認為只有以所謂“高考裸分”作為唯一標準，高等院校的招生才能實現“公平”。

    2009年12月15日，一份新鮮出爐的民意調查(中國青年報社會調查中心通過北京益派市場咨詢有限公司和民意中國網在12月上旬對全國范圍內的2952名公眾進行了這次調查)顯示，76.6%的受訪者將所謂“取消一切可能滋生腐敗的政策，讓考試重歸‘裸考’”選為推進“教育公平”的首選改革措施。毫無疑問，一旦推進這種版本的“教育公平”，實現“素質教育”的多元化教育環境將永無來日。

    一方面，千千萬萬的民眾以高度的自愿精神，千方百計地將成千上萬的金錢，以各種各樣諸如“捐贈”、“贊助”、“共建”、“補課費”的方式送交給一批教育資源優越的公立中小學，以期讓自己的孩子在人生的起跑階段就處在一個超前的位置。但是另一方面，社會上關于“被擇校”的抱怨響徹云霄。

    在上述的民意調查中，76.1%的受訪者將“取消任何形式的擇校費”列為推進“教育公平”的次選改革措施。人們似乎希望不費多少代價就能獲取優質的教育服務，但是并不愿意仔細思考優質教育服務的短缺性、擇校現象存在的合理性與不合理性以及解決所謂“擇校”問題的根本之道，而是一味地迷信年復一年都無功而返的一紙“禁止令”。

    一方面，人人都在追求或至少渴望追求超人一等的優質教育，但是另一方面卻又不切實際地企盼教育服務品質的均等化。當一個社會究竟能在何種意義上、在何種程度上實現教育均等化尚不清楚的時候，人們卻紛紛把希望寄托在教育行政部門的行政干預之上。

    在上述的民意調查中，71.5%的受訪者將“推行公立中小學跨校輪崗，平衡學校間的師資差距”列為推進“教育公平”的第三政策選擇。但令人困惑的是，這項行政干預措施如何能得以實施？北京史家胡同小學的教育質量優越，優越到令來訪的巴西總統當眾流淚的地步，優越到自愿奉獻的“贊助費”源源不絕的地步，優越到校區周邊的舊房也能價格飆升的地步，很多人感到“不公平”。其中也的確存在著“不公平”，但是無論是教育行政部門(還是其他什么人)能理直氣壯地要求史家胡同小學的老師無條件地去(譬如說)北京懷柔的某個小學“輪崗”嗎？

    根本的問題在于，如果全社會沒有清楚地認識到“擇校費”問題的根源在于扭曲的公共義務教育體系，那么種種似是而非的議論，尤其是指望在現有公共教育體系內強化行政化的直接干預措施，不僅無助于問題的解決，而且還會助長令人不快的現象持續發展下去。

    更加深刻的問題還在于，一方面，眾多有識之士已經深切地認識到整個教育體系中彌漫著行政化的癌細胞，但另一方面人們對唯一有可能殺死癌細胞的市場化之路心生誤解、疑慮、困惑和彷徨。

    正如中國很多社會經濟領域發生的事情一樣，當今中國教育領域的“市場化”是遭到扭曲的市場化，實際上是一種“行政主導型的商業化”。造成這種格局的根本原因，在于政府一方面維持原有公共教育資源配置的主導性，另一方面又允許公立教育機構走向商業化。于是，處于優勢地位的公立教育機構一只眼睛向上，另一只眼睛斜視；它們對政府的資源全力爭取，而對來自市場和社會的收入也絕不放過。

  人們看到了被扭曲的“市場化”、“產業化”所帶來的重重弊端，但是不去追究扭曲背后的舊體制、舊力量、舊思維，不去推動公立教育機構之間有管理的競爭，不去推動民營教育機構的發展壯大，不去設法打破行政化教育體制，反而冀望以回歸行政化的方式來克服“市場化”的弊病。令人稍微寬心的是，這種首鼠兩端的思維在近兩年內有所退潮。

    綜上所述，中國的教育體制的確存在著嚴重的不公平、大一統、品質低等眾多弊端，家長、學生和教師們都陷于囚徒困境而苦不堪言。顯然，我們需要一場全新的教育改革。

    本文以及將在近期陸續完成的系列研究報告，試圖就新教改給出一條清晰的路線圖。希望全社會以我們為批判的靶子，為這場關系到民族前途的改革創造出一個公開討論的民主氛圍和公共空間，哪怕像新醫改那樣經過3年之久的大討論。

    一、管辦分開：高等院校走向法人化

    在某種意義上，高等教育形同教育產業的終端，其行為和取向在很大程度上決定著其他層級教育服務的運行。如果說整個中國教育體系存在著扭曲現象，那么扭曲的龍頭在于高等教育。因此，新教改的突破口就在于高等教育改革。

    在2004~2006年間，社會輿論的主流是把高等教育的種種弊端歸咎于所謂的“教育產業化”，而近兩三年來，教育界和知識界對于教育行政化的認識和批評愈來愈普遍和深刻。所謂“教育行政化”，基本上包含兩種意義：其一是指高等院校與教育行政部門形成上下等級關系；其二是指高等院校內部的組織結構復制了高校與教育行政部門的等級化制度。我們認為，行政化是造成高等教育種種弊端的最主要根源，而所謂“教育產業化”或者說“偽市場化”恰恰是高度行政化的后果之一。

    要打破這種局面，就必須打破行政化的高等教育體制，推進高等院校與教育行政部門的管辦分開。具體路徑如下：

    管辦分開。所有公立高等院校不再成為教育行政部門的下屬機構，其行政級別自然取消，眾多大學爭當“副部級大學”的笑話可以休矣！

    教育家管理大學。大學所有的管理者，尤其是校長和黨委書記，都從干部轉型為教育家或職業管理者。教育家自然可以來自社會各界，當然也不排除退休后或者離職的干部。

    政府擔任監管者和出資者。各級教育行政部門對所有的高校，首要的角色是監管者，對違規的事件進行懲罰；其次，還可以出資者的身份扮演教育公平推進者的角色。

    走向法人化。所有高等院校成為獨立的法人，建立以校董會＋校長負責制為核心的新型法人治理結構。

    二、走向多元競爭：高等院校招生體制改革與高考改革

    高等院校的招生制度是影響中小學教育的重要因素，其影響力通過高考制度傳遞下去，而高考幾乎成為整個教育體系的“指揮棒”。

    在高等院校法人化從而確立自主招生的前提下，高考制度改革也必須走上多元化的道路，具體路徑如下：

    保留高考，但是逐步實行一年多次高考。考生們不必擔心“一考定終身”而將考場視為戰場，他們可以自行選擇某次高考的成績作為自己的高考分數。

    考試后填報志愿。高等院校自行設定高考分數線門檻，所有考生根據自己的高考成績踏踏實實地向心儀的學校以及專業投遞申請。

    多元報考。允許所有考生自由地向眾多學校報考。所有高等院校除了設定高考分數線門檻之外，均自行設定其自主招生的條件和程序。各高等院校的辦學理念盡可以多元化，無論是唯分數論、唯素質論、唯精英論、唯民粹論、唯全才論、唯偏才論、唯功利論、唯人文論(或唯價值論)，還是這些理念的組合，都可以在自主招生的競爭舞臺上一展身手。

    雙向選擇。考生可以多元報考，高校自然也能多元選擇。所有高校根據自行設定的招生計劃在一定時間內發出第一批錄取通知書，而相當一部分考生或許會在一段時間內接到多家高校的錄取通知書。雙向選擇的結果就是相當一部分的錄取計劃在第一輪中沒有完成，因此必須進行第二輪甚至第三輪錄取。

    在這樣多元競爭的制度下，種種關于自主招生制、推薦制、保送制、面試制是否公平，是否為腐敗制造空間的議論將變得毫無意義。當然，在這樣的制度下，有些學校或許會錄取那些有一些小聰明(因此高考分數不太差)的富家子弟或者官宦子弟，但是這些學校在激烈的市場競爭中或許會付出紈绔子弟敗壞學校風氣、耗費教授精力、損害學校名聲的代價。相反，所有愿意付出財力和心血錄取潛力無窮、但家境貧寒學生的學校，將在未來獲得優厚的回報。