一項公平與效率兼備的高考改革為什么難以為繼?
一項公平與效率兼備的高考改革為什么難以為繼?
——標準分制度的變遷及其折射的治理困境
作者簡介：章建石，教育部 考試中心，北京 100084
內容提要：實施標準分制度是恢復高考后考試標準化改革的一項重大舉措，試點和推廣歷時二十余年，涉及七個省份。與傳統的高考分數制度相比，標準分在分數評定的精確性、人才選拔的效率以及對形式公平的保障上均有明顯的優勢。然而，在多重的制度變遷邏輯中，標準分制度并不能滿足各主要利益相關者的訴求。社會對高考改革在科學與公平維度上的獨特要求，政府在應對上的民意依賴等，使得這一整體上功能更佳的制度難以為繼。高考改革既關系“民生”又涉及“國計”，雙重的改革任務對治理方式提出了更高的要求。
關 鍵 詞：高考 標準分 制度變遷 社會公平
[中圖分類號]G424.74 [文獻標識碼]A [文章編號]1002～0209(2016)01～0031～11
一、標準化：恢復高考后的一項重大改革
經過前期的試點和成效的評估，1989年6月27日，國家教委頒布了《普通高等學校招生全國統一考試標準化實驗規劃》，開始在全國正式實施標準化考試。
所謂標準化考試是指按照系統科學程序組織的，具有統一的標準，并對誤差做了嚴格控制的考試。它一般包括命題標準化、考試實施標準化、評分標準化和分數解釋標準化這四個環節①。基于這樣的認識，標準化考試改革一開始的定位就非常明確，即把考試作為一項系統工作，以標準化為抓手，以命題、考試實施、分數解釋等為切入點，來進行整體設計。各環節分別推出相應的改革措施，提升考試的科學化水平。具體的改革涉及三個方面：一是命題。根據國情研究并建立了高考科目的考試目標，制定高考的考試大綱，高考的考試目的、性質、內容、范圍、題型等都做了詳細的規定。二是考試實施。針對新設計的選擇題題型，引入了光電閱讀器和電腦閱卷，大大提高了閱卷的準確性和效率。對于主觀題閱卷中出現的不同閱卷者評分之間的差異，也嘗試借助電腦來進行監控，減少了多種誤差，盡可能保證閱卷過程的公平。三是分數解釋。以高考的分數報告為突破口，嘗試將原始分轉換為標準分。
標準化改革是我國高考發展史上的一次標志性事件，是恢復高考后的一次重大突破。從改革的緊迫性和必要性、改革目標的切適性以及對后續改革的影響來看，這次改革可以說也開啟了我國高考考試現代化的進程。然而，時至今日，當年標準化改革提出的三項任務，其現實境遇差別很大。命題和考試實施方面的改革在原有基礎上不斷以累進的方式向前推進。具體而言，命題方面：高考的考查目標不斷明晰，在學科層面不斷細化。作為綱領性的文本，考試大綱幾乎每年都要進行修訂，1995年制定《高校入學全國統考命題工作章程》。考試實施方面：現代信息化與網絡技術在考試實施中更是迅猛發展，從高考報名、準考證發送、考試安排、監考、閱卷到成績統計和發布等各個環節，都可以見證科技進步所帶來的高效和便利。各級政府部門在保障考試安全，捍衛考試公平上投入了大量的人力、物力和財力，成效顯著。除了硬件上的投入之外，測量、統計的方法和技術也在閱卷中廣泛使用。在多年試驗、探索的基礎上，2008年教育部頒布了《國家教育考試網上評卷暫行實施辦法》、《國家教育考試網上評卷技術暫行規范》、《國家教育考試網上評卷統計測量暫行規范》(教考試[2008]2號)三個重要文件，這些措施對提高閱卷質量起到了積極作用。最后一個分數解釋，令人惋惜的是，具體的舉措——標準分改革在經歷了多年試驗之后又幾乎退到了原點。標準分改革從1985年在廣東試點開始，隨后有關省份先后加入，截至1997年，推廣到海南、河南、陜西、廣西、山東、福建等省，涉及82萬考生，人數約占當年考生總數的三分之一。另外有20個省(自治區、市)開始在高考模擬考試中嘗試使用標準分，影響不可謂不大。然而，從2001年開始，以上試點省份紛紛停止使用標準分②，2007年廣東省也宣布停止使用。時至今日，全國只有海南省還在使用這一分數制度。對于海南省的堅持，社會輿論中一直都存在質疑之聲，2013年12月，國家權威媒體還以“標準分還能挺多久”為題進行了報道。
二、制度變遷的動因：為什么要實施標準分?
(一)原始分的局限
原始分簡潔、明了，計算方便，這是優點。但是原始分的缺點也非常明確：一是分數的意義不明確，不能表明位次方面的信息;二是穩定性欠缺，沒有可比性;三是不具備可加性。另外，原始分很容易受到試題難度、區分度等影響，而試題的這兩個測量學指標只能在考試結束后才能計算出來，考試之前根本無法精確控制，因而原始分的不穩定性是顯而易見的。然而，在我國各級升學考試中，將原始分相加進行錄取的做法早已成為習慣沿用至今。對考試成績的誤用或濫用，引起了政策制定者和理論研究者的關注。能不能找到新的辦法來消除原始分的種種弊端?標準分成為了理想的選擇。
(二)標準分及其科學性
針對原始分存在的種種不足，統計與測量專家們提出了與之相對應的一個概念，即導出分數。導出分數是在原始分數轉換的基礎上，按照一定的規則，經過統計處理后獲得的具有一定參考點和單位，且可以相互比較的分數③。其中，按照相應的規則和方法把原始分轉化為導出分數的過程可稱為分數轉換。分數轉換所采用的方法、算法和約定的規則不盡相同，導出分數的形態也有差異。標準分就是一種廣泛應用的導出分數。
標準分是依據教育統計與測量的原理和方法把原始分轉化為具有相同意義、相同單位和共同參照點，能表明考試成績在總體中位置的分數。一般用Z表示，是將原始分與平均分的偏差以標準差為單位表示出來的結果。用公式表示為：Z=(X-A)/S。其中：Z為標準分，X為原始分;A為全體被試原始分的平均值，S為原始分的標準差。從具體的算法來看，經過轉化后的標準分，具有以下基本屬性：第一，平均值為0，標準差為1;第二，分數之間等距，可以作加減運算;第三，轉換過程屬于線性轉換，不會改變原始分的分布形狀，也不改變原來分數的位置次序。其中的第三點非常重要，因為高校招生是按照分數的位置次序來錄取的。標準分的這三個屬性為分數使用帶來了極大的便利。因為標準分的單位相同且以標準差為單位來衡量考生分數與平均分之間的距離，不管考生群體的平均分、標準差有多大差異，轉換為標準分后，都是以1為單位來衡量考生分數與0之間的距離，度量標準統一且固定不變，因此不同科次考試的標準分之間就具備了可比性和可加性。但是，通過轉換后得到的標準分在一般情況下都帶小數，而且會出現負值。在大規模考試中的取值范圍一般在-3到+3之間。這對實際使用很不方便，也不符合傳統習慣。測量學家提出的做法是對標準分進行線性轉換，轉到更大的標準分數量表上，以消除負數和小數點。轉換的通行做法是將標準分乘以一個常數，再加上一個常數，兩個常數的值不一樣，最終得到的標準分結果也不一樣，常數的選擇可以根據需要、以約定的方式來確定。目前，國際上一些重要的考試和心理測驗都是以這樣的結果來進行分數報告，如托福、SAT、GRE、各種智力測驗等。我國當時標準分試點采用的轉換公式為：高考成績=500+100Z。值得注意的是，這里的線性轉換盡管引入了兩個常數，但對所有考生的分數都一樣處理，相乘和相加的效果具有普惠性，同樣不會改變原始分的分布形狀和位置次序，只是放大了刻度而已。需要指出的是，標準分轉換的一個前提是原始分正態或接近正態，對于非正態的情況則需要通過一定統計方法來強行正態化。這種轉換在方法上并不復雜，在考試行業中也很常用。
(三)標準分引起的考生位次調整
在高考中，從考生的卷面成績即原始分轉換到最后的報告分數即標準分，經歷了以下幾個關鍵的技術處理，分別是：(1)單科的正態化處理;(2)單科的標準化;(3)單科標準化后的線性轉化。考生總分的合成，在單科上述三個步驟基礎上，再加上：(4)總分正態化;(5)總分標準化;(6)總分標準化后的線性轉化。因而，標準分實施后，考生的成績已經經過了以上復雜的技術處理，考生拿到的高考成績單也發生了很大的變化，分數變得相對難以理解④。技術本身的復雜性客觀存在，但在科學性層面的改進也是非常明確的。但一個不得不承認的現實是：在上述技術處理過程中的步驟(4)會引起考生位置次序的變化，也就是說，考生總分的原始分位次與總分標準分的位次是不一樣的。這是標準分的核心技術之一，它充分考慮了試卷難度以及原始分的標準差，是避免原始分弊端的合理做法。然而，在依據總分進行錄取的招生體制下，成績的高利害性決定了這種變動的高度敏感性，很可能影響一部分考生的錄取。對此，在試點過程中也有過專門的分析和探討。
廣東省在試點過程中對原始分和轉化后的標準分進行了對比分析，計算了兩者之間的相關系數，總分的相關系數達到0.984，說明原始總分在轉化前后的順序變化很小⑤。考試中心也就分數轉換對錄取分數線上下人數的變動進行了研究，結果表明：“上、下線的考生每年約占錄取考生的7%”⑥。有關省份也進行了類似的分析，結果也差不多。如：1994年的高考結果表明，所有上錄取線的考生中，文史類、理工類和外語類各省高分段前三名考生的原始總分位置在標準分轉換后未發生變化，其他考生有不同程度的變化，但大多數變化幅度很小，對錄取不會帶來實質性影響。對于原始分位置處于錄取線邊緣的考生來說，這種變化幅度也不大，范圍也很小，變化的人數僅占上錄取線人數的6%-7%⑦。這個比例對于部分考生的影響有兩種情況：一是在原始分中被錄取而在標準分中落榜，二是在原始分中落榜而在標準分中錄取。這對部分考生的個體利益調整是非常大的。在社會改革中，利益的調整是不可避免的，關鍵是基于什么樣的價值導向。常用的標準是科學與公平。如果把標準分的實施放在科學與公平這兩個廣受認同的價值天平上來度量，情況將會怎樣?
從技術上來看，標準分較原始分在科學性上具有明顯優勢。在高考總分錄取的現實規則下，標準分充分保證了分數的可加性，維持了各個科目在錄取中權重的穩定性，避免了試卷難度差異給招生帶來的不穩定性。最關鍵的是它能夠全面反映學生的真實水平，對中學教學的反撥作用也很積極，能夠引導學生全面發展，盡量避免出現偏科現象⑧。“分數面前人人平等”一直是我國現階段高考制度核心的價值宣示，這是全社會在高考分數使用方式上最具共識的要求，甚至成為社會公平的底線。但是，踐行這一核心價值的前提是高考分數評定的科學性，這是保證分數使用公平的基礎。標準分的實施本質上是用更加合理的方法來對每一個學生的成績進行處理，分數的評定以及對考生能力的評估都更加準確。它對于整個高考制度無論是在科學和公平的維度上，還是在高等教育入學機會這一資源的配置效率上，都起到了積極的促進作用。從這一點來看，它的實現方式——對考生位次的重新排列以及由此帶來小部分考生的位次變動，恰恰是有理有據，而且是公平的。
三、標準分制度變遷的多重邏輯
在高考中采用標準分是一項以統計技術為基礎，通過賦予分數更為準確、科學的內涵的重大改革舉措，它使得考生在測試中享有被更加公平對待的機會。可見，標準分絕不僅是一項技術變革，它所帶來的影響是深遠的。從初始設計，到試點、成效評估、推廣，標準分改革在獲得技術理性的保障后始終是按照制度變遷的邏輯來逐步向前推進。
標準分對原始分的替代是一個典型的制度變遷過程。在這個過程中，不同群體帶著各自的利益訴求參與其中，構成了制度變遷的重要推力，也生動演繹著不同的制度邏輯，并最終誘發和塑造這一領域中相應的行為方式。
(一)政府部門的邏輯與演變
無論是從制度變遷目標的確立、推進模式的選擇還是對各種資源的發動來分析，標準分制度的實施都帶有顯著的強制性制度變遷的特點。處于權力結構中心的政府部門在其中始終發揮著主導作用。政府是整個高考制度的設計者，并承擔著維護制度核心價值的責任。在我國，高考是政府以分配高校入學機會的方式來配置高等教育資源的一種制度安排。因而，圍繞高考的相關改革，能否滿足資源配置的效率及公平要求是兩個重要的評判標準。這兩個標準在高考中的操作性定義為：通過考試能夠把真正有潛力的學生選拔出來，并且確保以這一標準來對待每一個考生。前者涉及考試的效度，后者與考試結果的使用方式息息相關。立足這兩個標準，可以看到：標準分制度在評分這一考試的核心環節發揮了提高考試效度的作用，實現方式是采用更為科學的統計方法來提高考試結果評定的精度。另外，在高考總分錄取規則不變的前提下，結果評定精度的提高使得考試結果的使用筑牢了科學的根基，在公平維度上的改進也是顯而易見的。
對新制度在效率與公平維度上潛在收益的預計以及與可能要付出成本之間的衡量，貫穿于標準分制度變遷的始終。“一個社會通過何種制度變遷方式來獲取這一潛在收益，則主要受制于這個社會的各個利益集團之間的權力結構和社會偏好結構”⑨。在我國現行的政治體制中，政府在權力和資源分配能力的對比中擁有絕對的優勢，從根本上決定了制度變遷的方向、路徑和程度。因而，在制度變遷的不同階段，盡管政府在權力結構中的地位不發生變化，但其偏好的選擇卻會隨著政策效果的顯現而發生變動，這在事實上會改變成本與收益比較的范疇。比如進行政治層面的考察與衡量，這更不可能建立在對成本與收益準確測度的基礎上。
在規劃、設計之初，政府對標準分制度社會收益的預期是理性而有說服力的。遵循公共產品供給的基本邏輯，盡管難以進行準確的度量，但在增進整個高考制度的社會福祉上作用明顯。與社會收益相對的社會成本同樣難以預計和準確度量，這不僅因為內涵界定和計算上的難度，還在于社會行動的“非預期結果”⑩的普遍存在。需要強調的是，這里的社會成本指向的不是經濟學視域中的自然資源，也不僅僅是社會學視域中社會資本的衍生內涵，而是包括那些“引發社會動蕩的潛在社會風險積累的社會性因素損害”(11)，表現為“涉及社會個別成員和集團的負擔、損失、痛苦、犧牲或辛苦的現象”(12)，以及由此帶來的社會分化、社會不安、社會對抗和階層對立。隨著標準分制度的實施，由于標準分轉化的專業壁壘以及由此帶來的成績理解上的困難，來自家長、中學和社會的消極反饋不斷增多，質疑、反對的話語逐漸占據主流，引起了政府領導者的關注。標準分開始從一個社會議題逐漸轉變為“社會問題”。在這個過程中，政府開始調整自身的偏好結構及其權重，民眾的反響越強烈，社會成本越大，政治層面的偏好就越容易以壓倒性的優勢取代其他方面的偏好。20世紀90年代末到21世紀初這一時期有著特殊的社會政治背景。在維護社會穩定的語境中，社會成本累積所引發的社會治理風險是各級政府不愿意看到的情景。對這種風險的極力避免在標準分制度實施后期越來越成為政府主要的偏好。最后，政治上的成本規避最終全面取代預期的社會收益。成本—收益分析的經濟、社會尺度徹底讓位于政治尺度，標準分制度隨之也被迫戛然而止。至此，這樣一次擁有更高效率、更具實質公平、更多社會收益的制度變遷，在政府這一制度供給方天然具有的政治偏好面前敗下陣來，甚至表現得不堪一擊，不能不令人惋惜。從長遠的觀點來看，這樣的選擇實際上要付出更加沉重的代價：對制度變遷中社會成本的泛政治化考量使得改革的努力鎖定在原有的制度結構中，并且還會以路徑依賴方式影響后續的改革進程。時間越長，新的利益均衡就越難形成，即使面臨變革的最佳窗口期，“制度供給方意圖從鎖定中走出來，也極有可能在既得利益面前猶豫不決而錯失良機進而再次使制度變遷落后于時代發展和社會進程”(13)。如今，放眼全球，國際上諸多有著廣泛影響的大規模教育考試，在成績報告上幾乎找不到使用原始分的例子。
(二)考生的制度邏輯
對考生而言，高考是爭取優質高等教育資源并以此來實現個人發展的基礎。高考在實現代際轉換、提升社會地位、改變個人命運上都發揮著無可替代的功能，考生在這一社會上升通道上都應當擁有同等的機會。經過特殊時期的多年禁錮，公平的機會越發讓人珍惜，因而，國家一宣布恢復高考，社會對該舉措的預期很快穩定下來并迅速沉淀為共有信念，制度在這種預期穩定和共有信念形成過程中產生，并作為均衡的概要表征并協調著參與人的信念(14)。時至今日，高考作為中國社會最為公正的人才選拔制度擁有廣泛的民意基礎以及很高的信任指數，甚至早已被建構為共同的社會心理，“分分計較，每分必究”、“分數面前人人平等”、“雖然‘一分之差，天上地下’，但老百姓能接受”(15)等就是這種心理在高考成績使用上的具體投射。這也是高考成為高利害性考試的關鍵。
在當下討論教育改革、高考改革的語境中，形式公平得到了政府、學界和社會的廣泛認同，被認為是“教育公平的第一步”、“第一維度的公平”，全社會在這方面的努力有目共睹，可謂不遺余力。有關高考改革的任何舉措，如果與形式公平相抵觸，則很難持續。然而，標準分制度的境遇更加復雜，甚至令人費解。一般而言，形式公平是通過制定一個統一的客觀標準來實現。以此來看標準分制度變遷，它沒有觸及高考招生以分數高低來錄取的客觀標準，也就是說沒有違背社會認可的形式公平。相反，標準分采用的統計分析方法使得高考的分數評定更加精準，更符合每一個考生的實際水平。對此，“標準分制定實施方案”中有明確的表述，即能夠“使考試分數更科學、準確地反映考生水平”。從這一點來看，標準分制度恰恰是在高考分數的使用上保障并改進了形式公平。這帶來了一個令人深思的悖論：追求形式公平的目標沒有變，采取的措施更為科學，為什么就沒有生命力?
制度變遷和具體制度安排的調整要以滿足人們的需要為出發點，以尊重每個人切身利益為主要手段，才能充分調動制度變遷主體的積極性和內在動力(16)。如果我們堅持：個體視角下制度變遷的邏輯在于期望獲取更多的個人收益，那么，標準分制度在科學保障形式公平的基礎上也達成了這個目的，只不過是在沒有外部額外利益輸入的前提下采用了調整個體利益分配的方式。在制度變遷過程中，由于技術進步而引發局部利益調整是經常性的，但能否被各利益相關者接受卻受制于很多復雜的因素。
在現行國家招生管理體制中，高校年度的招生人數是由教育行政部門按計劃來審核確定，招生計劃一旦確定，沒有特殊原因一般不會增加，即使需要追加，數量也非常有限。這表明：國家每年提供的高等教育入學機會是確定的，每一個考生依據高考成績來參與這一資源的分配，在這個過程中，考生是利益博弈的主體，遵循共同約定的規則來使自己的利益最大化。原始分制度實施多年，考生的利益格局在這個制度下達到了均衡狀態。無疑，標準分制度改革以“整體利益既定，局部利益調整”的方式打破了原有的均衡。“整體利益既定”意味著在高校招生計劃確定后，不管采用哪一種分數制度，有資格上大學的考生總數是一定的。“局部利益調整”則主要針對原始分處于錄取線邊緣的考生，在標準分制度下，大約7%左右的考生在兩種分數制度下會發生錄取與否的變動。這個群體正是標準分制度進行局部利益調整所涉及的主要對象。雖然其范圍不大，但產生的影響卻撼動了整個高考制度的形式公平。與原始分的直觀、簡單而且考生可以自行計算得出成績相比，標準分經過了復雜的統計處理。這種分數轉換帶來的影響是系統性的，因為各個高校的錄取分數線不一樣，對于報考某個高校的考生來說，分數轉換前后都會關系到能不能錄取。這理所當然地讓考生產生了這樣的疑問：我的標準分成績到底是怎么得出的?分數究竟是調高了還是低了?經過轉換，是不是吃虧了?分數處理得對不對?有沒有暗箱操作?(17)針對這些問題，政府部門在前期做了大量的普及性工作，但成效甚微。考生似乎并不在意媒體的正面宣傳和專家的權威解讀，顯然，考生關注的不僅僅是標準分計算的科學性，更在乎形式公平的自我確證——一種自行計算就能得出結果的方法以及由此帶來的公平感。這是除了個體收益外需要考慮的另一個更為重要的制度變遷邏輯。然而，標準分制度在這方面卻有著天然的缺陷，分數轉換中復雜的統計在成績理解上設置了較高的專業壁壘，這無疑給公平感的自證帶來了很大難度。
(三)專業群體、中學與高校的制度邏輯
在標準分制度的變遷過程中，作為專業知識的提供者，專業群體在論證、規劃和實施過程中提供了充分的智力支持，確保了改革方案的科學性，并盡可能突破原有社會科學知識的局限。
在高考成績已經成為事實上評價中學教學、高校生源優劣核心指標的背景下，高考的上線率、重點率以及生源爭奪中的高分學生數量，已經成為中學和高校在高考制度中實現自身利益的主要指標，甚至是相關工作人員主要的工作業績，這兩個群體的制度變遷邏輯以利益權衡的方式來展開。可以看出，上線率、重點率和高分學生數量等指標指向的是群體特征，不針對具體的考生。對這些群體統計指標的關注在很大程度上掩蓋了標準分制度之于個體的價值以及制度整體層面的收益。一方面，由于無法了解標準分替代原始分后考生位次的變動情況，考生的錄取情況也就不能在兩種分數制度下進行比較。上線率、重點率到底是上升還是降低似乎成了一個“黑箱”。另外，標準分還消除了考生在每一道試題上的作答與得分之間的簡單對應關系。中學無法對學生在高考中的表現進行精細的分析，教研人員也難以進行深入的“試題分析”，并以此來指導后續的教學和備考工作。這在很多教師和考生看來是對原有教學和高考復習工作的“嚴重干擾”。另一方面，由于上述同樣的原因，高校也無法了解不同的分數制度對生源質量會帶來什么樣的影響。在仍然是依據分數高低來進行錄取的招生模式中，高校爭奪生源的標準沒有變化，只不過是在新的分數制度下進行。盡管“標準分制定實施方案”中明確提出了實行標準分能夠“為高校招生錄取提供更科學、準確的依據”，但在缺乏效度追蹤研究提供充足證據的前提下，標準分制度對高校招生工作的價值同樣道不清、說不明。因而，收益不明確是中學和高校在標準分制度改革中動力不足的重要原因。對高校而言，標準分制度似乎無關利害，可有可無。而中學的抵制更加明顯。因為標準分的實施使得中學既定的利益爭取方式——通過深入分析高考試題和學生作答來改進教學和備考并最終取得高分——不再可能，這對中學在既得利益的維護上帶來較大的風險。盡管標準分制度有利于打破中學教學應試化的僵局，也更加符合基礎教育改革的宗旨，但在現實利益得失的權衡面前，這種事關全局的、長遠的、深層次的意義卻顯得那么虛無縹緲和蒼白無力。
四、高考改革：特殊的公共事務治理困境
在高考改革領域，不同群體的制度邏輯交織在一起，展現了多重邏輯下制度變遷的難度，也為改革本身勾勒出了各種限制的基本輪廓。人、制度、文化是描述和解釋人類行為和存在狀態的三個元素性概念(18)。傳承一千多年的科舉制度雖然在形式上已廢止百余年，但其內核已然構成了中國社會文化的重要組成，并且為當下的高考改革、教育改革甚至社會改革塑造了先驗的、相對穩定的認知模式。文化就以這樣一種模式無形地制約制度變遷與創新的進程。然而，個人在既定的文化約束中仍然有著廣泛的自主裁量和選擇的空間，“在一種制度選擇的環境中，個人如何評價預期收益取決于個人所能得到的有關替代規則下的收益(或損害)的流量與繼續使用現有規則所產生的收益(或損害)的流量相比較的信息。”(19)因而，一項功能更好的制度安排能否成為新的歷史結果，需要擺脫的束縛往往超出預計，而且也復雜得多。
收益與成本分析是制度經濟學研究制度供給的一個常用模式，其簡化的理論推導如下：當制度變革的收益大于其成本時，就產生對制度創新的需求，這一需求必定誘發實際的制度變遷(20)。然而，這遠遠不能解釋標準分制度變遷的過程。在多重的制度邏輯下，收益和成本類型是多樣的，重要性可以轉換，而且無法進行測度、比較進而取舍，而在“一個權力中心決定制度安排的基本框架并遵循自上而下制度變遷原則的國家”(21)中，政治上的要求可以壓倒一切。也就是說政治收益或成本上的估計可以隨時取代其他方面的權衡，成為決定制度變遷成敗的關鍵。在當前正在悄然興起的民意政治潮流(22)中，對于代表廣大人民群眾利益的政府而言，獲得民意支持是最重要的收益，這似乎成為政府作為權力主導者提供新制度安排的能力和意愿的決定因素。在標準分制度試驗的中后期，源于考生、中學、大學等群體的民意動搖了政府對堅持這一改革舉措的信心。尤其是來自考生的反饋更是把廣受社會關注的“公平問題”凸顯了出來。這很容易觸動政府部門的“神經”，并刺激政府重新衡量這項改革收益。在現階段，高考公平與否極易帶來很大的社會治理風險。因而，對這些風險的規避，并盡可能維護現有民意，成為政府部門的傾向性選擇，盡管這不能增加政治收益，但卻能降低政治成本和社會風險。
那么，標準分制度有沒有對傳統認可的高考公平觀帶來顛覆性的沖擊呢?公平有不同的內涵，對于當下我國社會發展階段中的高考制度，形式公平是其核心，獲得了社會各界的廣泛認同。對形式公平的追求，既體現了“不患寡而患不均”這一傳統文化的價值傳承，又有科舉制度這一樣本的經驗塑造，更為關鍵的是它貼近我國社會發展的現實需要。在標準分改革中，相關群體(以考生、家長為主，包括部分中學)對形式公平的訴求成為一種民意，并給政府部門帶來改革的壓力。然而，他們捍衛形式公平的方式卻顯得有些盲目。實際上，標準分正是期望通過技術改進(23)來以更加科學、合理的方式保障形式公平，根本沒有突破形式公平的“企圖”和可能。可惜的是，這種更加科學與合理的方式由于其專業性而無法得到大眾的理解與認可。廣大考生無法通過卷面的計算來得出各自的成績，也無法了解哪些考生在分數轉換后發生了位次變化，只是模糊地感覺到“分數被動了”，這在全體考生中營造了一種不確定性和不安全感，進而產生一種被不公平對待甚至暗箱操作的假象。實際上，針對標準分的專業性，政府部門做了大量通識性的解讀和技術培訓工作，但很快淹沒在了社會各界的質疑聲中。這種質疑指向的不是專業性本身，而是由專業性所引發的破壞形式公平的嫌疑。然而，需要進一步思考的是，為何這一實質上促進形式公平的做法會遭到如此懷疑?這顯然有深刻的社會原因，它也從一個側面展現了當前高考改革所處的尷尬的制度環境：專家的權威被消解，政府的威信面臨著下降的風險，社會誠信嚴重缺失。在高考乃至教育改革的實踐中這樣的例子不在少數。不少外部正效益明顯、整體效率更高、本質上也符合個體收益原則和形式公平訴求的改革舉措，囿于“自我確證”的收益評價方式而難以為繼。近年來，在收益與形式公平維度上自我認定式的評判標準，越來越成為個體參與制度變遷意愿的決定性因素，這一點在個體的強烈訴求與政府為貫徹執政為民理念所采取的保障措施下，已經成為超越制度變遷本身價值導向的一個終結性的并可據以判定其他規則的“元準則”。標準分制度所包含的復雜的統計方法導致了這項改革帶來的收益無法被考生明確感知，對形式公平的保障和改進也無法得到考生的確證，這些都是失去民意支持的關鍵。
個體層面的收益計算以及對形式公平自我確證鉗制下的改革舉措，雖然體現了執政為民的政治理念，并且及時回應了老百姓的現實需求，但卻在很大程度上傷害到了高考制度的整體效率。作為一項地位特殊的公共產品，高考制度既關乎“民生”，又關乎“國計”。它對高校入學機會這一高等教育資源的分配事關每一個家庭的切身利益，能否滿足他們的利益并確保公平公正地對待每一個考生，是“民生”的集中體現，多年來政府部門在這方面的努力卓有成效。然而，若干個體利益之和并不必然地代表整體利益。高考制度能否高效地選拔出時代發展所需的人才，讓高等教育資源與學生的學業成就、個人稟賦等更有效地配置起來?這一比以往任何時期都更加關乎國家和民族未來長遠和整體利益的要求，更是“國計”的應有之義。但是，正如亞里士多德所說的，“凡是屬于最多數人的公共事務常常是最少受人照顧的事務，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事務;對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事務。”(24)
對于標準分這一可以讓高考制度整體效率更高并且實質上保障了形式公平的改革，在以個體收益計算和形式公平對待方式為特征的民意面前顯得異常脆弱，不僅僅是因為特定社會發展階段民意的特殊性，還在于作為改革的權威主體——政府部門對待民意的方式上。
在社會公共事務治理中，民意訴求是社會改革的原動力，但絕不意味著改革僅僅以此為中心。一方面，對民意的關注雖然能夠保證政府對民眾訴求的有效回應，但一味地滿足每一個現實的、眼前的要求，也經常會使政策缺少戰略性和可持續性。如果長期這么做，很可能演變為只忙于解決眼前看得見的問題，而陷入一個自相矛盾、無法持續的處境(25)。另一方面，在高考這一兼具“民生”與“國計”雙重屬性的公共事務領域，其改革遠不是老百姓開一個需求清單然后交給政府就能夠推進的。依據民眾的訴求來推行改革符合執政為民的宗旨，能夠滿足一時之需，收獲民心。但是，對民眾當下需求一味地迎合則很容易使政府陷入局部的利益紛爭之中，而無暇顧及整體設計和長遠考慮。高考領域的治理尤其需要在個人與公共、局部與整體、眼前與長遠的利益上盡可能地保持平衡，如果顧此失彼，就可能帶來嚴重的后果。這對于政府在推進高考改革過程中如何甄別、研判民意，并在充分尊重的前提下避免滑入民粹主義的陷阱，是一個嚴峻的挑戰。
五、結語
標準分制度改革在20世紀80年代關于公平與效率關系的新闡述中開始，歷時20年左右的探索，期間中國經濟、社會和教育發生巨大變化。進入21世紀以來，公平成為高考改革領域的核心指導價值，這一點似乎得到了公認，但隨著改革的推進，社會對公平的具體要求才不斷清晰起來。可以確切地說，形式公平及其特殊的認定方式越來越成為決定各利益相關者參與高考改革的決定性因素。全社會對形式公平的熱情空前高漲，需求旺盛，但認知方式并不理性。改革中的利益相關者以各自認定的“公平”與“合理”來捍衛既得利益或爭取新的收益，但局部的理性和利益最大化卻經常帶來集體的非理性和整體利益的損害。高考這一制度設計在建設創新型國家中理應承擔更大責任。與對民生的回應相比，保證整體效率的提升和實質性公平的改進同樣至關重要，所以不應該成為達成前者目標的機會成本。
進一步分析，除了效率準則外，當前整個社會改革領域似乎同樣把形式公平奉為圭臬。然而特定的社會發展階段決定了在改革中個體以自我理解和確證的方式來界定形式公平，并據此來決定其改革意愿。這是在改革進入深度利益調整期普遍面臨的一種制度變遷環境。社會行動的主體采取上述方式的收益是個體的、局部的，但付出的代價卻是全局的、整體的，而且在很大程度上排斥了社會科學進步在推動制度變遷中的作用，并抵制資源配置效率更高、總體收益更大的改革舉措，這不能不給予足夠的重視。
(責任編輯：盧雁明)
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