一項(xiàng)公平與效率兼?zhèn)涞母呖几母餅槭裁措y以為繼?
一項(xiàng)公平與效率兼?zhèn)涞母呖几母餅槭裁措y以為繼?
——標(biāo)準(zhǔn)分制度的變遷及其折射的治理困境
作者簡介：章建石，教育部 考試中心，北京 100084
內(nèi)容提要：實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)分制度是恢復(fù)高考后考試標(biāo)準(zhǔn)化改革的一項(xiàng)重大舉措，試點(diǎn)和推廣歷時(shí)二十余年，涉及七個(gè)省份。與傳統(tǒng)的高考分?jǐn)?shù)制度相比，標(biāo)準(zhǔn)分在分?jǐn)?shù)評定的精確性、人才選拔的效率以及對形式公平的保障上均有明顯的優(yōu)勢。然而，在多重的制度變遷邏輯中，標(biāo)準(zhǔn)分制度并不能滿足各主要利益相關(guān)者的訴求。社會對高考改革在科學(xué)與公平維度上的獨(dú)特要求，政府在應(yīng)對上的民意依賴等，使得這一整體上功能更佳的制度難以為繼。高考改革既關(guān)系“民生”又涉及“國計(jì)”，雙重的改革任務(wù)對治理方式提出了更高的要求。
關(guān) 鍵 詞：高考 標(biāo)準(zhǔn)分 制度變遷 社會公平
[中圖分類號]G424.74 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1002～0209(2016)01～0031～11
一、標(biāo)準(zhǔn)化：恢復(fù)高考后的一項(xiàng)重大改革
經(jīng)過前期的試點(diǎn)和成效的評估，1989年6月27日，國家教委頒布了《普通高等學(xué)校招生全國統(tǒng)一考試標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)驗(yàn)規(guī)劃》，開始在全國正式實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化考試。
所謂標(biāo)準(zhǔn)化考試是指按照系統(tǒng)科學(xué)程序組織的，具有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，并對誤差做了嚴(yán)格控制的考試。它一般包括命題標(biāo)準(zhǔn)化、考試實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化、評分標(biāo)準(zhǔn)化和分?jǐn)?shù)解釋標(biāo)準(zhǔn)化這四個(gè)環(huán)節(jié)①。基于這樣的認(rèn)識，標(biāo)準(zhǔn)化考試改革一開始的定位就非常明確，即把考試作為一項(xiàng)系統(tǒng)工作，以標(biāo)準(zhǔn)化為抓手，以命題、考試實(shí)施、分?jǐn)?shù)解釋等為切入點(diǎn)，來進(jìn)行整體設(shè)計(jì)。各環(huán)節(jié)分別推出相應(yīng)的改革措施，提升考試的科學(xué)化水平。具體的改革涉及三個(gè)方面：一是命題。根據(jù)國情研究并建立了高考科目的考試目標(biāo)，制定高考的考試大綱，高考的考試目的、性質(zhì)、內(nèi)容、范圍、題型等都做了詳細(xì)的規(guī)定。二是考試實(shí)施。針對新設(shè)計(jì)的選擇題題型，引入了光電閱讀器和電腦閱卷，大大提高了閱卷的準(zhǔn)確性和效率。對于主觀題閱卷中出現(xiàn)的不同閱卷者評分之間的差異，也嘗試借助電腦來進(jìn)行監(jiān)控，減少了多種誤差，盡可能保證閱卷過程的公平。三是分?jǐn)?shù)解釋。以高考的分?jǐn)?shù)報(bào)告為突破口，嘗試將原始分轉(zhuǎn)換為標(biāo)準(zhǔn)分。
標(biāo)準(zhǔn)化改革是我國高考發(fā)展史上的一次標(biāo)志性事件，是恢復(fù)高考后的一次重大突破。從改革的緊迫性和必要性、改革目標(biāo)的切適性以及對后續(xù)改革的影響來看，這次改革可以說也開啟了我國高考考試現(xiàn)代化的進(jìn)程。然而，時(shí)至今日，當(dāng)年標(biāo)準(zhǔn)化改革提出的三項(xiàng)任務(wù)，其現(xiàn)實(shí)境遇差別很大。命題和考試實(shí)施方面的改革在原有基礎(chǔ)上不斷以累進(jìn)的方式向前推進(jìn)。具體而言，命題方面：高考的考查目標(biāo)不斷明晰，在學(xué)科層面不斷細(xì)化。作為綱領(lǐng)性的文本，考試大綱幾乎每年都要進(jìn)行修訂，1995年制定《高校入學(xué)全國統(tǒng)考命題工作章程》。考試實(shí)施方面：現(xiàn)代信息化與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在考試實(shí)施中更是迅猛發(fā)展，從高考報(bào)名、準(zhǔn)考證發(fā)送、考試安排、監(jiān)考、閱卷到成績統(tǒng)計(jì)和發(fā)布等各個(gè)環(huán)節(jié)，都可以見證科技進(jìn)步所帶來的高效和便利。各級政府部門在保障考試安全，捍衛(wèi)考試公平上投入了大量的人力、物力和財(cái)力，成效顯著。除了硬件上的投入之外，測量、統(tǒng)計(jì)的方法和技術(shù)也在閱卷中廣泛使用。在多年試驗(yàn)、探索的基礎(chǔ)上，2008年教育部頒布了《國家教育考試網(wǎng)上評卷暫行實(shí)施辦法》、《國家教育考試網(wǎng)上評卷技術(shù)暫行規(guī)范》、《國家教育考試網(wǎng)上評卷統(tǒng)計(jì)測量暫行規(guī)范》(教考試[2008]2號)三個(gè)重要文件，這些措施對提高閱卷質(zhì)量起到了積極作用。最后一個(gè)分?jǐn)?shù)解釋，令人惋惜的是，具體的舉措——標(biāo)準(zhǔn)分改革在經(jīng)歷了多年試驗(yàn)之后又幾乎退到了原點(diǎn)。標(biāo)準(zhǔn)分改革從1985年在廣東試點(diǎn)開始，隨后有關(guān)省份先后加入，截至1997年，推廣到海南、河南、陜西、廣西、山東、福建等省，涉及82萬考生，人數(shù)約占當(dāng)年考生總數(shù)的三分之一。另外有20個(gè)省(自治區(qū)、市)開始在高考模擬考試中嘗試使用標(biāo)準(zhǔn)分，影響不可謂不大。然而，從2001年開始，以上試點(diǎn)省份紛紛停止使用標(biāo)準(zhǔn)分②，2007年廣東省也宣布停止使用。時(shí)至今日，全國只有海南省還在使用這一分?jǐn)?shù)制度。對于海南省的堅(jiān)持，社會輿論中一直都存在質(zhì)疑之聲，2013年12月，國家權(quán)威媒體還以“標(biāo)準(zhǔn)分還能挺多久”為題進(jìn)行了報(bào)道。
二、制度變遷的動因：為什么要實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)分?
(一)原始分的局限
原始分簡潔、明了，計(jì)算方便，這是優(yōu)點(diǎn)。但是原始分的缺點(diǎn)也非常明確：一是分?jǐn)?shù)的意義不明確，不能表明位次方面的信息;二是穩(wěn)定性欠缺，沒有可比性;三是不具備可加性。另外，原始分很容易受到試題難度、區(qū)分度等影響，而試題的這兩個(gè)測量學(xué)指標(biāo)只能在考試結(jié)束后才能計(jì)算出來，考試之前根本無法精確控制，因而原始分的不穩(wěn)定性是顯而易見的。然而，在我國各級升學(xué)考試中，將原始分相加進(jìn)行錄取的做法早已成為習(xí)慣沿用至今。對考試成績的誤用或?yàn)E用，引起了政策制定者和理論研究者的關(guān)注。能不能找到新的辦法來消除原始分的種種弊端?標(biāo)準(zhǔn)分成為了理想的選擇。
(二)標(biāo)準(zhǔn)分及其科學(xué)性
針對原始分存在的種種不足，統(tǒng)計(jì)與測量專家們提出了與之相對應(yīng)的一個(gè)概念，即導(dǎo)出分?jǐn)?shù)。導(dǎo)出分?jǐn)?shù)是在原始分?jǐn)?shù)轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)上，按照一定的規(guī)則，經(jīng)過統(tǒng)計(jì)處理后獲得的具有一定參考點(diǎn)和單位，且可以相互比較的分?jǐn)?shù)③。其中，按照相應(yīng)的規(guī)則和方法把原始分轉(zhuǎn)化為導(dǎo)出分?jǐn)?shù)的過程可稱為分?jǐn)?shù)轉(zhuǎn)換。分?jǐn)?shù)轉(zhuǎn)換所采用的方法、算法和約定的規(guī)則不盡相同，導(dǎo)出分?jǐn)?shù)的形態(tài)也有差異。標(biāo)準(zhǔn)分就是一種廣泛應(yīng)用的導(dǎo)出分?jǐn)?shù)。
標(biāo)準(zhǔn)分是依據(jù)教育統(tǒng)計(jì)與測量的原理和方法把原始分轉(zhuǎn)化為具有相同意義、相同單位和共同參照點(diǎn)，能表明考試成績在總體中位置的分?jǐn)?shù)。一般用Z表示，是將原始分與平均分的偏差以標(biāo)準(zhǔn)差為單位表示出來的結(jié)果。用公式表示為：Z=(X-A)/S。其中：Z為標(biāo)準(zhǔn)分，X為原始分;A為全體被試原始分的平均值，S為原始分的標(biāo)準(zhǔn)差。從具體的算法來看，經(jīng)過轉(zhuǎn)化后的標(biāo)準(zhǔn)分，具有以下基本屬性：第一，平均值為0，標(biāo)準(zhǔn)差為1;第二，分?jǐn)?shù)之間等距，可以作加減運(yùn)算;第三，轉(zhuǎn)換過程屬于線性轉(zhuǎn)換，不會改變原始分的分布形狀，也不改變原來分?jǐn)?shù)的位置次序。其中的第三點(diǎn)非常重要，因?yàn)楦咝Ｕ猩前凑辗謹(jǐn)?shù)的位置次序來錄取的。標(biāo)準(zhǔn)分的這三個(gè)屬性為分?jǐn)?shù)使用帶來了極大的便利。因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)分的單位相同且以標(biāo)準(zhǔn)差為單位來衡量考生分?jǐn)?shù)與平均分之間的距離，不管考生群體的平均分、標(biāo)準(zhǔn)差有多大差異，轉(zhuǎn)換為標(biāo)準(zhǔn)分后，都是以1為單位來衡量考生分?jǐn)?shù)與0之間的距離，度量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一且固定不變，因此不同科次考試的標(biāo)準(zhǔn)分之間就具備了可比性和可加性。但是，通過轉(zhuǎn)換后得到的標(biāo)準(zhǔn)分在一般情況下都帶小數(shù)，而且會出現(xiàn)負(fù)值。在大規(guī)模考試中的取值范圍一般在-3到+3之間。這對實(shí)際使用很不方便，也不符合傳統(tǒng)習(xí)慣。測量學(xué)家提出的做法是對標(biāo)準(zhǔn)分進(jìn)行線性轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)到更大的標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)?shù)量表上，以消除負(fù)數(shù)和小數(shù)點(diǎn)。轉(zhuǎn)換的通行做法是將標(biāo)準(zhǔn)分乘以一個(gè)常數(shù)，再加上一個(gè)常數(shù)，兩個(gè)常數(shù)的值不一樣，最終得到的標(biāo)準(zhǔn)分結(jié)果也不一樣，常數(shù)的選擇可以根據(jù)需要、以約定的方式來確定。目前，國際上一些重要的考試和心理測驗(yàn)都是以這樣的結(jié)果來進(jìn)行分?jǐn)?shù)報(bào)告，如托福、SAT、GRE、各種智力測驗(yàn)等。我國當(dāng)時(shí)標(biāo)準(zhǔn)分試點(diǎn)采用的轉(zhuǎn)換公式為：高考成績=500+100Z。值得注意的是，這里的線性轉(zhuǎn)換盡管引入了兩個(gè)常數(shù)，但對所有考生的分?jǐn)?shù)都一樣處理，相乘和相加的效果具有普惠性，同樣不會改變原始分的分布形狀和位置次序，只是放大了刻度而已。需要指出的是，標(biāo)準(zhǔn)分轉(zhuǎn)換的一個(gè)前提是原始分正態(tài)或接近正態(tài)，對于非正態(tài)的情況則需要通過一定統(tǒng)計(jì)方法來強(qiáng)行正態(tài)化。這種轉(zhuǎn)換在方法上并不復(fù)雜，在考試行業(yè)中也很常用。
(三)標(biāo)準(zhǔn)分引起的考生位次調(diào)整
在高考中，從考生的卷面成績即原始分轉(zhuǎn)換到最后的報(bào)告分?jǐn)?shù)即標(biāo)準(zhǔn)分，經(jīng)歷了以下幾個(gè)關(guān)鍵的技術(shù)處理，分別是：(1)單科的正態(tài)化處理;(2)單科的標(biāo)準(zhǔn)化;(3)單科標(biāo)準(zhǔn)化后的線性轉(zhuǎn)化。考生總分的合成，在單科上述三個(gè)步驟基礎(chǔ)上，再加上：(4)總分正態(tài)化;(5)總分標(biāo)準(zhǔn)化;(6)總分標(biāo)準(zhǔn)化后的線性轉(zhuǎn)化。因而，標(biāo)準(zhǔn)分實(shí)施后，考生的成績已經(jīng)經(jīng)過了以上復(fù)雜的技術(shù)處理，考生拿到的高考成績單也發(fā)生了很大的變化，分?jǐn)?shù)變得相對難以理解④。技術(shù)本身的復(fù)雜性客觀存在，但在科學(xué)性層面的改進(jìn)也是非常明確的。但一個(gè)不得不承認(rèn)的現(xiàn)實(shí)是：在上述技術(shù)處理過程中的步驟(4)會引起考生位置次序的變化，也就是說，考生總分的原始分位次與總分標(biāo)準(zhǔn)分的位次是不一樣的。這是標(biāo)準(zhǔn)分的核心技術(shù)之一，它充分考慮了試卷難度以及原始分的標(biāo)準(zhǔn)差，是避免原始分弊端的合理做法。然而，在依據(jù)總分進(jìn)行錄取的招生體制下，成績的高利害性決定了這種變動的高度敏感性，很可能影響一部分考生的錄取。對此，在試點(diǎn)過程中也有過專門的分析和探討。
廣東省在試點(diǎn)過程中對原始分和轉(zhuǎn)化后的標(biāo)準(zhǔn)分進(jìn)行了對比分析，計(jì)算了兩者之間的相關(guān)系數(shù)，總分的相關(guān)系數(shù)達(dá)到0.984，說明原始總分在轉(zhuǎn)化前后的順序變化很小⑤。考試中心也就分?jǐn)?shù)轉(zhuǎn)換對錄取分?jǐn)?shù)線上下人數(shù)的變動進(jìn)行了研究，結(jié)果表明：“上、下線的考生每年約占錄取考生的7%”⑥。有關(guān)省份也進(jìn)行了類似的分析，結(jié)果也差不多。如：1994年的高考結(jié)果表明，所有上錄取線的考生中，文史類、理工類和外語類各省高分段前三名考生的原始總分位置在標(biāo)準(zhǔn)分轉(zhuǎn)換后未發(fā)生變化，其他考生有不同程度的變化，但大多數(shù)變化幅度很小，對錄取不會帶來實(shí)質(zhì)性影響。對于原始分位置處于錄取線邊緣的考生來說，這種變化幅度也不大，范圍也很小，變化的人數(shù)僅占上錄取線人數(shù)的6%-7%⑦。這個(gè)比例對于部分考生的影響有兩種情況：一是在原始分中被錄取而在標(biāo)準(zhǔn)分中落榜，二是在原始分中落榜而在標(biāo)準(zhǔn)分中錄取。這對部分考生的個(gè)體利益調(diào)整是非常大的。在社會改革中，利益的調(diào)整是不可避免的，關(guān)鍵是基于什么樣的價(jià)值導(dǎo)向。常用的標(biāo)準(zhǔn)是科學(xué)與公平。如果把標(biāo)準(zhǔn)分的實(shí)施放在科學(xué)與公平這兩個(gè)廣受認(rèn)同的價(jià)值天平上來度量，情況將會怎樣?
從技術(shù)上來看，標(biāo)準(zhǔn)分較原始分在科學(xué)性上具有明顯優(yōu)勢。在高考總分錄取的現(xiàn)實(shí)規(guī)則下，標(biāo)準(zhǔn)分充分保證了分?jǐn)?shù)的可加性，維持了各個(gè)科目在錄取中權(quán)重的穩(wěn)定性，避免了試卷難度差異給招生帶來的不穩(wěn)定性。最關(guān)鍵的是它能夠全面反映學(xué)生的真實(shí)水平，對中學(xué)教學(xué)的反撥作用也很積極，能夠引導(dǎo)學(xué)生全面發(fā)展，盡量避免出現(xiàn)偏科現(xiàn)象⑧。“分?jǐn)?shù)面前人人平等”一直是我國現(xiàn)階段高考制度核心的價(jià)值宣示，這是全社會在高考分?jǐn)?shù)使用方式上最具共識的要求，甚至成為社會公平的底線。但是，踐行這一核心價(jià)值的前提是高考分?jǐn)?shù)評定的科學(xué)性，這是保證分?jǐn)?shù)使用公平的基礎(chǔ)。標(biāo)準(zhǔn)分的實(shí)施本質(zhì)上是用更加合理的方法來對每一個(gè)學(xué)生的成績進(jìn)行處理，分?jǐn)?shù)的評定以及對考生能力的評估都更加準(zhǔn)確。它對于整個(gè)高考制度無論是在科學(xué)和公平的維度上，還是在高等教育入學(xué)機(jī)會這一資源的配置效率上，都起到了積極的促進(jìn)作用。從這一點(diǎn)來看，它的實(shí)現(xiàn)方式——對考生位次的重新排列以及由此帶來小部分考生的位次變動，恰恰是有理有據(jù)，而且是公平的。
三、標(biāo)準(zhǔn)分制度變遷的多重邏輯
在高考中采用標(biāo)準(zhǔn)分是一項(xiàng)以統(tǒng)計(jì)技術(shù)為基礎(chǔ)，通過賦予分?jǐn)?shù)更為準(zhǔn)確、科學(xué)的內(nèi)涵的重大改革舉措，它使得考生在測試中享有被更加公平對待的機(jī)會。可見，標(biāo)準(zhǔn)分絕不僅是一項(xiàng)技術(shù)變革，它所帶來的影響是深遠(yuǎn)的。從初始設(shè)計(jì)，到試點(diǎn)、成效評估、推廣，標(biāo)準(zhǔn)分改革在獲得技術(shù)理性的保障后始終是按照制度變遷的邏輯來逐步向前推進(jìn)。
標(biāo)準(zhǔn)分對原始分的替代是一個(gè)典型的制度變遷過程。在這個(gè)過程中，不同群體帶著各自的利益訴求參與其中，構(gòu)成了制度變遷的重要推力，也生動演繹著不同的制度邏輯，并最終誘發(fā)和塑造這一領(lǐng)域中相應(yīng)的行為方式。
(一)政府部門的邏輯與演變
無論是從制度變遷目標(biāo)的確立、推進(jìn)模式的選擇還是對各種資源的發(fā)動來分析，標(biāo)準(zhǔn)分制度的實(shí)施都帶有顯著的強(qiáng)制性制度變遷的特點(diǎn)。處于權(quán)力結(jié)構(gòu)中心的政府部門在其中始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用。政府是整個(gè)高考制度的設(shè)計(jì)者，并承擔(dān)著維護(hù)制度核心價(jià)值的責(zé)任。在我國，高考是政府以分配高校入學(xué)機(jī)會的方式來配置高等教育資源的一種制度安排。因而，圍繞高考的相關(guān)改革，能否滿足資源配置的效率及公平要求是兩個(gè)重要的評判標(biāo)準(zhǔn)。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在高考中的操作性定義為：通過考試能夠把真正有潛力的學(xué)生選拔出來，并且確保以這一標(biāo)準(zhǔn)來對待每一個(gè)考生。前者涉及考試的效度，后者與考試結(jié)果的使用方式息息相關(guān)。立足這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，可以看到：標(biāo)準(zhǔn)分制度在評分這一考試的核心環(huán)節(jié)發(fā)揮了提高考試效度的作用，實(shí)現(xiàn)方式是采用更為科學(xué)的統(tǒng)計(jì)方法來提高考試結(jié)果評定的精度。另外，在高考總分錄取規(guī)則不變的前提下，結(jié)果評定精度的提高使得考試結(jié)果的使用筑牢了科學(xué)的根基，在公平維度上的改進(jìn)也是顯而易見的。
對新制度在效率與公平維度上潛在收益的預(yù)計(jì)以及與可能要付出成本之間的衡量，貫穿于標(biāo)準(zhǔn)分制度變遷的始終。“一個(gè)社會通過何種制度變遷方式來獲取這一潛在收益，則主要受制于這個(gè)社會的各個(gè)利益集團(tuán)之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會偏好結(jié)構(gòu)”⑨。在我國現(xiàn)行的政治體制中，政府在權(quán)力和資源分配能力的對比中擁有絕對的優(yōu)勢，從根本上決定了制度變遷的方向、路徑和程度。因而，在制度變遷的不同階段，盡管政府在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位不發(fā)生變化，但其偏好的選擇卻會隨著政策效果的顯現(xiàn)而發(fā)生變動，這在事實(shí)上會改變成本與收益比較的范疇。比如進(jìn)行政治層面的考察與衡量，這更不可能建立在對成本與收益準(zhǔn)確測度的基礎(chǔ)上。
在規(guī)劃、設(shè)計(jì)之初，政府對標(biāo)準(zhǔn)分制度社會收益的預(yù)期是理性而有說服力的。遵循公共產(chǎn)品供給的基本邏輯，盡管難以進(jìn)行準(zhǔn)確的度量，但在增進(jìn)整個(gè)高考制度的社會福祉上作用明顯。與社會收益相對的社會成本同樣難以預(yù)計(jì)和準(zhǔn)確度量，這不僅因?yàn)閮?nèi)涵界定和計(jì)算上的難度，還在于社會行動的“非預(yù)期結(jié)果”⑩的普遍存在。需要強(qiáng)調(diào)的是，這里的社會成本指向的不是經(jīng)濟(jì)學(xué)視域中的自然資源，也不僅僅是社會學(xué)視域中社會資本的衍生內(nèi)涵，而是包括那些“引發(fā)社會動蕩的潛在社會風(fēng)險(xiǎn)積累的社會性因素?fù)p害”(11)，表現(xiàn)為“涉及社會個(gè)別成員和集團(tuán)的負(fù)擔(dān)、損失、痛苦、犧牲或辛苦的現(xiàn)象”(12)，以及由此帶來的社會分化、社會不安、社會對抗和階層對立。隨著標(biāo)準(zhǔn)分制度的實(shí)施，由于標(biāo)準(zhǔn)分轉(zhuǎn)化的專業(yè)壁壘以及由此帶來的成績理解上的困難，來自家長、中學(xué)和社會的消極反饋不斷增多，質(zhì)疑、反對的話語逐漸占據(jù)主流，引起了政府領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)注。標(biāo)準(zhǔn)分開始從一個(gè)社會議題逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;社會問題”。在這個(gè)過程中，政府開始調(diào)整自身的偏好結(jié)構(gòu)及其權(quán)重，民眾的反響越強(qiáng)烈，社會成本越大，政治層面的偏好就越容易以壓倒性的優(yōu)勢取代其他方面的偏好。20世紀(jì)90年代末到21世紀(jì)初這一時(shí)期有著特殊的社會政治背景。在維護(hù)社會穩(wěn)定的語境中，社會成本累積所引發(fā)的社會治理風(fēng)險(xiǎn)是各級政府不愿意看到的情景。對這種風(fēng)險(xiǎn)的極力避免在標(biāo)準(zhǔn)分制度實(shí)施后期越來越成為政府主要的偏好。最后，政治上的成本規(guī)避最終全面取代預(yù)期的社會收益。成本—收益分析的經(jīng)濟(jì)、社會尺度徹底讓位于政治尺度，標(biāo)準(zhǔn)分制度隨之也被迫戛然而止。至此，這樣一次擁有更高效率、更具實(shí)質(zhì)公平、更多社會收益的制度變遷，在政府這一制度供給方天然具有的政治偏好面前敗下陣來，甚至表現(xiàn)得不堪一擊，不能不令人惋惜。從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)來看，這樣的選擇實(shí)際上要付出更加沉重的代價(jià)：對制度變遷中社會成本的泛政治化考量使得改革的努力鎖定在原有的制度結(jié)構(gòu)中，并且還會以路徑依賴方式影響后續(xù)的改革進(jìn)程。時(shí)間越長，新的利益均衡就越難形成，即使面臨變革的最佳窗口期，“制度供給方意圖從鎖定中走出來，也極有可能在既得利益面前猶豫不決而錯(cuò)失良機(jī)進(jìn)而再次使制度變遷落后于時(shí)代發(fā)展和社會進(jìn)程”(13)。如今，放眼全球，國際上諸多有著廣泛影響的大規(guī)模教育考試，在成績報(bào)告上幾乎找不到使用原始分的例子。
(二)考生的制度邏輯
對考生而言，高考是爭取優(yōu)質(zhì)高等教育資源并以此來實(shí)現(xiàn)個(gè)人發(fā)展的基礎(chǔ)。高考在實(shí)現(xiàn)代際轉(zhuǎn)換、提升社會地位、改變個(gè)人命運(yùn)上都發(fā)揮著無可替代的功能，考生在這一社會上升通道上都應(yīng)當(dāng)擁有同等的機(jī)會。經(jīng)過特殊時(shí)期的多年禁錮，公平的機(jī)會越發(fā)讓人珍惜，因而，國家一宣布恢復(fù)高考，社會對該舉措的預(yù)期很快穩(wěn)定下來并迅速沉淀為共有信念，制度在這種預(yù)期穩(wěn)定和共有信念形成過程中產(chǎn)生，并作為均衡的概要表征并協(xié)調(diào)著參與人的信念(14)。時(shí)至今日，高考作為中國社會最為公正的人才選拔制度擁有廣泛的民意基礎(chǔ)以及很高的信任指數(shù)，甚至早已被建構(gòu)為共同的社會心理，“分分計(jì)較，每分必究”、“分?jǐn)?shù)面前人人平等”、“雖然‘一分之差，天上地下’，但老百姓能接受”(15)等就是這種心理在高考成績使用上的具體投射。這也是高考成為高利害性考試的關(guān)鍵。
在當(dāng)下討論教育改革、高考改革的語境中，形式公平得到了政府、學(xué)界和社會的廣泛認(rèn)同，被認(rèn)為是“教育公平的第一步”、“第一維度的公平”，全社會在這方面的努力有目共睹，可謂不遺余力。有關(guān)高考改革的任何舉措，如果與形式公平相抵觸，則很難持續(xù)。然而，標(biāo)準(zhǔn)分制度的境遇更加復(fù)雜，甚至令人費(fèi)解。一般而言，形式公平是通過制定一個(gè)統(tǒng)一的客觀標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)。以此來看標(biāo)準(zhǔn)分制度變遷，它沒有觸及高考招生以分?jǐn)?shù)高低來錄取的客觀標(biāo)準(zhǔn)，也就是說沒有違背社會認(rèn)可的形式公平。相反，標(biāo)準(zhǔn)分采用的統(tǒng)計(jì)分析方法使得高考的分?jǐn)?shù)評定更加精準(zhǔn)，更符合每一個(gè)考生的實(shí)際水平。對此，“標(biāo)準(zhǔn)分制定實(shí)施方案”中有明確的表述，即能夠“使考試分?jǐn)?shù)更科學(xué)、準(zhǔn)確地反映考生水平”。從這一點(diǎn)來看，標(biāo)準(zhǔn)分制度恰恰是在高考分?jǐn)?shù)的使用上保障并改進(jìn)了形式公平。這帶來了一個(gè)令人深思的悖論：追求形式公平的目標(biāo)沒有變，采取的措施更為科學(xué)，為什么就沒有生命力?
制度變遷和具體制度安排的調(diào)整要以滿足人們的需要為出發(fā)點(diǎn)，以尊重每個(gè)人切身利益為主要手段，才能充分調(diào)動制度變遷主體的積極性和內(nèi)在動力(16)。如果我們堅(jiān)持：個(gè)體視角下制度變遷的邏輯在于期望獲取更多的個(gè)人收益，那么，標(biāo)準(zhǔn)分制度在科學(xué)保障形式公平的基礎(chǔ)上也達(dá)成了這個(gè)目的，只不過是在沒有外部額外利益輸入的前提下采用了調(diào)整個(gè)體利益分配的方式。在制度變遷過程中，由于技術(shù)進(jìn)步而引發(fā)局部利益調(diào)整是經(jīng)常性的，但能否被各利益相關(guān)者接受卻受制于很多復(fù)雜的因素。
在現(xiàn)行國家招生管理體制中，高校年度的招生人數(shù)是由教育行政部門按計(jì)劃來審核確定，招生計(jì)劃一旦確定，沒有特殊原因一般不會增加，即使需要追加，數(shù)量也非常有限。這表明：國家每年提供的高等教育入學(xué)機(jī)會是確定的，每一個(gè)考生依據(jù)高考成績來參與這一資源的分配，在這個(gè)過程中，考生是利益博弈的主體，遵循共同約定的規(guī)則來使自己的利益最大化。原始分制度實(shí)施多年，考生的利益格局在這個(gè)制度下達(dá)到了均衡狀態(tài)。無疑，標(biāo)準(zhǔn)分制度改革以“整體利益既定，局部利益調(diào)整”的方式打破了原有的均衡。“整體利益既定”意味著在高校招生計(jì)劃確定后，不管采用哪一種分?jǐn)?shù)制度，有資格上大學(xué)的考生總數(shù)是一定的。“局部利益調(diào)整”則主要針對原始分處于錄取線邊緣的考生，在標(biāo)準(zhǔn)分制度下，大約7%左右的考生在兩種分?jǐn)?shù)制度下會發(fā)生錄取與否的變動。這個(gè)群體正是標(biāo)準(zhǔn)分制度進(jìn)行局部利益調(diào)整所涉及的主要對象。雖然其范圍不大，但產(chǎn)生的影響卻撼動了整個(gè)高考制度的形式公平。與原始分的直觀、簡單而且考生可以自行計(jì)算得出成績相比，標(biāo)準(zhǔn)分經(jīng)過了復(fù)雜的統(tǒng)計(jì)處理。這種分?jǐn)?shù)轉(zhuǎn)換帶來的影響是系統(tǒng)性的，因?yàn)楦鱾�(gè)高校的錄取分?jǐn)?shù)線不一樣，對于報(bào)考某個(gè)高校的考生來說，分?jǐn)?shù)轉(zhuǎn)換前后都會關(guān)系到能不能錄取。這理所當(dāng)然地讓考生產(chǎn)生了這樣的疑問：我的標(biāo)準(zhǔn)分成績到底是怎么得出的?分?jǐn)?shù)究竟是調(diào)高了還是低了?經(jīng)過轉(zhuǎn)換，是不是吃虧了?分?jǐn)?shù)處理得對不對?有沒有暗箱操作?(17)針對這些問題，政府部門在前期做了大量的普及性工作，但成效甚微。考生似乎并不在意媒體的正面宣傳和專家的權(quán)威解讀，顯然，考生關(guān)注的不僅僅是標(biāo)準(zhǔn)分計(jì)算的科學(xué)性，更在乎形式公平的自我確證——一種自行計(jì)算就能得出結(jié)果的方法以及由此帶來的公平感。這是除了個(gè)體收益外需要考慮的另一個(gè)更為重要的制度變遷邏輯。然而，標(biāo)準(zhǔn)分制度在這方面卻有著天然的缺陷，分?jǐn)?shù)轉(zhuǎn)換中復(fù)雜的統(tǒng)計(jì)在成績理解上設(shè)置了較高的專業(yè)壁壘，這無疑給公平感的自證帶來了很大難度。
(三)專業(yè)群體、中學(xué)與高校的制度邏輯
在標(biāo)準(zhǔn)分制度的變遷過程中，作為專業(yè)知識的提供者，專業(yè)群體在論證、規(guī)劃和實(shí)施過程中提供了充分的智力支持，確保了改革方案的科學(xué)性，并盡可能突破原有社會科學(xué)知識的局限。
在高考成績已經(jīng)成為事實(shí)上評價(jià)中學(xué)教學(xué)、高校生源優(yōu)劣核心指標(biāo)的背景下，高考的上線率、重點(diǎn)率以及生源爭奪中的高分學(xué)生數(shù)量，已經(jīng)成為中學(xué)和高校在高考制度中實(shí)現(xiàn)自身利益的主要指標(biāo)，甚至是相關(guān)工作人員主要的工作業(yè)績，這兩個(gè)群體的制度變遷邏輯以利益權(quán)衡的方式來展開。可以看出，上線率、重點(diǎn)率和高分學(xué)生數(shù)量等指標(biāo)指向的是群體特征，不針對具體的考生。對這些群體統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的關(guān)注在很大程度上掩蓋了標(biāo)準(zhǔn)分制度之于個(gè)體的價(jià)值以及制度整體層面的收益。一方面，由于無法了解標(biāo)準(zhǔn)分替代原始分后考生位次的變動情況，考生的錄取情況也就不能在兩種分?jǐn)?shù)制度下進(jìn)行比較。上線率、重點(diǎn)率到底是上升還是降低似乎成了一個(gè)“黑箱”。另外，標(biāo)準(zhǔn)分還消除了考生在每一道試題上的作答與得分之間的簡單對應(yīng)關(guān)系。中學(xué)無法對學(xué)生在高考中的表現(xiàn)進(jìn)行精細(xì)的分析，教研人員也難以進(jìn)行深入的“試題分析”，并以此來指導(dǎo)后續(xù)的教學(xué)和備考工作。這在很多教師和考生看來是對原有教學(xué)和高考復(fù)習(xí)工作的“嚴(yán)重干擾”。另一方面，由于上述同樣的原因，高校也無法了解不同的分?jǐn)?shù)制度對生源質(zhì)量會帶來什么樣的影響。在仍然是依據(jù)分?jǐn)?shù)高低來進(jìn)行錄取的招生模式中，高校爭奪生源的標(biāo)準(zhǔn)沒有變化，只不過是在新的分?jǐn)?shù)制度下進(jìn)行。盡管“標(biāo)準(zhǔn)分制定實(shí)施方案”中明確提出了實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)分能夠“為高校招生錄取提供更科學(xué)、準(zhǔn)確的依據(jù)”，但在缺乏效度追蹤研究提供充足證據(jù)的前提下，標(biāo)準(zhǔn)分制度對高校招生工作的價(jià)值同樣道不清、說不明。因而，收益不明確是中學(xué)和高校在標(biāo)準(zhǔn)分制度改革中動力不足的重要原因。對高校而言，標(biāo)準(zhǔn)分制度似乎無關(guān)利害，可有可無。而中學(xué)的抵制更加明顯。因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)分的實(shí)施使得中學(xué)既定的利益爭取方式——通過深入分析高考試題和學(xué)生作答來改進(jìn)教學(xué)和備考并最終取得高分——不再可能，這對中學(xué)在既得利益的維護(hù)上帶來較大的風(fēng)險(xiǎn)。盡管標(biāo)準(zhǔn)分制度有利于打破中學(xué)教學(xué)應(yīng)試化的僵局，也更加符合基礎(chǔ)教育改革的宗旨，但在現(xiàn)實(shí)利益得失的權(quán)衡面前，這種事關(guān)全局的、長遠(yuǎn)的、深層次的意義卻顯得那么虛無縹緲和蒼白無力。
四、高考改革：特殊的公共事務(wù)治理困境
在高考改革領(lǐng)域，不同群體的制度邏輯交織在一起，展現(xiàn)了多重邏輯下制度變遷的難度，也為改革本身勾勒出了各種限制的基本輪廓。人、制度、文化是描述和解釋人類行為和存在狀態(tài)的三個(gè)元素性概念(18)。傳承一千多年的科舉制度雖然在形式上已廢止百余年，但其內(nèi)核已然構(gòu)成了中國社會文化的重要組成，并且為當(dāng)下的高考改革、教育改革甚至社會改革塑造了先驗(yàn)的、相對穩(wěn)定的認(rèn)知模式。文化就以這樣一種模式無形地制約制度變遷與創(chuàng)新的進(jìn)程。然而，個(gè)人在既定的文化約束中仍然有著廣泛的自主裁量和選擇的空間，“在一種制度選擇的環(huán)境中，個(gè)人如何評價(jià)預(yù)期收益取決于個(gè)人所能得到的有關(guān)替代規(guī)則下的收益(或損害)的流量與繼續(xù)使用現(xiàn)有規(guī)則所產(chǎn)生的收益(或損害)的流量相比較的信息。”(19)因而，一項(xiàng)功能更好的制度安排能否成為新的歷史結(jié)果，需要擺脫的束縛往往超出預(yù)計(jì)，而且也復(fù)雜得多。
收益與成本分析是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究制度供給的一個(gè)常用模式，其簡化的理論推導(dǎo)如下：當(dāng)制度變革的收益大于其成本時(shí)，就產(chǎn)生對制度創(chuàng)新的需求，這一需求必定誘發(fā)實(shí)際的制度變遷(20)。然而，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解釋標(biāo)準(zhǔn)分制度變遷的過程。在多重的制度邏輯下，收益和成本類型是多樣的，重要性可以轉(zhuǎn)換，而且無法進(jìn)行測度、比較進(jìn)而取舍，而在“一個(gè)權(quán)力中心決定制度安排的基本框架并遵循自上而下制度變遷原則的國家”(21)中，政治上的要求可以壓倒一切。也就是說政治收益或成本上的估計(jì)可以隨時(shí)取代其他方面的權(quán)衡，成為決定制度變遷成敗的關(guān)鍵。在當(dāng)前正在悄然興起的民意政治潮流(22)中，對于代表廣大人民群眾利益的政府而言，獲得民意支持是最重要的收益，這似乎成為政府作為權(quán)力主導(dǎo)者提供新制度安排的能力和意愿的決定因素。在標(biāo)準(zhǔn)分制度試驗(yàn)的中后期，源于考生、中學(xué)、大學(xué)等群體的民意動搖了政府對堅(jiān)持這一改革舉措的信心。尤其是來自考生的反饋更是把廣受社會關(guān)注的“公平問題”凸顯了出來。這很容易觸動政府部門的“神經(jīng)”，并刺激政府重新衡量這項(xiàng)改革收益。在現(xiàn)階段，高考公平與否極易帶來很大的社會治理風(fēng)險(xiǎn)。因而，對這些風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，并盡可能維護(hù)現(xiàn)有民意，成為政府部門的傾向性選擇，盡管這不能增加政治收益，但卻能降低政治成本和社會風(fēng)險(xiǎn)。
那么，標(biāo)準(zhǔn)分制度有沒有對傳統(tǒng)認(rèn)可的高考公平觀帶來顛覆性的沖擊呢?公平有不同的內(nèi)涵，對于當(dāng)下我國社會發(fā)展階段中的高考制度，形式公平是其核心，獲得了社會各界的廣泛認(rèn)同。對形式公平的追求，既體現(xiàn)了“不患寡而患不均”這一傳統(tǒng)文化的價(jià)值傳承，又有科舉制度這一樣本的經(jīng)驗(yàn)塑造，更為關(guān)鍵的是它貼近我國社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。在標(biāo)準(zhǔn)分改革中，相關(guān)群體(以考生、家長為主，包括部分中學(xué))對形式公平的訴求成為一種民意，并給政府部門帶來改革的壓力。然而，他們捍衛(wèi)形式公平的方式卻顯得有些盲目。實(shí)際上，標(biāo)準(zhǔn)分正是期望通過技術(shù)改進(jìn)(23)來以更加科學(xué)、合理的方式保障形式公平，根本沒有突破形式公平的“企圖”和可能。可惜的是，這種更加科學(xué)與合理的方式由于其專業(yè)性而無法得到大眾的理解與認(rèn)可。廣大考生無法通過卷面的計(jì)算來得出各自的成績，也無法了解哪些考生在分?jǐn)?shù)轉(zhuǎn)換后發(fā)生了位次變化，只是模糊地感覺到“分?jǐn)?shù)被動了”，這在全體考生中營造了一種不確定性和不安全感，進(jìn)而產(chǎn)生一種被不公平對待甚至暗箱操作的假象。實(shí)際上，針對標(biāo)準(zhǔn)分的專業(yè)性，政府部門做了大量通識性的解讀和技術(shù)培訓(xùn)工作，但很快淹沒在了社會各界的質(zhì)疑聲中。這種質(zhì)疑指向的不是專業(yè)性本身，而是由專業(yè)性所引發(fā)的破壞形式公平的嫌疑。然而，需要進(jìn)一步思考的是，為何這一實(shí)質(zhì)上促進(jìn)形式公平的做法會遭到如此懷疑?這顯然有深刻的社會原因，它也從一個(gè)側(cè)面展現(xiàn)了當(dāng)前高考改革所處的尷尬的制度環(huán)境：專家的權(quán)威被消解，政府的威信面臨著下降的風(fēng)險(xiǎn)，社會誠信嚴(yán)重缺失。在高考乃至教育改革的實(shí)踐中這樣的例子不在少數(shù)。不少外部正效益明顯、整體效率更高、本質(zhì)上也符合個(gè)體收益原則和形式公平訴求的改革舉措，囿于“自我確證”的收益評價(jià)方式而難以為繼。近年來，在收益與形式公平維度上自我認(rèn)定式的評判標(biāo)準(zhǔn)，越來越成為個(gè)體參與制度變遷意愿的決定性因素，這一點(diǎn)在個(gè)體的強(qiáng)烈訴求與政府為貫徹執(zhí)政為民理念所采取的保障措施下，已經(jīng)成為超越制度變遷本身價(jià)值導(dǎo)向的一個(gè)終結(jié)性的并可據(jù)以判定其他規(guī)則的“元準(zhǔn)則”。標(biāo)準(zhǔn)分制度所包含的復(fù)雜的統(tǒng)計(jì)方法導(dǎo)致了這項(xiàng)改革帶來的收益無法被考生明確感知，對形式公平的保障和改進(jìn)也無法得到考生的確證，這些都是失去民意支持的關(guān)鍵。
個(gè)體層面的收益計(jì)算以及對形式公平自我確證鉗制下的改革舉措，雖然體現(xiàn)了執(zhí)政為民的政治理念，并且及時(shí)回應(yīng)了老百姓的現(xiàn)實(shí)需求，但卻在很大程度上傷害到了高考制度的整體效率。作為一項(xiàng)地位特殊的公共產(chǎn)品，高考制度既關(guān)乎“民生”，又關(guān)乎“國計(jì)”。它對高校入學(xué)機(jī)會這一高等教育資源的分配事關(guān)每一個(gè)家庭的切身利益，能否滿足他們的利益并確保公平公正地對待每一個(gè)考生，是“民生”的集中體現(xiàn)，多年來政府部門在這方面的努力卓有成效。然而，若干個(gè)體利益之和并不必然地代表整體利益。高考制度能否高效地選拔出時(shí)代發(fā)展所需的人才，讓高等教育資源與學(xué)生的學(xué)業(yè)成就、個(gè)人稟賦等更有效地配置起來?這一比以往任何時(shí)期都更加關(guān)乎國家和民族未來長遠(yuǎn)和整體利益的要求，更是“國計(jì)”的應(yīng)有之義。但是，正如亞里士多德所說的，“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù);對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個(gè)人多少有些相關(guān)的事務(wù)。”(24)
對于標(biāo)準(zhǔn)分這一可以讓高考制度整體效率更高并且實(shí)質(zhì)上保障了形式公平的改革，在以個(gè)體收益計(jì)算和形式公平對待方式為特征的民意面前顯得異常脆弱，不僅僅是因?yàn)樘囟ㄉ鐣l(fā)展階段民意的特殊性，還在于作為改革的權(quán)威主體——政府部門對待民意的方式上。
在社會公共事務(wù)治理中，民意訴求是社會改革的原動力，但絕不意味著改革僅僅以此為中心。一方面，對民意的關(guān)注雖然能夠保證政府對民眾訴求的有效回應(yīng)，但一味地滿足每一個(gè)現(xiàn)實(shí)的、眼前的要求，也經(jīng)常會使政策缺少戰(zhàn)略性和可持續(xù)性。如果長期這么做，很可能演變?yōu)橹幻τ诮鉀Q眼前看得見的問題，而陷入一個(gè)自相矛盾、無法持續(xù)的處境(25)。另一方面，在高考這一兼具“民生”與“國計(jì)”雙重屬性的公共事務(wù)領(lǐng)域，其改革遠(yuǎn)不是老百姓開一個(gè)需求清單然后交給政府就能夠推進(jìn)的。依據(jù)民眾的訴求來推行改革符合執(zhí)政為民的宗旨，能夠滿足一時(shí)之需，收獲民心。但是，對民眾當(dāng)下需求一味地迎合則很容易使政府陷入局部的利益紛爭之中，而無暇顧及整體設(shè)計(jì)和長遠(yuǎn)考慮。高考領(lǐng)域的治理尤其需要在個(gè)人與公共、局部與整體、眼前與長遠(yuǎn)的利益上盡可能地保持平衡，如果顧此失彼，就可能帶來嚴(yán)重的后果。這對于政府在推進(jìn)高考改革過程中如何甄別、研判民意，并在充分尊重的前提下避免滑入民粹主義的陷阱，是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
五、結(jié)語
標(biāo)準(zhǔn)分制度改革在20世紀(jì)80年代關(guān)于公平與效率關(guān)系的新闡述中開始，歷時(shí)20年左右的探索，期間中國經(jīng)濟(jì)、社會和教育發(fā)生巨大變化。進(jìn)入21世紀(jì)以來，公平成為高考改革領(lǐng)域的核心指導(dǎo)價(jià)值，這一點(diǎn)似乎得到了公認(rèn)，但隨著改革的推進(jìn)，社會對公平的具體要求才不斷清晰起來。可以確切地說，形式公平及其特殊的認(rèn)定方式越來越成為決定各利益相關(guān)者參與高考改革的決定性因素。全社會對形式公平的熱情空前高漲，需求旺盛，但認(rèn)知方式并不理性。改革中的利益相關(guān)者以各自認(rèn)定的“公平”與“合理”來捍衛(wèi)既得利益或爭取新的收益，但局部的理性和利益最大化卻經(jīng)常帶來集體的非理性和整體利益的損害。高考這一制度設(shè)計(jì)在建設(shè)創(chuàng)新型國家中理應(yīng)承擔(dān)更大責(zé)任。與對民生的回應(yīng)相比，保證整體效率的提升和實(shí)質(zhì)性公平的改進(jìn)同樣至關(guān)重要，所以不應(yīng)該成為達(dá)成前者目標(biāo)的機(jī)會成本。
進(jìn)一步分析，除了效率準(zhǔn)則外，當(dāng)前整個(gè)社會改革領(lǐng)域似乎同樣把形式公平奉為圭臬。然而特定的社會發(fā)展階段決定了在改革中個(gè)體以自我理解和確證的方式來界定形式公平，并據(jù)此來決定其改革意愿。這是在改革進(jìn)入深度利益調(diào)整期普遍面臨的一種制度變遷環(huán)境。社會行動的主體采取上述方式的收益是個(gè)體的、局部的，但付出的代價(jià)卻是全局的、整體的，而且在很大程度上排斥了社會科學(xué)進(jìn)步在推動制度變遷中的作用，并抵制資源配置效率更高、總體收益更大的改革舉措，這不能不給予足夠的重視。
(責(zé)任編輯：盧雁明)
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