印度中央與地方財政關系的變革啟示

來源：時間：2008-02-21 09:05:10

　　中央權威的衰弱還導致地方在財政支出上也肆無忌憚地展開競爭。為保住在邦的執行地位，大多數邦不但廢除各種與土地有關的收入，還對農業實施大量補貼，甚至農村用電全部免費。這樣做農民當然歡迎，但政府卻要背上沉重的財政包袱。1990－1991年度到2001－2002年度，各邦公債占GDP的比重從19.4％上升到25.6％，邦級財政空前惡化。為此，財政部在2003年提出要整頓地方債務，計劃在2003－2006財政年間，將超過市場利率的地方貸款全部兌換成利率較低的市場貸款，各邦至少可因此減少8100億盧比的利息支出。雖然這有助于抑制邦級債務的急劇擴大，但卻只能暫時緩解問題而不能從根本上解決問題，而且似乎對抑制地方債務起了負激勵作用。印度地方債務的增加根本上是由于非合作競爭導致財政收入低增長的同時，財政支出卻快速攀升。因此，在地方有效競爭的制度障礙沒有清除之前，地方債務仍是一個嚴重的問題。印度地區差距的擴大和地方債務的膨脹是中央督導不力的結果，也是地方競爭被異化的表現。
　　
　　印度中央與地方財政關系帶來的啟示
　　
　　印度中央與地方財政關系的變革對促進經濟社會發展起到了一定作用，但還有一些根本性的問題未能解決。由此，我們得到如下兩點啟示：
　　第一，從財政關系看，中央和地方之間財權與事權對稱是一個國家財政與經濟良性互動的保障，但保持中央對地方的權威十分必要。不言而喻，在一個法制并不十分健全、經濟還很不發達的國家，中央的權威主要地來源于其強大的財力。印度的經歷表明，一個過分集權的中央會扼殺地方的積極性，而一個沒有權威的中央則容易造成地方各自為政。這兩種情況都不利于一個國家的整體發展。印度中央財政控制力減弱，使地方對中央的依賴減弱，曾經在中央強權掩蓋下的地方間的不滿很快以激烈的對峙和競爭方式表現出來，使中央的政策意圖難以實現。目前，我國中央與地方財政收入的比重約為6:4，而支出比約為3:7，中央還是牢牢抓住了財政的控制權。區別在于印度關于中央與地方關系的法律界定很清楚，地方政府完全可以在法權范圍內自行其事，這是印度中央政府在財權下放后權威也跟著下降的原因。相反，我國中央與地方關系的法制不規范，放權于地方之后，也在一定程度上出現了各自為政的激烈競爭。中央對于各地方之間的不良競爭雖然有種種措施，但沒有法律加以規范，這是我國中央政府權威下滑的主因。
　　第二，地方政府間的不良競爭是一個世界性的難題。這種競爭在很大程度上就是“囚徒博弈”，大家都清楚合作一定能實現比不合作更大的價值。然而，競爭博弈的地方政府完全有可能處于不對等的地位，對合作條件的談判以及合作成果的分享也就可能不均衡，這正是建立合作關系的最大障礙。印度“金四角”公路網工程的難產，就是由于各邦之間發展程度不同、話語地位失衡所造成的。這就啟示我們：①中央應該對全國性以及一些區域性的公共設施負責，因為如果靠地方合作來實現不僅代價很高，而且幾乎是不可能的。②地方有支持與配合中央提供全局性公共設施的法定義務。印度當前最大的障礙在于其地方法權太大，只要不符合本地方利益的事情，地方政府就反對到底。我們在規范中央與地方政府間關系時要特別防止這種傾向。③更重要的是，中央必須為地方合作性競爭的形成創造比較平等的起點，從而為競爭各方創造和諧的對話環境和良好的合作機會。然而，公平的起點往往意味著社會生產關系的大變革，因此很多時候這只是一種理想狀況。唯一的辦法就是將以合理的制度安排作為補償，比如在財政和政策上更加向落后地區傾斜。因此，一方面我們需要加強引導東部地區對中西部地區的投資和產業轉移，以“全域中國”的視野促進國內經濟大融合，讓各地方在合作性競爭中逐漸縮小差距，另一方面我們更需要中央政府花費大量財力物力改善中西部地區的公共服務，彌補其在競爭起點上的落后狀況，逐步增強他們的話語權，這也是改善政府間關系的有效措施。
　　（作者單位：四川大學經濟學院博士研究生）
　　