民辦教育的事實與立場

一、民辦教育的基本事實：更多、更公平、更有效率

　　民辦教育最早以公辦教育的補充出現，在職業培訓及其它非學歷教育領域發揮了積極作用。20世紀90年代以后，民辦教育在中國市場取向的經濟體制改革的社會背景下獲得快速發展，截止2001年底，全國各級各類民辦學校（教育機構）56724所，在校生923萬人。其中：

　　——民辦幼兒園44526所，占全國幼兒園總數的39.9%;在園兒童342萬人，占總數的16.9%。

　　——民辦小學4846所，占全國小學總數的1.0%;在校生182萬人，占總數的1.4%。

　　——民辦普通中學（含初中、高中）4571所，占全國普通中學總數的5.7%;在校生233萬人，占總數的3.0%。

　　——民辦職業中學1040所，占全國職業中學總數的13.3%;在校生38萬人，占總數的8.1%。

　　——民辦高等教育機構1202所，注冊學生113萬人。其中，進行高等教育學歷文憑考試試點的436所，在校學生32萬余人。經教育部或教育部授權省（自治區、直轄市）批準的具有頒發學歷文憑資格的民辦高校89所，在校生15.11萬人。

　　盡管民辦教育在國家教育總規模中所占分額還很小，但因此聚集起來教育資源已經相當可觀：

　　——具有頒發學歷文憑資格的民辦高校89所，按校均投資5000萬元計，該項總額為45億元；進行高等教育學歷文憑考試試點學校436所，按校均投資1000萬元計，該項總額為44億元；其余677所民辦高等教育機構，按校均投資500萬元計，該項總額為34億元；三項合計為133億元；

　　——民辦職業中學1040所，按校均投資500萬元計，總額達52億元；

　　——民辦普通中學4571所，按校均投資500萬元計，總額達229億元；

　　——民辦小學4846所，按校均投資500萬元計，總額達242億元；

　　——民辦幼兒園44526所，按校均投資50萬元計，總額達223億元；

　　以上各項合計，由民辦教育投資形成的學校固定資產總值應在880億元以上。

　　民辦教育對增加教育資源供給的貢獻已為人們認同，但民辦教育對教育公平的貢獻常常被人們忽視。由于一些不恰當的宣傳，也由于民辦學校事實上的高收費現象，民辦學校曾經一度成為“貴族學校”的代名詞，形成了排斥普通大眾專為有錢人服務的社會形象。事實上，且不說就讀民辦學校的學生家庭絕大多數決非中國社會現實中的有權有勢階層，單就它所提供的這近1000萬個新增教育機會就極大地改善了中國社會的教育公平狀況，在這一過程中，沒有人的教育狀況惡化，但卻有1000萬人的教育狀況好轉，因而是一個典型的社會進步過程。 至于高收費對普通家庭的經濟排斥，除了市場競爭不充分之外，也有不得已而為之的原因在內。試想，如果民辦學校能夠像公辦學校一樣得到政府補助，民辦學校的收費還會維持在目前的水平上嗎？它至少應該下降一個與政府補助相當的幅度，而由此產生的對學校規模效益的貢獻和在教育服務市場上的競爭促進作用將會引導價格進一步走低。



　　在教育資源利用效率方面，民辦教育也有優異表現。在十幾年的時間內，民辦學校資產增值10倍以上比比皆是，資產增值超過1000倍的也不在少數，表明民辦學校在其發展過程中的資產管理水平已經達到了公辦學校無法企及的高度。更有意義的是，由于民辦學校在人事任免、資金籌措、財務管理、教學管理、招生、就業等學校運營的幾乎一切方面都不用政府操心，因而政府對民辦教育的管理成本要遠遠低于對公辦教育的管理成本。這個事實說明，在教育資源配置的宏觀層面上，增加民辦教育的份額將有利于更多的公共教育資源流向學校的教育教學活動，從而大大改善公共教育資源的配置效率。

　　民辦教育對實現家庭和學生教育選擇權的貢獻雖然早就被人們所認識，但只有在與公辦學校的比較中才能顯示其特殊價值。比較一個地方有十所公辦小學或者有十所民辦小學就可以看出其間存在的巨大差異。對十所公辦小學的存在而言，每個家庭或學生其實只有一個選擇，那就是“就近入學”，其他學校的存在對他并沒有實際意義；但十所民辦小學的存在對家庭或學生的意義就完全不同了，他們擁有了十個不同的選擇，也就是說，同樣的教育資源，以民辦學校的形式運營是以公辦學校的形式運營實際價值的十倍！

　　以上事實說明民辦教育與公辦教育相比具有制度上的優越性，這種優越性并不一定在每一所學校身上得到體現，但就長期而言，民辦教育的制度優勢卻可以保證民辦學校在總體上超過公辦學校，為社會提供更多、更好、更有效率也更公平的教育服務。

　　二、民辦教育與公辦教育的制度優勢比較

　　民辦教育登臺伊始只表現為零星的民辦學校，政府的目的原也只為補充教育經費不足的權宜之計，決沒有想到有朝一日民辦教育會與公辦教育相提并論。 哪知時勢造英雄，在市場經濟體制全面推進的歷史背景下，民辦學校在教育服務市場上經過十幾年艱苦奮斗，目前已經成為影響中國社會教育發展不可忽視的重要力量，零星的民辦學校也通過市場的自組織機制成為具有共同制度特征和利益訴求的民辦教育，《民辦教育促進法》的出臺正是這一社會現實的反映，表明主流社會已經有了接納民辦教育的心理和觀念準備。但是，目前對于為什么要發展民辦教育、為什么要促進民辦教育發展仍然缺乏深入的探討，代表主流社會基本傾向的“共同發展論”， 不但沒有得到政府政策實踐的支持，而且在邏輯上存在重大缺陷。 一個顯而易見的推論是，除非我們承認民辦教育在制度上優于公辦教育，否則，在政府財力不斷增強的現實和發展趨勢中繼續促進民辦教育發展是不合邏輯的。

　　民辦教育在制度上優于公辦教育的判斷，除了可以得到前面指出的四個基本事實的支持以外，以下兩點理由也非常重要。

　　第一，民辦教育有利于將個人自由擴張到教育領域。不斷擴大的個人自由已經被公認是判斷社會發展程度的一個基本標志。1998年度諾貝爾經濟學獎獲得者、世界著名學者阿馬蒂亞?森在其經典名著《以自由看待發展》 一書中對個人自由與社會發展的關系提供了精辟的見解：“消除使人們幾乎不能有選擇、而且幾乎沒有機會來發展其理性主體的作用的各種類型的不自由，構成了發展。”；“發展可以看作是擴張人們享有的真實自由的一個過程”（《以自由看待發展》序言P24;導輪P1)按照森的觀點，認識個人自由的意義可以從“個人享有的實質自由”和“個人擁有的工具性自由”兩個維度進行，前者意味著個人“擁有去做一個人所珍視的事”的可行能力，后者則是實現個人實質自由的現實途徑，包括政治自由、經濟條件、社會機會、透明性保證和防護性保障五種類型。雖然在教育領域擴張個人權利（自由）的討論還停留在“受教育權利”層面，但將這種權利（自由）擴張到“辦教育權利”層面顯然是一個符合社會發展基本價值判斷的必然結果，盡管這種自由并沒有被森在該書中明確加以討論。那么，民辦教育與公辦教育相比，哪一種制度安排更有利于實現個人的“辦教育權利”呢？結論是顯而易見的，那就是只有民辦教育才能實現個人“辦教育”的自由，而公辦教育在制度上排除了這種可能性。

　　第二，民辦教育更有利于滿足社會多樣化的教育需要。比較兩種制度優劣的最終標準是看哪一種制度能夠更有效地滿足社會的需要。與民辦教育相比，公辦教育作為一種制度性公共物品不可能響應不同消費者不同的教育需要，而民辦教育完全可以作為一種“俱樂部物品”在市場信號的引導下滿足消費者不同的教育需要。一個普遍的誤解是，由于傳統宣傳的誤導，使人們相信人類爭取教育權利的努力都沿著“受教育權利→受同樣教育的權利→受合適教育的權利”的普遍階梯發展，而基礎教育，特別是義務教育主要完成人們對“受教育權利”的訴求，因而并不需要過多考慮多樣化的教育需要。目前將民辦教育定位于“選擇性教育”既是這種思潮的反映，同時也表明了民辦教育在滿足社會多樣化教育需要方面的制度優勢。其實，就是在義務教育階段人們也有廣泛的、多樣化的教育需要，民辦學校存在本身以及普遍的“擇校”現象就是這方面的典型例證。另一個更加強有力的理由深植于我們對人類追求自由的堅定信念之中：更多的選擇是人類的本性，盡管在現實約束下有可能得不到自由的表達，但對自由的追求只可能被掩蓋而決不可能消失。

　　以上三個方面的理由構成了我們對民辦教育比公辦教育更具有制度優勢的基本判斷，也只有在這個判斷的基礎上，促進民辦教育的發展才是合理的，促進民辦教育發展的政策設計也才具有了統一的基礎。

　　三、發展民辦教育的基本立場

　　民辦教育作為中國教育體制改革和制度創新的產物，對現行的制度秩序和利益結構產生了深刻的影響，并由此形成了與以往公辦教育體制下有重要差異的政府與民辦學校、民辦學校與公辦學校、民辦學校之間以及民辦學校與社會等四類社會利益關系為基本要素的“民辦教育社會利益結構”，發展民辦教育的過程就是調整“民辦教育社會利益結構”并促進其良性演化的過程。由于不同利益主體之間必然存在的利益分化，尋找在觀念、道義、情理和法律上共同的立場，以便在多方談判和利益妥協時最大限度實現多贏具有基本的重要性。

　　1.以民為本。民辦教育因滿足了社會對多樣化教育的現實和潛在需要而發展壯大。分析中國民辦教育的發展過程，供給和需求雙方通過教育服務市場進行的自由交易是它不同于公辦教育最為顯著的特征，也是民辦教育比公辦教育具有制度優勢的力量所在。用這樣的觀點考慮促進民辦教育發展的制度安排，我們就不會將政策設計局限于“促進民辦學校發展”，更不應將其等同于“促進現存民辦學校發展”。毫無疑問，“促進民辦學校發展”，特別是“促進現存民辦學校發展”是“促進民辦教育發展”的重要基礎，但這種聯系不應該成為限制人們發現和尋找其他有助于民辦教育發展的理由，在這個問題上，我們的立場只能是“以民為本”，而不是“以校為本”。

　　“以民為本”與“以校為本”比較，前者著眼于維護受教育者權利，而后者著眼于維護辦學者權利，盡管維護辦學者權利有助于受教育者權利的實現，但受教育者權利的實現與辦學者權利的實現并沒有必然聯系。這方面的兩個典型事例，一是民辦學校對公辦學校“名校辦民校”的強烈反對，完全不符合民辦教育自身的邏輯； 二是民辦高校對公辦高校舉辦“獨立學院”的強烈反對，這種反對意見的不合理性與無效性一如前述。顯然，在這兩個事例中，民辦學校的利益與受教育者的利益并不具有天然的一致性，從受教育者（民）的利益出發，民辦學校不應該反對“名校辦民校”，也不應該反對獨立學院，而應該要求公辦名校（高校）的徹底改制以平等分享公共教育資源才合情合理。

　　在各方利益發生沖突時，只有在“最大限度滿足家庭和學生（消費者）利益”的立場上利益各方才有妥協的空間。

　　2.市場開放。通過市場配置教育資源是民辦教育的基本制度環境，因此，最大限度地消除政府在教育服務市場上建立的各種名目繁多的行政性壟斷和準入限制就成為促進民辦教育發展最重要的制度建設。在市場開放問題上我們反對兩種流行的觀點。一種流行觀點認為教育服務市場只能有限開放，否則將導致市場秩序混亂，這種觀點不妨稱之為“有限開放論”；另一種同樣流行的觀點認為需要適當提高教育服務市場的準入門檻，以免魚龍混雜，也將導致市場秩序混亂，我們不妨稱之為“準入管制論”。第一種觀點的信奉者以政府部門為主，但受到民辦學校的強烈反對，比如在招生市場的準入問題上政府和民辦學校之間就存在尖銳的立場沖突。政府部門反對市場充分開放的公開理由是擔心市場競爭的加劇使家庭和學生更有可能受虛假信息的傷害，實際上更深層的原因在于管理本位的地方保護主義作祟。

　　第二種觀點在受到政府部門支持的同時，往往還受到民辦學校的支持，甚至那些教育服務市場的潛在進入者也成為這種觀點的同盟軍，這種貌合神離的統一戰線雖然在表面上都打著保護消費者利益的旗幟，但實際上都是出于謀取壟斷利益這的私利。

　　反對以上兩種觀點并不需要進行太復雜的分析和論證，只要我們承認“消費者是自身利益最明智的裁判者”這個市場經濟最重要的價值判斷，那么，一切阻礙市場開放的制度安排和政策設計都必然會因為妨礙了消費者自由意志的表達而產生損害消費者利益的結果。因此，除非我們有足夠充分的理由限制市場開放，否則，我們不但在對內開放時要盡量消除行政壁壘，就是在對外開放時也應該有更加積極的態度。

　　市場開放不但是社會長期發展過程中保護消費者利益最有效的制度安排，而且對于實現政府的短期政策目標來說也是最有效率的制度環境和制度安排，這一判斷已經在全球范圍內得到證實，也是中國改革開放20余年在經濟領域發生的基本事實，因此，在促進民辦教育發展時堅持市場開放的基本立場是符合最廣大人民群眾的最根本利益的，當然更是有利于受教育者現實利益的。

　　四、促進民辦教育發展的基本結論

　　在世界范圍內大多數國家都是民辦教育（私立教育，或叫非政府辦學）與公辦教育并存，這也是目前主流觀點“國家辦學為主體，公辦學校、民辦學校共同發展”觀的現實依據。但存在并不一定合理，更不能成為其拒絕變化的有效理由，就像奴隸制度、專制政府、自然經濟這些也都曾經是世界范圍內的普遍現實，現在卻已經基本成為人類歷史的陳跡。因此，在現實的政策設計需要充分考慮其可行性約束的同時，不要輕易排斥更深刻制度變遷的可能性依然是非常重要的。

　　中國民辦教育發展的現實以及在此基礎上對公辦教育和民辦教育制度優勢的比較，使我們無法拒絕以下的判斷：

　　第一，在基本普及義務教育之后，民辦教育比公辦教育更符合社會發展的方向，因此，普遍的“教育民營”應該積極推進，即除特殊領域外，將全部公辦學校交由公民個人和非政府組織經營，充分發揮市場在教育資源配置中的積極作用；

　　第二，促進民辦教育發展最根本的理由是它為真實地擴張個人自由全面進入教育領域提供了一個能夠持續進步的基本制度框架；

　　第三，“以民為本”和“市場開放”是促進民辦教育發展不可放棄的基本立場和現實策略。

　　民辦教育是中國大陸改革開放以來在教育領域最重要的制度創新，由此形成的制度績效正在被不斷釋放出來，而它對中國教育發展最重要的貢獻——揭示了全面實施“教育民營”的可能性——目前還沒有被人們充分認識，盡管如此，民辦教育擴張個人教育自由的制度特征使我們對促進民辦教育發展的合理性抱有堅定的信念，也使我們對“教育民營”的持續推進抱有良好的預期。